徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程征地移民實(shí)施的問(wèn)題與對(duì)策

陳 艷 杜 蓓 段麗知 王麗君

探索與交流

徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程征地移民實(shí)施的問(wèn)題與對(duì)策

陳 艷 杜 蓓 段麗知 王麗君

一、概述

江蘇省徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程是保障百姓基本需求的重大民生工程，工程建設(shè)對(duì)完善徐州市供水安全保障體系、構(gòu)建安全穩(wěn)定的飲用水水源格局、推進(jìn)特大型區(qū)域性中心城市戰(zhàn)略發(fā)展意義重大。

該工程以駱馬湖為水源地，從駱馬湖深水區(qū)取水，湖區(qū)內(nèi)取水工程結(jié)合遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)，規(guī)模為140萬(wàn)m3/d。輸水工程分兩期建設(shè)，一期輸送能力為80 萬(wàn)m3/d，其中供第二水廠40萬(wàn)m3/d，供劉灣水廠20萬(wàn)m3/d，供邳州市及睢寧縣各10萬(wàn)m3/d。第二水廠工程一期建設(shè)規(guī)模為40萬(wàn)m3/d。

工程涉及新沂市、邳州市、銅山區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)4個(gè)縣（市）區(qū)，全長(zhǎng)80km，工程永久征地213.14畝，臨時(shí)占地7336.93畝，流轉(zhuǎn)土地65.42畝，拆遷房屋16010.19m2，影響其他附著物包括樹木、輸電線路和通訊線路等。

二、征地移民實(shí)施的主要問(wèn)題與對(duì)策

徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程是徐州市2014年九大重大基礎(chǔ)設(shè)施工程之一，征地面積相對(duì)較小，搬遷人口相對(duì)較少，但在實(shí)施過(guò)程中存在如下幾方面的問(wèn)題：

1.駱馬湖水源地保護(hù)工程

（1）存在問(wèn)題

徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程駱馬湖水源地保護(hù)工程包括：一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)征遷工作。

以地面水廠取水口為中心，半徑500m范圍為一級(jí)保護(hù)區(qū)；一級(jí)保護(hù)區(qū)以外，外延2000m范圍為二級(jí)保護(hù)區(qū)；二級(jí)保護(hù)區(qū)以外，外延1000m范圍為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。

飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)除禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的其他建設(shè)項(xiàng)目，禁止在灘地、堤坡種植農(nóng)作物，禁止設(shè)置魚罾、魚籪或者以其他方式從事漁業(yè)捕撈，禁止?？看?、排筏，禁止從事旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動(dòng)。

駱馬湖水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)存在如下問(wèn)題：①非法采砂問(wèn)題，受利益驅(qū)使，一部分采砂業(yè)主無(wú)證非法開采，從中獲取暴利。②由于工程施工時(shí)需要清除施工范圍內(nèi)圍網(wǎng)，施工產(chǎn)生渾水影響導(dǎo)致不能養(yǎng)殖。取水口保護(hù)工程范圍內(nèi)漁網(wǎng)多，且由窯灣鎮(zhèn)人民政府、新沂市水警大隊(duì)、新沂市河道局多頭管理，并跨新沂市、邳州市管理，所以清理難度大。

（2）安置措施

目前除大江大河采砂管理外，對(duì)一般違反河道采砂管理法規(guī)的處罰，只能根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》給予警告、罰款、沒(méi)收非法所得3種行政處罰，明顯缺乏打擊力度。相關(guān)部分應(yīng)該對(duì)非法采砂行為進(jìn)行細(xì)化，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的有可能涉嫌構(gòu)成刑事犯罪的應(yīng)當(dāng)及時(shí)與有關(guān)部門溝通，移交給公安機(jī)關(guān)處理。政府行使行政手段出臺(tái)專門性文件，組建專門處理非法采砂的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)非法采砂進(jìn)行全面的集中整治。水利部門進(jìn)一步加強(qiáng)水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，抽調(diào)精干人員，配備專門的河道采砂管理員，添置必要的交通工具，加強(qiáng)日常巡查監(jiān)督，對(duì)于非法采砂一定要發(fā)現(xiàn)一起處理一起。

由于工程占用和影響了漁業(yè)養(yǎng)殖水面，須對(duì)漁民采取相應(yīng)措施予以安置。建議政府盡快出臺(tái)駱馬湖濕地保護(hù)規(guī)劃，明確、細(xì)化駱馬湖湖區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。造成漁民養(yǎng)殖水域附屬設(shè)施損失的，按照重置價(jià)予以補(bǔ)償，拆除圍網(wǎng)養(yǎng)殖根據(jù)其組成需要賠償防逃網(wǎng)、投餌機(jī)械、增氧機(jī)械等設(shè)施設(shè)備費(fèi)用；施工期間占用養(yǎng)殖水域?qū)е虏荒莛B(yǎng)殖的，按照占用期間長(zhǎng)短給予補(bǔ)償；對(duì)工程實(shí)施時(shí)產(chǎn)生渾水?dāng)U散影響漁業(yè)生產(chǎn)的，按照損失補(bǔ)償原則給予補(bǔ)償，施工期間持續(xù)產(chǎn)生渾水導(dǎo)致施工范圍以外一定區(qū)域不能養(yǎng)殖的，給予該區(qū)域內(nèi)施工期間損失補(bǔ)償費(fèi)用。

2.工程征地移民安置

（1）存在問(wèn)題

工程內(nèi)容包括原水管線工程、新沂市取水泵站工程、邳州市加壓泵站工程和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)第二地面水廠工程等，需永久征地共計(jì)213.14畝，工程移民生產(chǎn)安置主要采取調(diào)整土地的方式進(jìn)行安置。調(diào)整土地安置方式對(duì)于土地資源寬裕（一般人均耕地1畝以上）、以農(nóng)業(yè)為主要收入且影響較小的地區(qū)理論上是比較可行的方案，但由于存在土地承包年限、地塊好差、生產(chǎn)方便、管理等諸多因素，實(shí)際操作難度較大。對(duì)于一般人均耕地較少，且農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重較小，采用調(diào)整土地方式進(jìn)行生產(chǎn)安置已基本不可行，必須采取其他方式進(jìn)行安置。

（2）安置方式

江蘇省政府93號(hào)令自2013年12月1日起施行《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，該辦法對(duì)被征地農(nóng)民根據(jù)不同地區(qū)、不同年齡段，實(shí)行不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，明確了基本生活保障資金的來(lái)源，該辦法第二十三條規(guī)定“被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要包括安置補(bǔ)助費(fèi)及其增值收益和市、縣（市）人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會(huì)保障費(fèi)用。被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金不足的，由市、縣（市）人民政府負(fù)責(zé)解決”。因此基本生活保障安置方式是比較可行的方案。

3.房屋補(bǔ)償

（1）房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

該工程涉及新沂市、邳州市、銅山區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)4個(gè)縣（市）區(qū)，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村移民，房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接決定了群眾的生產(chǎn)生活水平。

目前，該工程征遷補(bǔ)償嚴(yán)格按照徐州市《市政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（徐政發(fā)〔2011〕60號(hào)）要求執(zhí)行。根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，磚混附房500元/m2，簡(jiǎn)易房300元/m2。居民住宅主房框架、磚混、磚木、土木房屋的補(bǔ)償單價(jià)及征收宅基地涉及農(nóng)民住房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都未做明確規(guī)定。

（2）建議及措施

隨著各種建筑材料的逐步上漲，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與房屋的重置價(jià)相差較大，建議按重置價(jià)補(bǔ)償原則，以近期材料的現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格，針對(duì)移民拆遷中主要影響的幾種結(jié)構(gòu)類型房屋成本進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)算。同時(shí)收集工程影響的縣、市（區(qū)）對(duì)房屋重置價(jià)的補(bǔ)償規(guī)定，與測(cè)算的重置價(jià)進(jìn)行對(duì)比分析，重新確定房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

征收宅基地涉及農(nóng)民住房的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。能夠重新安排宅基地的，對(duì)其住房按照重置價(jià)格給予補(bǔ)償；未能重新安排宅基地的，按照與被征收住房面積相當(dāng)?shù)脑瓌t安排住房，或者按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格給予補(bǔ)償。

4.包干任務(wù)書在操作層面遇到的問(wèn)題

（1）問(wèn)題說(shuō)明

徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程由徐州市人民政府與工程涉及縣、市（區(qū)）人民政府簽訂征地拆遷移民投資包干任務(wù)書。各縣、市（區(qū)）人民政府又與下級(jí)主管部門簽訂包干任務(wù)書，這種包干形式是下級(jí)主管部門對(duì)上級(jí)主管部門包干，屬于層層行政授權(quán)式。

目前實(shí)行征地拆遷移民投資包干偏重于任務(wù)下達(dá)，包干任務(wù)書在操作層面遇到的問(wèn)題：一是如何賦予地方一定的自主權(quán)、調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性和積極性；二是征地移民實(shí)施過(guò)程中，不可預(yù)見性因素很多，而征地拆遷移民投資包干任務(wù)書中對(duì)于包干缺口資金籌措和節(jié)余資金使用尚沒(méi)有明確規(guī)定。

（2）建議及意見

征地移民工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須通過(guò)縣、市（區(qū)）、鄉(xiāng)各級(jí)政府及有關(guān)部門逐級(jí)予以落實(shí)，需要開展大量協(xié)調(diào)工作才能順利完成征地拆遷任務(wù)。在之后的工程建設(shè)過(guò)程中，隨時(shí)又可能遇到各種民擾和擾民問(wèn)題，需要各級(jí)有關(guān)部門的通力合作和大力協(xié)調(diào)，才能維護(hù)正常的施工環(huán)境。所以考慮適當(dāng)增加征地移民實(shí)施管理費(fèi)的計(jì)費(fèi)比例，另外將施工技術(shù)要求不高的土石方工程，一并納入包干范圍，實(shí)行部分工程建設(shè)與征地移民任務(wù)捆綁式包干，以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府及有關(guān)部門主動(dòng)性和積極性。

包干指標(biāo)一經(jīng)確定，除非因國(guó)家政策調(diào)整、設(shè)計(jì)重大變更、不可抗力等因素，不允許突破國(guó)家核定的初步設(shè)計(jì)概算。若包干出現(xiàn)缺口，先從征地移民預(yù)備費(fèi)中解決；仍不足的，鑒于征地移民是工程建設(shè)的前提條件，可考慮從工程招標(biāo)節(jié)余等渠道解決；若包干資金有節(jié)余，由于征地移民資金需?？顚Ｓ茫仨氂糜诒徽鞯厝罕?，所以可將節(jié)余資金用于被征地區(qū)公益項(xiàng)目建設(shè)或發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，以提高被征地區(qū)域群眾生活水平或增加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利。

三、結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)徐州市駱馬湖水源地及第二地面水廠工程征地移民工作在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題提出了對(duì)策與建議，以期征地拆遷政策更加切合實(shí)際、具有可操作性，提高征地移民工作質(zhì)量和效果，為工程建設(shè)順利進(jìn)行提供有力保障，為“以人為本，創(chuàng)建和諧社會(huì)”創(chuàng)造條件，進(jìn)一步減少因工程拆遷而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，也為今后的移民工作中處理類似問(wèn)題提供借鑒

（作者單位：徐州市水利建筑設(shè)計(jì)研究院 221000）