貴州省中小型骨干水源工程運營管理體制探討

馮成芳，劉學(xué)軍，楊貴友

（1.貴州水投能源開發(fā)有限責(zé)任公司，550002，貴陽；2.貴州省水利電力學(xué)校，550002，貴陽；3.貴州水投水務(wù)有限責(zé)任公司，550002，貴陽)

長期以來因資金投入不足，貴州省水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，工程性缺水問題十分突出。為推動貴州水利發(fā)展，省委、省政府制定了“三位一體”規(guī)劃和水利建設(shè) “三大會戰(zhàn)”方案，并于2011年組建了貴州省水利投資（集團）有限責(zé)任公司（以下簡稱“省水投公司”）作為貴州省級水利建設(shè)投融資平臺，計劃至 2020年全省建設(shè)中小型骨干水源工程534個。因此建立適合省情的運營管理體制，確保工程安全運行，充分發(fā)揮工程效益，已成為亟待解決的問題。以全省中小型骨干水源工程為研究對象，通過調(diào)研分析當(dāng)前面臨的主要問題，對運營管理體制提出相關(guān)建議。

一、近年工程建設(shè)發(fā)展概況

中小型骨干水源工程的任務(wù)是灌溉、城鎮(zhèn)供水及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村飲水，極少數(shù)兼有發(fā)電功能。2011年至今，全省已投資開工建設(shè)各類中小型骨干水源工程共87個，其中已投入運行和即將投入運行使用的項目17個。根據(jù)貴州省“三位一體”規(guī)劃及水利建設(shè)“三大會戰(zhàn)”實施方案，至2020年全省將建設(shè)中小型骨干水源工程534個。工程全部建成后將新增總庫容 41.43億 m3，興利庫容 30.54億 m3，設(shè)計供水量51.17億m3。工程概算總投資1 058.05億元。

根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，按照工程功能和收益，全省中小型骨干水源工程劃分為公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性三類：公益性工程僅承擔(dān)防洪、排澇等公益性任務(wù)；準(zhǔn)公益性工程既承擔(dān)防洪、排澇等公益性任務(wù)，又兼有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能；經(jīng)營性工程僅承擔(dān)城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能。

二、運營管理中面臨的主要問題

1.權(quán)責(zé)不清，管理粗放

中小型骨干水源工程建設(shè)資金由中央、省級、市（州）縣共同籌措。以中央、省級籌措資金為主，占工程概算總投資的68.68%以上，即726.67億元，其中436億元需由省水投公司融資解決。

省水投公司經(jīng)省人民政府及省水利廳授權(quán)，一是負責(zé)中央及省級資本金的投資、省級融資；二是對中央及省級投資形成的資產(chǎn)進行管理。目前已投入運行的工程均由項目法人單位暫行運營管理職責(zé)。項目法人單位由項目所在地地方人民政府組建，有的為當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T的下級單位，有的為地方新成立的水投公司。

一些項目確權(quán)工作進展緩慢，新的運營管理機構(gòu)一直未組建，現(xiàn)有的運管單位對自身管理權(quán)限、資產(chǎn)權(quán)益分配、收益分配以及如何組建新運營管理單位、新運營管理單位性質(zhì)、職責(zé)不清晰，因而想法各異，粗放管理。此外，現(xiàn)有運管單位多為財政全額撥款或差額撥款事業(yè)單位，沒有按照企業(yè)模式運營管理。

2.供水產(chǎn)品單一，水價機制不合理，缺乏有效的市場競爭機制

目前，有供水功能的運管單位供水較單一，僅僅是向當(dāng)?shù)刈詠硭咎峁┰娃r(nóng)業(yè)灌溉用水，未直接提供城鎮(zhèn)居民生活用水、商業(yè)用水等終端水。原水價格較低，各地不盡相同，在0.08～0.39元/m3之間，有的地方供水公司不按實際計量付費，僅定額支付水費。農(nóng)業(yè)灌溉用水雖然有定價，在 22.00～30.00 元/畝（15 畝=1 hm2，下同）之間，但基本未計收。

對目前全省供水價格進行調(diào)查的結(jié)果表明，供水價格形成機制不合理；多數(shù)縣市未推行階梯水價；供水運行成本高低不一；農(nóng)業(yè)灌溉用水有價無市，水費計收難度大。

三、對健全運營管理體制的思考和建議

1.明確權(quán)責(zé)，理順機制

第一，加快中小型骨干水源工程資產(chǎn)確權(quán)工作。省水投公司組織各投資方加快對中小型骨干水源工程資產(chǎn)的確權(quán)工作，并將其納入公司管理。

第二，對準(zhǔn)公益性骨干水源工程性質(zhì)細化分類。組織相關(guān)專業(yè)人員對準(zhǔn)公益性工程進行評估，對其公益性、經(jīng)營性部分進行分析比較，合理界定,細化分類，因地制宜制定相應(yīng)的運營管理辦法。進行評估時，須考慮的問題有：普遍存在的農(nóng)業(yè)灌溉水費計收困難和對經(jīng)營收入的影響；農(nóng)村飲水水價較低及供水量少對經(jīng)營收入的影響；經(jīng)營項目受自然條件的制約等。建議以多年平均收入作為對準(zhǔn)公益性工程細化分類的標(biāo)準(zhǔn)。在開展經(jīng)營收入評估時，宜結(jié)合項目所在地近年（5年甚至更長時間）的氣象、水文資料，核定多年平均降雨量、來水量，并據(jù)此計算多年平均供水量和發(fā)電量，從而評估多年平均經(jīng)營收入。對準(zhǔn)公益性工程細化分類：第一類承擔(dān)公益性任務(wù)部分；第二類經(jīng)營性部分，且運管單位多年平均經(jīng)營收入,低于按標(biāo)準(zhǔn)核定支出的100%；第三類經(jīng)營性部分，且運管單位多年平均經(jīng)營收入，等于或超過按標(biāo)準(zhǔn)核定支出的100%。

第三，組建運管機構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，理順機制。根據(jù)工程具有的公益性以及供水、發(fā)電等功能，結(jié)合其多年平均收入情況，按照類別，將中小型骨干水源工程分三個板塊管理，分開核算。第一板塊包括公益性項目及準(zhǔn)公益性中的第一類、第二類；第二板塊包括經(jīng)營性項目及準(zhǔn)公益性中的第三類。對第一板塊的項目，可考慮三種不同的運營管理方式：一是托管，由省水投公司委托項目所在地地方政府代運營管理 （報經(jīng)省水利廳批準(zhǔn)）；二是轉(zhuǎn)交，省水投公司交由項目所在地地方政府統(tǒng)一進行管理（報經(jīng)省水利廳批準(zhǔn)）；三是自營，由省水投公司與項目所在地地方人民政府會商，按投資比例組建項目運營管理機構(gòu)進行管理。對第二板塊的項目，按企業(yè)模式，由省水投公司授權(quán)其下屬從事水務(wù)、能源開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)的相關(guān)子公司進行管理。

2.事企分開，分類管理

根據(jù)工程實際細化分類情況，制定不同的管理機制，設(shè)置相應(yīng)的運營管理機構(gòu)，實現(xiàn)第一板塊、第二板塊的分類管理。

（1）第一板塊的管理

省水投公司應(yīng)組建專門的運營管理機構(gòu)進行歸口管理。

①工程運營管理方式

a.托管或轉(zhuǎn)交：由省水投公司委托或轉(zhuǎn)交項目所在地地方人民政府統(tǒng)一進行管理，省水投公司歸口管理部門監(jiān)管，涉及資產(chǎn)剝離出去的，由省水投公司與項目所在地地方人民政府會商進行資產(chǎn)等值置換，報經(jīng)省水利廳及省人民政府批準(zhǔn)。

b.省水投公司自營：由省水投公司與項目所在地地方人民政府會商，按投資比例組建項目運營管理機構(gòu)。該項目運營管理機構(gòu)接受省水投公司歸口管理部門的管理。

②運管單位性質(zhì)

公益性及準(zhǔn)公益性中的第一類，設(shè)為財政全額撥款事業(yè)單位；準(zhǔn)公益性中的第二類，設(shè)為財政差額撥款事業(yè)單位；其機構(gòu)編制由項目所在地編辦會同同級財政、同級水行政主管部門根據(jù)國家與省的相關(guān)規(guī)定共同核定；運管機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員聘用等須參照“貴州省事業(yè)單位人員聘用制的意見”執(zhí)行，并優(yōu)先消化原有運管人員。

③運管維修費用來源

按照“誰受益、誰負擔(dān)”的原則，公益性及準(zhǔn)公益性中的第一類工程，其人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出及工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費、工程更新改造費用，均全部納入項目所在地地方人民政府財政預(yù)算；準(zhǔn)公益性中的第二類工程，其運行管理經(jīng)費、日常維修養(yǎng)護經(jīng)費，由各投資方按照投資比例分?jǐn)?，更新改造費用在折舊資金中支列，不足部分按照“誰受益、誰負擔(dān)”的原則，由項目所在地地方人民政府財政補貼；涉及中央、省級專項維修補助資金或工程更新改造費用補助資金，且該資金由省水投公司管理的，由省水投公司按照國家和省的相關(guān)規(guī)定及時足額撥付。

（2）第二板塊的管理

①準(zhǔn)公益性的第三類管理方式

應(yīng)按企業(yè)模式，由省水投公司授權(quán)其下屬從事水務(wù)、能源開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)的相關(guān)子公司進行管理。有供水功能的，由水務(wù)公司與項目所在地人民政府會商具體管理事宜；有發(fā)電功能的，由能源公司與項目所在地人民政府會商具體管理事宜。規(guī)模較大的，由相關(guān)子公司與項目所在地地方人民政府按投資比例共同組建項目運營管理公司，按公司法進行管理，該運營管理公司屬相關(guān)子公司的下屬控股子公司；規(guī)模較小的，可由相關(guān)子公司委托工程管理所代運行管理，負責(zé)其業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)工作。

該類工程運管機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員聘用等，按照自愿的原則，優(yōu)先消化原有運管人員。工程運管維修費用來源：該類工程運行、管理和日常維修養(yǎng)護資金及工程更新改造費用，由各投資方按照投資比例分?jǐn)?，其?jīng)營收入、營業(yè)外收入和其他投資收益由各投資方按照投資比例分配。與經(jīng)營性工程不同，此類企業(yè)必須遵循“先供水，再灌溉，后發(fā)電”的原則。若遇連年干旱等極端氣候，為保供水灌溉導(dǎo)致無水發(fā)電，造成發(fā)電企業(yè)發(fā)電量劇減，其經(jīng)營收入已無法維持本企業(yè)正常運轉(zhuǎn)時，應(yīng)積極探索、尋求政府補貼機制予以補貼。

②經(jīng)營性工程的管理方式

應(yīng)按企業(yè)模式，由省水投公司授權(quán)其下屬從事水務(wù)、能源開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)的相關(guān)子公司進行管理。有供水功能的，由水務(wù)公司與項目所在地人民政府會商具體管理事宜；有發(fā)電功能的，由能源公司與項目所在地人民政府會商具體管理事宜。規(guī)模較大的，由相關(guān)子公司與項目所在地地方人民政府按投資比例共同組建項目運營管理公司，按公司法進行管理，該運營管理公司屬相關(guān)子公司的下屬控股子公司；規(guī)模較小的，可由相關(guān)子公司委托工程管理所代運行管理，負責(zé)其業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)工作。其運管機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員聘用等，按照自愿的原則，優(yōu)先消化原有運管人員。工程運管維修費用來源：工程運行、管理和日常維修養(yǎng)護資金及工程更新改造費用，由各投資方按照投資比例分?jǐn)偂Ｆ浣?jīng)營收入、營業(yè)外收入和其他投資收益由各投資方按照投資比例分配。

3.推行管養(yǎng)分離

第一板塊：運管機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員定崗，只考慮運營管理人員，不設(shè)維修養(yǎng)護人員。工程的維修養(yǎng)護、更新改造等業(yè)務(wù)以政府購買服務(wù)的方式通過招標(biāo)由具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)化水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)承擔(dān)。

第二板塊：運管機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員定崗，除考慮運營管理人員，還可根據(jù)實際需要，增設(shè)少量維修養(yǎng)護人員。若自身完成不了的大修、更新改造等業(yè)務(wù)可通過招標(biāo)由具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)化水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)承擔(dān)。

4.實現(xiàn)產(chǎn)品多元化，引入市場競爭機制

隨著貴州省“五個100工程”的快速推進，城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)用水及農(nóng)灌用水迎來了新的市場機遇，也為運營管理單位提供了適宜的發(fā)展空間。從事供水的運營管理機構(gòu)，應(yīng)找準(zhǔn)市場切入點，依托省水投公司的平臺優(yōu)勢，拓寬經(jīng)營范圍，提高市場競爭力，逐步發(fā)展為集提供原水、農(nóng)灌用水、城鎮(zhèn)居民生活用水、工業(yè)用水等的多種經(jīng)營單位；對水質(zhì)特別優(yōu)良的，還可進行桶裝水、瓶裝水開發(fā)經(jīng)營，實現(xiàn)產(chǎn)品多元化，提高產(chǎn)品附加值。依托省水投公司的平臺優(yōu)勢，把城鄉(xiāng)防洪、排澇、蓄水、供水、用水、節(jié)水、污水處理及回用水等涉水事務(wù)進行統(tǒng)一化、系統(tǒng)化管理，不斷創(chuàng)新和完善水務(wù)管理機制，因地制宜開展水務(wù)一體化工作。

5.理順?biāo)畠r價格機制

（1）開展水價調(diào)研及供水成本核算

對全省各地居民生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)灌用水、特種用水水價進行摸底調(diào)查，為水價調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。按照國家相關(guān)規(guī)定，對原水、農(nóng)灌用水、居民生活用水、工業(yè)用水的供水成本進行核算，為水價調(diào)整提供依據(jù)。

（2）推進水價改革，強化水費計收管理

制定合理的水價。通過供水成本核算，按照“補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)”的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，分門別類制定合理的水價，上報相應(yīng)水行政主管部門、發(fā)展改革委和財政部門核定和批準(zhǔn)。

嚴(yán)格用水性質(zhì)，執(zhí)行分類水價、階梯水價。嚴(yán)格按照用戶用水性質(zhì)進行分類計價。對居民生活用水實行階梯水價，對其他用水大戶 （包括生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)灌用水）實行計劃用水、定額供水，定額內(nèi)用水實行優(yōu)惠水價，超計劃超定額用水實行累進加價。

加強水費計收管理。依法與用水戶簽訂供水合同，規(guī)范雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；改進供水技術(shù)和設(shè)施，降低供水成本，逐步推廣計量用水；積極培訓(xùn)和推廣農(nóng)民用水合作組織；改進收費辦法，減少收費環(huán)節(jié)，提高水費收繳率。

[1]水利部.水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見[J].中國水利，2014（3）.

[2]貴州省水利廳，貴州省發(fā)展和改革委員會，等.貴州省水利工程管理體制改革實施意見[Z].2004.

[3]貴州省水利廳，貴州省發(fā)展和改革委員會，等.貴州省水利建設(shè)“三大會戰(zhàn)”實施方案（2013—2020）[R].2013.

[4]馮成芳，楊貴友，周書莎，等.貴州省中小型骨干水源工程建后運營管理體制改革調(diào)研報告[R].2014.