對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的認(rèn)識(shí)與建議

溫立平

（中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京）

水通過水利工程調(diào)蓄、輸送到田間灌溉農(nóng)作物，本身就具有了商品屬性。農(nóng)業(yè)水費(fèi)是為補(bǔ)償農(nóng)業(yè)供水單位生產(chǎn)成本而設(shè)立的一種經(jīng)營性收費(fèi)。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出與購買種子、化肥、農(nóng)藥等費(fèi)用一起，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用。但是，社會(huì)上對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的認(rèn)識(shí)不完全一致，農(nóng)民還沒有把水費(fèi)支出與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中購買種子、化肥等同等對(duì)待，特別是國家實(shí)行農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”后，農(nóng)民對(duì)繳納農(nóng)業(yè)水費(fèi)的積極性下降，部分農(nóng)民甚至有了抵制情緒，致使僅占供水成本40%左右的農(nóng)業(yè)水價(jià)得不到及時(shí)調(diào)整，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)繳率也有所下降，灌溉工程日常維護(hù)費(fèi)用嚴(yán)重短缺，大多數(shù)供水單位運(yùn)轉(zhuǎn)日益困難，一定程度上影響了灌溉工程效益的正常發(fā)揮。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革十分緊迫和必須。

在各地不斷探索、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的基礎(chǔ)上，2014年發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合在全國27個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）80個(gè)縣開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，各地結(jié)合實(shí)際，在明晰農(nóng)戶用水權(quán)、健全水價(jià)形成機(jī)制、推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革、落實(shí)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助政策、創(chuàng)新工程管護(hù)機(jī)制和農(nóng)民用水合作組織多元化發(fā)展等方面進(jìn)行了有益探索，有效促進(jìn)了試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)戶增收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為下一步全面開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積累了經(jīng)驗(yàn)、探明了方向。

一、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要內(nèi)容及試點(diǎn)取得的初步經(jīng)驗(yàn)

1.實(shí)行灌溉用水總量控制與定額管理

試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，在明確縣級(jí)用水總量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)灌溉用水總量，水利等相關(guān)部門指導(dǎo)農(nóng)民按照發(fā)布的灌溉用水定額、適宜的灌溉制度合理進(jìn)行灌溉，既實(shí)現(xiàn)了灌溉節(jié)水，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。如遼寧鐵嶺縣凡河灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)灌溉面積2萬畝（15 畝=1 hm2，下同），明確用水總量指標(biāo)1 082萬m3；山西清徐縣徐溝鎮(zhèn)高花村試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，根據(jù)縣人大會(huì)議通過的清徐縣初始水權(quán)分配方案，以水權(quán)證確認(rèn)全村每個(gè)農(nóng)戶畝均地下水水權(quán)170 m3水資源使用權(quán)；甘肅張掖市將農(nóng)業(yè)用水總量指標(biāo)逐級(jí)分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用水戶協(xié)會(huì)、用水組、用水戶，并向用水戶核發(fā)水權(quán)證書，實(shí)行水票制度。

2.完善農(nóng)田灌排工程和用水計(jì)量設(shè)施

近年，國家加大了小型農(nóng)田水利工程建設(shè)力度，節(jié)水灌溉技術(shù)得到普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到較大改善，也為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)也同步開展田間灌排工程節(jié)水改造和安裝用水計(jì)量設(shè)施，既更好地為農(nóng)戶提供灌溉服務(wù)，同時(shí)也為精確計(jì)量、實(shí)行“陽光收費(fèi)”提供了可能，讓農(nóng)戶心里踏實(shí)、放心。如遼寧盤山縣項(xiàng)目區(qū)對(duì)62條斗渠、農(nóng)渠進(jìn)行襯砌；山西清徐縣徐溝鎮(zhèn)高花村試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)全部20眼機(jī)井都安置了機(jī)井遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)計(jì)量控制系統(tǒng)，采用管道輸水控制灌溉技術(shù)，田間采取閘管灌溉或者“小白龍”軟管灌溉，實(shí)現(xiàn)了很好的節(jié)水效果。

3.積極推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革和管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新

各試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)通過承包、租賃和組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等方式，明確灌溉工程的管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)經(jīng)費(fèi)，并負(fù)責(zé)水費(fèi)的計(jì)收和工程的維護(hù)。由工程受益范圍內(nèi)農(nóng)戶組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，代表受益戶持有、管理、運(yùn)行工程是一種普遍形式，也取得了很好的效果。部分試點(diǎn)縣也是全國100個(gè)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)縣，效果更為明顯。如，遼寧鐵嶺縣項(xiàng)目區(qū)內(nèi)成立了腰堡鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和大甸子鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，均在縣民政局注冊(cè)；湖南長沙縣桐仁橋灌區(qū)項(xiàng)目區(qū)，2008—2013年多方籌措專項(xiàng)資金500萬元，支持項(xiàng)目區(qū)50多個(gè)用水戶協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化建設(shè)，并由縣級(jí)人民政府委托水行政主管部門頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證書，協(xié)會(huì)代表農(nóng)民與灌區(qū)管理單位簽訂用水合同，負(fù)責(zé)工程管護(hù)和水費(fèi)計(jì)收等。

4.健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

各試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)按照四部門農(nóng)業(yè)水價(jià)要反映供水成本、水資源稀缺性和促進(jìn)節(jié)水的總體要求，探索和完善合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，根據(jù)水源類別、種植作物品種等分類確定農(nóng)業(yè)水價(jià)，對(duì)糧食作物種植逐步實(shí)行按成本供水，對(duì)經(jīng)濟(jì)作物種植特別是規(guī)模化集中種植區(qū)實(shí)行供水成本加微利確定農(nóng)業(yè)水價(jià)，部分項(xiàng)目區(qū)還實(shí)施了兩部制水價(jià)、階梯水價(jià)制度，發(fā)揮了價(jià)格的杠桿作用。如鐵嶺縣項(xiàng)目區(qū)終端農(nóng)業(yè)水價(jià)為 0.18元/m3，以 760 m3/畝為田間灌溉定額，實(shí)際灌溉用水量超過定額10%～20%以上的部分按 0.20元/m3，超過定額20%～30%的部分按0.30元/m3，超定額30%以上部分按0.40元/m3收費(fèi)；清徐縣以機(jī)井用電量計(jì)量和控制用水量，機(jī)井用電量與提水量間的轉(zhuǎn)換系數(shù)以當(dāng)年的實(shí)測確定，抽水電費(fèi)實(shí)行階梯計(jì)價(jià)，用電量在171度（kWh，下同）以內(nèi)的每度電0.45元，用電量在171～192度之間的每度電0.55元，用電量超過192度的每度電0.65元。

5.探索實(shí)行灌溉精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制

農(nóng)業(yè)水價(jià)按成本提高后，由于農(nóng)業(yè)比較效益較低，農(nóng)民的承受能力有限，特別是對(duì)水稻、小麥等糧食作物種植區(qū)的灌溉成本有較大影響。各試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)通過財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、村組集體補(bǔ)助、受益戶自籌等方式建立灌溉補(bǔ)助基金，按照節(jié)水量、田塊等進(jìn)行補(bǔ)助，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水價(jià)適當(dāng)提高但種糧農(nóng)戶負(fù)擔(dān)基本不增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本不受影響和促進(jìn)節(jié)約用水的多贏局面。如鐵嶺縣一次性從縣級(jí)土地出讓金收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中安排133.6萬元，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)或用水戶因農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提高的灌溉成本給予補(bǔ)助，并決定今后每年縣財(cái)政安排10萬元，與項(xiàng)目區(qū)超出灌溉定額部分多收的階梯水費(fèi)中提取20%的資金一起，作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金；河北衡水市桃城區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)將農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)由0.4元/m3提高到0.6元/m3，將提價(jià)多收的0.2元/m3和區(qū)水務(wù)局補(bǔ)貼的0.1元/m3共計(jì)0.3元/m3作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，每年按公示的承包地面積平均發(fā)放，“一提一補(bǔ)”做法使節(jié)水的農(nóng)戶得到獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶節(jié)水的積極性；長沙縣項(xiàng)目區(qū)對(duì)節(jié)約用水定額50 m3/畝以內(nèi)按0.05元/m3、節(jié)約用水定額 50～100m3/畝以內(nèi)按 0.06元/m3（以此類推）由桐仁橋水庫出資回購水權(quán)，鼓勵(lì)節(jié)約用水。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面臨的挑戰(zhàn)與困難

1.認(rèn)識(shí)尚未到位

一是社會(huì)上對(duì)農(nóng)業(yè)用水的商品意識(shí)要遠(yuǎn)低于對(duì)工業(yè)用水和城市用水的認(rèn)知，農(nóng)民更是認(rèn)為水來自老天下雨，灌溉交費(fèi)一直不太積極，致使目前農(nóng)業(yè)水價(jià)不足供水成本的40%，農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)繳率僅60%。二是農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民的承受能力有限，加上實(shí)行農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”后農(nóng)業(yè)水費(fèi)成為面向農(nóng)民唯一的生產(chǎn)環(huán)節(jié)經(jīng)營性收費(fèi)，農(nóng)民從本能上不愿意接受這是必需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和按供水成本收費(fèi)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部分農(nóng)戶都有一定的抵觸情緒。認(rèn)識(shí)問題直接影響農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的推進(jìn)。

2.措施配套仍有較大難度

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革需要多種措施的相互配套，目前農(nóng)業(yè)用水總量分配絕大部分還只到縣級(jí)，進(jìn)一步細(xì)化到灌區(qū)、農(nóng)戶和田塊尚需要一段時(shí)間；目前建立農(nóng)業(yè)用水的精準(zhǔn)補(bǔ)貼探索才剛剛起步，更多的需要加大地方特別是縣以下財(cái)政投入，而任務(wù)重的多為農(nóng)業(yè)大縣，縣級(jí)財(cái)政困難，落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼相對(duì)困難；同樣農(nóng)業(yè)大縣落實(shí)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助政策也相對(duì)困難，僅靠中央和省級(jí)從統(tǒng)籌土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中安排的工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用還是杯水車薪，加上田間農(nóng)田水利工程水價(jià)管理政策空缺，造成直接負(fù)責(zé)受益范圍較廣工程運(yùn)行管理的農(nóng)民用水戶合作組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難、作用發(fā)揮受限，農(nóng)田水利工程的管護(hù)責(zé)任、主體落實(shí)存在“空殼”現(xiàn)象。

3.農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)總體滯后

總體上看，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。目前大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃僅實(shí)施了66%；縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃實(shí)施程度全國極不平衡，大多數(shù)縣級(jí)實(shí)施程度與需求差異加大；截至2013年年底，節(jié)水灌溉工程面積僅占有效灌溉面積的43%，尤其是噴灌、微灌面積僅占有效灌溉面積的11%，與一些先進(jìn)灌溉國家存在較大差距。特別是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施嚴(yán)重不足，據(jù)第一次全國水利普查數(shù)據(jù)，萬畝以上灌區(qū)斗渠配套計(jì)量設(shè)施的僅30%多。無論是農(nóng)田水利工程還是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)都嚴(yán)重滯后于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的需要。

三、對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見和建議

1.加快農(nóng)田水利建設(shè)

要按照2020年基本完成大型和重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)的要求，加快大中型灌排泵站更新改造步伐。建成一批現(xiàn)代化灌區(qū)。全面推進(jìn)東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采和南方節(jié)水減排等區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉。進(jìn)一步加大以小型水源、田間工程節(jié)水改造為主的小型農(nóng)田水利建設(shè)。加快配套農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施，大幅度提高灌區(qū)用水計(jì)量率，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革奠定基礎(chǔ)。

2.加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

目前90%以上的縣級(jí)用水總量基本確定，用水效率控制指標(biāo)也在進(jìn)一步細(xì)化中。要在國家層面加快建立水權(quán)制度、水權(quán)交易制度，在縣級(jí)層面將用水總量分解到行業(yè)與用戶，將農(nóng)業(yè)用水落實(shí)到灌區(qū)、農(nóng)戶或者地塊，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的用水權(quán)益，也充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的節(jié)水積極性。積極推進(jìn)灌溉用水總量控制與定額管理，加大灌溉制度試驗(yàn)與推廣，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)灌溉、節(jié)水增收，實(shí)行灌溉用水定額內(nèi)優(yōu)惠水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)。

3.加快建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度

落實(shí)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助政策，足額落實(shí)大型灌區(qū)、泵站公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助，中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和有條件的地區(qū)實(shí)行灌排骨干工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，既體現(xiàn)灌排工程在保障國家糧食安全方面的基礎(chǔ)性、公益性作用，同時(shí)有效降低供水成本、平抑農(nóng)業(yè)水價(jià)。總結(jié)推廣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，糧食作物灌溉按成本供水，經(jīng)濟(jì)作物全成本加微利供水，推行灌溉骨干工程水價(jià)與田間灌溉水價(jià)合并的終端水價(jià)制度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水費(fèi)的計(jì)收和使用管理。通過財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、經(jīng)濟(jì)作物灌溉供水盈利、村組集體自籌、大戶捐助以及農(nóng)業(yè)供水單位工業(yè)、城市供水盈利等建立節(jié)水基金，探索建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，對(duì)發(fā)展節(jié)水灌溉、參與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的農(nóng)戶、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，確保種糧農(nóng)戶灌溉成本基本不增加，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、多用水多付費(fèi)的格局。

4.加快推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新

要盡快總結(jié)推廣全國100個(gè)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵(lì)各類主體采取承包、租賃、股份合作或者組建用水合作組織等形式參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管理。合理確定小型農(nóng)田水利工程維護(hù)費(fèi)用，財(cái)政補(bǔ)助部分不計(jì)提折舊，民間資本投入按市場機(jī)制計(jì)算全成本，科學(xué)確定農(nóng)業(yè)水價(jià)。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展，更多地參與農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理和為農(nóng)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)作物規(guī)?；N植區(qū)可以培育專業(yè)化灌溉組織開展有效服務(wù)。有條件的地區(qū)，可以通過政府購買服務(wù)扶持農(nóng)民用水合作組織加快發(fā)展，也可將農(nóng)田水利工程受益范圍內(nèi)具有一定經(jīng)營價(jià)值的工程、渠道旁樹木、耕種土地等打捆由農(nóng)田水利工程管理主體統(tǒng)一經(jīng)營管護(hù)，彌補(bǔ)管理成本。

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