關(guān)于宜興市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理的調(diào)查和思考

楊海濤 華幸超

關(guān)于宜興市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理的調(diào)查和思考

楊海濤 華幸超

興水利、除水患、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、促發(fā)展，是水利工程建設(shè)與管理永遠(yuǎn)的主題。2011年，中央和江蘇省委兩個(gè)1號(hào)文件首次從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，系統(tǒng)部署水利工作，明確把農(nóng)田水利作為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，必須加大投入，加快建設(shè)。同時(shí)指出要進(jìn)一步深化水利工程管理體制改革，區(qū)分水利工程性質(zhì)，分類推進(jìn)改革，健全良性運(yùn)行管理機(jī)制，為今后一個(gè)時(shí)期全面加強(qiáng)農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作指明了方向，明確了要求。針對(duì)宜興市農(nóng)村水利工程建設(shè)及管理現(xiàn)狀，在認(rèn)真的調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)全市農(nóng)田水利工程管理進(jìn)行了分析、研究和思考。

一、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)情況

1.建設(shè)現(xiàn)狀

宜興市境內(nèi)分低山、丘陵、平原和圩區(qū)四大地貌，總耕地面積88.7萬(wàn)畝，涉及鎮(zhèn)（街道）18個(gè)，行政村223個(gè)，實(shí)際農(nóng)田灌溉面積約50萬(wàn)畝，是無(wú)錫地區(qū)的主要產(chǎn)糧區(qū)。為切實(shí)改善現(xiàn)有農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)各方努力，積極對(duì)上爭(zhēng)取，2009年、2012年宜興市分別被列入了全國(guó)第一批及第四批小農(nóng)水重點(diǎn)縣之一，2012年小農(nóng)水追加資金項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)，連續(xù)四年對(duì)18個(gè)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。去年又編制了2012～2016年五年農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，已實(shí)施千畝項(xiàng)目區(qū)31個(gè)。另外，結(jié)合國(guó)土整治示范項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目及各村自籌資金對(duì)農(nóng)田設(shè)施的改造等，已初步形成了防洪排澇、引水排水、抗旱灌溉、設(shè)施配套相結(jié)合的較為完善的農(nóng)田水利工程體系。目前，已實(shí)施節(jié)水灌溉面積為30.64萬(wàn)畝，占全市農(nóng)田灌溉面積的61%；擁有灌溉泵站2070座，已經(jīng)新改建泵站698座，占總數(shù)的34%；庫(kù)塘250座，除險(xiǎn)加固不足30%；農(nóng)田渠道總長(zhǎng)3335公里，其中硬質(zhì)防滲渠道2035千米，占總長(zhǎng)的61%。

2.綜合效益

（1）社會(huì)效益

小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，有助于充分發(fā)揮農(nóng)村最大潛力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，極大地改善灌區(qū)的生產(chǎn)生活條件，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)投入的積極性，促進(jìn)了灌區(qū)現(xiàn)代化管理水平不斷提高，同時(shí)減少了水事糾紛，減輕了基層政府負(fù)擔(dān)，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

（2）經(jīng)濟(jì)效益

小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，確保了糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，泵站設(shè)備的更新改造提高了裝置的效率，渠道的硬質(zhì)化使水流流速加快、快灌快排，節(jié)省了電費(fèi)、節(jié)約了水資源，并且減少了田外三溝清理雜草的用工，降低灌溉成本，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工提供了條件，從而拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)增強(qiáng)了田間作物對(duì)自然災(zāi)害的抵御能力。

（3）生態(tài)環(huán)境效益

小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，一定程度上改善了農(nóng)村生態(tài)小氣候，改善了人文、自然景觀及生態(tài)環(huán)境，工程設(shè)施配套完善、灌排體系健全，水土流失得到遏制，水環(huán)境得到有效改善。

3.存在問(wèn)題

（1）施工問(wèn)題

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)面廣量大、戰(zhàn)線長(zhǎng)、施工道路不暢，涉及農(nóng)戶又多，施工時(shí)青苗及征地補(bǔ)償?shù)让苷{(diào)處不及時(shí)施工具有季節(jié)性給工程建設(shè)的順利實(shí)施帶來(lái)一定困難。

（2）設(shè)計(jì)問(wèn)題

市局聘請(qǐng)的設(shè)計(jì)單位人員少，只能對(duì)防洪閘、泵站、渠道等進(jìn)行典型設(shè)計(jì)，實(shí)際施工時(shí)情況復(fù)雜，典型設(shè)計(jì)不能滿足鎮(zhèn)村需求，適用性不強(qiáng)。

（3）監(jiān)理問(wèn)題

因小農(nóng)水工程范圍廣，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員配備少，現(xiàn)場(chǎng)及跟蹤監(jiān)理不能到位，質(zhì)量監(jiān)管得不到保障。

（4）管理問(wèn)題

對(duì)于省級(jí)以上小農(nóng)水項(xiàng)目，因項(xiàng)目法人為市建管中心，鎮(zhèn)水利站及所在村對(duì)施工單位的管理難度較大。

這些問(wèn)題將在今后的項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中予以逐步改進(jìn)，切實(shí)予以解決。

二、小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理情況

1.管理現(xiàn)狀

宜興市在推進(jìn)農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作中，要求各地按照“建管并重，一建就管”的原則，把強(qiáng)化農(nóng)田水利工程長(zhǎng)效管護(hù)作為當(dāng)前農(nóng)田水利工作的突出任務(wù)。目前，小型農(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理形式主要有拍賣(mài)、租賃、承包、村集體管理等幾種方式。市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政在運(yùn)行管理方面投入的資金很少，有的鎮(zhèn)甚至根本沒(méi)有投入管理資金，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，杜絕社會(huì)矛盾，全市各村投入了大量的人力、物力、財(cái)力，處于勉強(qiáng)維持運(yùn)行管理狀態(tài)。

2.存在問(wèn)題

從總體上看，全市農(nóng)田水利工程管理仍較薄弱，由于農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)田水利工程依然沿用過(guò)去的集體組織建設(shè)、集體負(fù)責(zé)管理的模式，從1998年下半年開(kāi)始，歷時(shí)兩年多時(shí)間，通過(guò)拍賣(mài)、租賃、承包、股份合作制的方式對(duì)全市870多座小型泵站進(jìn)行了改制，但大部分由村集體管理的面廣量大的小農(nóng)水工程，名義上由村集體管理，實(shí)際上無(wú)人管理，包括部分灌溉站、渠道及配套建筑物等，很多處于失管狀態(tài)，造成工程老化失修、效益衰減。具體情況如下：

（1）建用脫節(jié)，重建輕管

農(nóng)田水利工程建設(shè)從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到施工基本都是由市水利局、鎮(zhèn)水利站及村集體負(fù)責(zé)的，工程建好后直接移交給村集體，農(nóng)民并沒(méi)有很好參與其中，這種建設(shè)模式就形成了農(nóng)民對(duì)小農(nóng)水建管靠國(guó)家和集體的依賴思想，造成只用不管、管用脫節(jié)。

（2）管護(hù)責(zé)任不落實(shí)，管護(hù)水平不高

目前不少農(nóng)水工程雖已明確了管理主體，但有的工程特別是村級(jí)農(nóng)水工程的管理責(zé)任并未真正落實(shí)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，尚沒(méi)有形成一套良性的管理機(jī)制。多數(shù)工程沒(méi)有專、兼職管護(hù)人員，一些泵站只是聘請(qǐng)一些老年人看護(hù)，管護(hù)知識(shí)缺乏，管護(hù)難以到位，而且出現(xiàn)后繼無(wú)人現(xiàn)象，嚴(yán)重影響農(nóng)水工程運(yùn)行管理的水平。

（3）灌區(qū)面積減少，降低了經(jīng)營(yíng)者的效益，嚴(yán)重影響了經(jīng)營(yíng)者的積極性

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷加快和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，灌溉面積普遍大幅度下降，造成經(jīng)營(yíng)者效益的大幅下降，有的甚至無(wú)法維持繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致村集體被迫收回了部分泵站的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（4）泵站設(shè)備、渠道等配套設(shè)施老化嚴(yán)重

經(jīng)過(guò)多年的工程建設(shè)，部分泵站及渠道已經(jīng)進(jìn)行了新改建，但仍有大部分灌排泵站建于二十世紀(jì)六七十年代，年久失修，帶病運(yùn)行情況較為普遍，部分農(nóng)田仍采用流動(dòng)機(jī)泵灌溉，配套工程中一些病險(xiǎn)圩口閘建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量差，滲漏水嚴(yán)重，泵站經(jīng)營(yíng)者及村集體惜本思想嚴(yán)重，平時(shí)管護(hù)不力，造成泵站及渠道的使用年限縮短，特別是農(nóng)灌季節(jié)鎮(zhèn)水利站機(jī)電員為維修水泵疲于奔命。

（5）灌區(qū)布局不合理，農(nóng)戶自主產(chǎn)調(diào)隨意性大，灌溉難度增大

由于旱作物、經(jīng)濟(jì)作物隨意種植，水稻種植方式多樣化，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，各種作物需水量和需水時(shí)間又不一樣，而原有渠道長(zhǎng)度不變，造成水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

（6）灌溉成本增加，造成經(jīng)營(yíng)者實(shí)際收入相對(duì)減少

近年來(lái)，水費(fèi)水平一直維持在改制時(shí)的價(jià)格，而實(shí)際物價(jià)水平和人工工資都普遍上漲，造成經(jīng)營(yíng)者實(shí)際收入相對(duì)減少，村委只能以補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)的形式來(lái)維持農(nóng)田灌溉，給村委帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。

（7）社會(huì)對(duì)小型水利工程管理的重要性認(rèn)識(shí)不足

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村損毀農(nóng)水工程，偷盜灌排設(shè)備現(xiàn)象比較嚴(yán)重，但教育不夠、查處不多。農(nóng)業(yè)的收入占農(nóng)民總收入的比重越來(lái)越少，間接影響到廣大農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設(shè)和管理的積極性。

三、對(duì)策意見(jiàn)和建議

1.加大財(cái)政投入

本著“建管并重，一建即管”的原則，要切實(shí)加大對(duì)農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)的投入。建議市級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)，引導(dǎo)各地切實(shí)加大對(duì)農(nóng)田水利工程管護(hù)的投入，從根本上解決農(nóng)田水利有錢(qián)建、無(wú)錢(qián)管的問(wèn)題。

2.制定管理辦法

堅(jiān)持建管并重，積極推行“先建機(jī)制、再建工程”，不斷探索完善水利工程分級(jí)管理、分類管理、專業(yè)管理、集中管理、群眾管理的模式和途徑，加快建立權(quán)責(zé)明確、精簡(jiǎn)高效、制度完善、管理科學(xué)的工程運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、分類管理”的原則，根據(jù)農(nóng)田水利工程的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，從明晰產(chǎn)權(quán)、落實(shí)責(zé)任、加大投入、嚴(yán)格考核等方面建立管護(hù)制度，真正使農(nóng)田水利工程長(zhǎng)效管護(hù)有制度保障、有章可循。

3.優(yōu)化整合灌區(qū)面積

由鎮(zhèn)水利站和灌區(qū)所在行政村根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)目前面積較小的灌區(qū)進(jìn)行有機(jī)整合，報(bào)市水利局進(jìn)行可行性論證通過(guò)后實(shí)施，保證灌區(qū)面積達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。

4.完善產(chǎn)權(quán)改革制度

在原來(lái)改革的基礎(chǔ)上，要求經(jīng)營(yíng)者對(duì)泵站和渠道設(shè)施進(jìn)行投資改造不現(xiàn)實(shí)。建議經(jīng)營(yíng)者只保留對(duì)泵站的經(jīng)營(yíng)權(quán)，設(shè)施改造仍有集體承擔(dān)，避免出現(xiàn)設(shè)備設(shè)施嚴(yán)重老化都無(wú)人管的現(xiàn)象。另外，可以根據(jù)設(shè)備使用和維護(hù)狀況，建立獎(jiǎng)懲制度，一些人為操作原因造成的設(shè)備損壞，經(jīng)鑒定確認(rèn)后則由經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。

5.完善水費(fèi)收繳制度

水費(fèi)收繳由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)，灌區(qū)所在行政村派人協(xié)助，妥善處理好各種矛盾和糾紛。水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以視市場(chǎng)情況作相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)物價(jià)、人力工資上漲等因素造成水費(fèi)成本超過(guò)原有標(biāo)準(zhǔn)一定比例時(shí)，主管水利站和行政村及時(shí)組織聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求意見(jiàn)，適當(dāng)調(diào)整水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外，對(duì)一些農(nóng)民自行進(jìn)行產(chǎn)調(diào)的農(nóng)田，也要明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

6.加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè)

加強(qiáng)鎮(zhèn)抗旱排澇服務(wù)隊(duì)建設(shè)，積極推廣村級(jí)管水員制度，逐步實(shí)現(xiàn)基層水利服務(wù)組織的功能多樣化、服務(wù)社會(huì)化、組織網(wǎng)絡(luò)化。培養(yǎng)一批較年輕的泵站經(jīng)營(yíng)者或管理者，以鎮(zhèn)為單位建立一支素質(zhì)高、技術(shù)硬的維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)隊(duì)伍，更好地為基層服務(wù)。

7.建立監(jiān)督管理體制

由上而下建立泵站運(yùn)行管理的監(jiān)督指導(dǎo)體系。市水利局負(fù)責(zé)技術(shù)上的指導(dǎo)，鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)測(cè)評(píng)考核和培訓(xùn)工作，并定期對(duì)泵站設(shè)施完好率進(jìn)行評(píng)估，作為泵站改造維修的依據(jù)；泵站所在行政村組織用水農(nóng)民對(duì)泵站的運(yùn)行管理進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)一些損壞泵站設(shè)施的行為如偷盜等能及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止的給予一定獎(jiǎng)勵(lì)

（作者單位：宜興市水利農(nóng)機(jī)局214200）