我國(guó)乳品可追溯體系發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

陳香玉，李鎖平

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院a.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所；b.蜜蜂研究所，北京100081）

0 引言

乳是大自然賦予人類(lèi)的最富營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的食品，在提高人民健康水平、增強(qiáng)國(guó)民身體素質(zhì)方面有著重要的作用。食品可追溯體系是保障食品安全的重要防控手段之一，縱觀全球，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都在積極構(gòu)建食品可追溯體系：歐盟、美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)、澳大利亞和新西蘭等，成效顯著[1-3]。乳品安全事件的頻發(fā)凸顯了我國(guó)乳品可追溯體系普及和推廣的重要性和緊迫性。相比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)乳品可追溯體系的起步和研究較晚，在取得階段性成果的同時(shí)，仍然存在問(wèn)題。

1 乳品可追溯體系的含義

自20世紀(jì)80年代英國(guó)爆發(fā)瘋牛病以來(lái)，國(guó)外關(guān)于質(zhì)量安全追溯問(wèn)題的研究逐步開(kāi)展并深入。21世紀(jì)后，隨著外資零售企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的入駐以及國(guó)內(nèi)食品安全問(wèn)題的日益凸顯，國(guó)內(nèi)也開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量安全追溯的研究。迄今為止，建立食品質(zhì)量安全追溯體系是被公認(rèn)的降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)、提高食品質(zhì)量安全水平的有效手段。

對(duì)“追溯”公認(rèn)最權(quán)威的定義是“通過(guò)記錄的信息方式追溯一個(gè)實(shí)體歷史、應(yīng)用或者位置的能力”（ISO8402―1994）[4]?！白匪荨保蓮摹白粉櫋迸c“溯源”2個(gè)方面來(lái)理解，“追蹤”指正向追蹤整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)及相關(guān)流通主體，“溯源”指逆向溯源問(wèn)題食品的發(fā)生環(huán)節(jié)及責(zé)任主體，二者相輔相成共同實(shí)現(xiàn)“來(lái)可追蹤、去可調(diào)查、責(zé)任可究”的追溯目標(biāo)[5-6]。

“乳品可追溯體系”，是在乳品供應(yīng)鏈的全過(guò)程中對(duì)乳品的所有相關(guān)信息進(jìn)行記錄并存儲(chǔ)的質(zhì)量保障系統(tǒng)，有其固定的程序，依靠觀察、檢查、取樣、測(cè)試等方式保證消費(fèi)者所要求的某些食品信息的真實(shí)性，并將信息通過(guò)一定的技術(shù)“濃縮”在乳品上的可追溯標(biāo)簽中，相當(dāng)于給每個(gè)食品配上了“身份證”，使食品具備可追溯性，以便于在生產(chǎn)過(guò)程或供應(yīng)鏈中跟蹤乳品的流向或乳品屬性，其目的是監(jiān)控和管理乳品的生產(chǎn)過(guò)程，以便在出現(xiàn)乳品質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，可以快速有效查出問(wèn)題環(huán)節(jié)，必要時(shí)進(jìn)行召回并實(shí)施針對(duì)性的懲治措施，以此來(lái)提高乳品質(zhì)量水平。乳品質(zhì)量控制應(yīng)當(dāng)布局在產(chǎn)品供應(yīng)的全過(guò)程，從上游飼料種植、奶牛的養(yǎng)殖、原奶的采集等到中游加工、儲(chǔ)運(yùn)再到下游貿(mào)易，形成信息記錄，要保證到消費(fèi)者手中的乳品都能追溯到其生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)[7]。因此，乳品質(zhì)量追溯體系即使乳品質(zhì)量安全保障體系，優(yōu)勢(shì)良好的乳品全鏈信息管理體系，還是身份儲(chǔ)存體系。

2 我國(guó)乳品可追溯體系的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 亟需解決的乳品安全現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，人們對(duì)乳品的需求越來(lái)越多，而且對(duì)乳品的品質(zhì)要求也在不斷提高，但由于中國(guó)的奶源基地正處在向規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化模式發(fā)展的過(guò)渡時(shí)期，仍然以農(nóng)戶(hù)的分散供應(yīng)為主，規(guī)模小，生產(chǎn)方式粗放，再加上乳品行業(yè)門(mén)檻低，涉及諸多利益主體，競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂，導(dǎo)致乳品質(zhì)量安全事件接連發(fā)生，自2008年三鹿奶粉被爆出含有“三聚氰胺”以來(lái)，國(guó)內(nèi)乳品問(wèn)題仍然頻出，涉及地區(qū)廣、品牌多，導(dǎo)致乳品行業(yè)備受?chē)?guó)人的質(zhì)疑：

2009年“皮革奶”事件。2009年3月，浙江省金華市“晨園乳業(yè)”被匿名舉報(bào)查出制造“皮革奶”，并搜繳出大量白色皮革水解蛋白粉，以及1300箱受污染的含乳飲料。

2010年甘肅、青海、吉林三地再現(xiàn)三聚氰胺超標(biāo)奶粉事件。2010年7月，甘肅省在送檢奶粉樣品中，檢測(cè)出三聚氰胺含量超出限量值標(biāo)準(zhǔn)；后在青海、吉林也分別查出三聚氰胺含量嚴(yán)重超標(biāo)奶粉。

2011年蒙牛純牛奶黃曲霉素超標(biāo)事件。2011年12月，蒙牛乳業(yè)(眉山)有限公司被國(guó)家質(zhì)檢總局公布其生產(chǎn)的一批次產(chǎn)品檢出黃曲霉毒素M1超標(biāo)140%。

乳品質(zhì)量一旦出現(xiàn)問(wèn)題，它不僅不能成為人們的營(yíng)養(yǎng)品，還能成為危害人們健康的“殺手”，例如，引發(fā)傳染性疾病、應(yīng)急反應(yīng)、食物中毒，甚至是肝臟器官的病變、癌癥等。能否徹底解決乳品質(zhì)量安全問(wèn)題，關(guān)系到老百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全能否得到保障，社會(huì)能否穩(wěn)定以及我國(guó)乳品行業(yè)能否持續(xù)健康快速發(fā)展。如何提高當(dāng)前我國(guó)乳品行業(yè)的質(zhì)量安全水平，推動(dòng)乳業(yè)健康發(fā)展，是當(dāng)前亟待解決的重大課題。

乳品行業(yè)供應(yīng)鏈過(guò)程漫長(zhǎng)且復(fù)雜，信息不對(duì)稱(chēng)是導(dǎo)致乳品安全問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因，面對(duì)形形色色的乳品引發(fā)的食源性疾病事件，很難簡(jiǎn)單地把問(wèn)題歸結(jié)于哪一個(gè)環(huán)節(jié)。乳品可追溯體系強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈過(guò)程中乳產(chǎn)品的唯一標(biāo)識(shí)和全過(guò)程追蹤，一旦發(fā)生質(zhì)量安全問(wèn)題，可以清晰劃分責(zé)任，有效追溯到源頭，及時(shí)召回不合格產(chǎn)品，將損失減到最低。

2.2 乳品可追溯法律與監(jiān)管體系概況

我國(guó)食品質(zhì)量監(jiān)管先后經(jīng)歷了3個(gè)階段，從衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制到農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫、工商總局與食品藥品監(jiān)管局等行政部門(mén)分段監(jiān)管體制再到農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制?，F(xiàn)階段，中央層面上，形成了由衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)田（飼養(yǎng)）環(huán)節(jié)的監(jiān)管，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的統(tǒng)一監(jiān)管格局。在地方上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)）做出以下規(guī)定：省、市、縣級(jí)政府原則上參照國(guó)務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，結(jié)合本地實(shí)際，有效整合原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)在保障食品安全中的監(jiān)管職能，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)承擔(dān)本級(jí)政府食品安全委員會(huì)的具體工作。各級(jí)與食品安全工作有關(guān)的部門(mén)要各司其職，各負(fù)其責(zé)，積極做好相關(guān)工作，形成與監(jiān)管部門(mén)的密切協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。質(zhì)監(jiān)部門(mén)要加強(qiáng)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理。城管部門(mén)要做好食品攤販等監(jiān)管執(zhí)法工作等。縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)。

在法律標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上，近幾年，我國(guó)高度重視乳制品的質(zhì)量安全，政府一直將食品特別是乳品安全作為重大的民生問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，出臺(tái)了《食品安全法》對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，并在此基礎(chǔ)上制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)乳及乳制品的有關(guān)的法律法規(guī)：出臺(tái)《乳制品企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)管理規(guī)則》、《乳制品加工行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》等。

2008年10月，國(guó)務(wù)院頒布《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》。

2010年3月，衛(wèi)生部牽頭會(huì)同各相關(guān)部門(mén)對(duì)乳品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合完善，公布了66項(xiàng)乳品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括乳品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)15項(xiàng)、生產(chǎn)規(guī)范2項(xiàng)、檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)49項(xiàng)[8]。同年年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作的通知》，要求2011年底前完成嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉電子信息追溯系統(tǒng)建設(shè)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定，并逐步在乳品行業(yè)推行電子信息追溯系統(tǒng)。國(guó)家質(zhì)檢總局也相應(yīng)出臺(tái)《乳制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》、《嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)許可審查細(xì)則》。

2013年1月，國(guó)家質(zhì)檢總局審議通過(guò)《進(jìn)出口乳品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》，要求進(jìn)口到中國(guó)的的生乳、生乳制品、巴氏殺菌乳以及以巴氏殺菌工藝生產(chǎn)加工的調(diào)制乳需提交進(jìn)境《檢疫許可證》，提供奶粉生產(chǎn)奶源的飼料、養(yǎng)殖、獸藥等情況，與國(guó)內(nèi)推行的乳制品安全追溯體系掛鉤。

2013年6月，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局、工信部等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見(jiàn)》，要求嬰幼兒配方乳粉參照藥品管理辦法嚴(yán)格管理，嚴(yán)格嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)許可條件，并且采取藥品企業(yè)GMP認(rèn)證模式完善審核制度，建立原輔料備案制度。

2.3 乳品可追溯體系實(shí)踐概況

乳品可追溯帶來(lái)的市場(chǎng)份額呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。2012年1月15日，飛鶴產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)開(kāi)始試運(yùn)行，從2012年3月1日正式運(yùn)行，消費(fèi)者登錄飛鶴官方網(wǎng)站即可對(duì)飛鶴奶粉進(jìn)行追溯，這也是國(guó)內(nèi)首家為用戶(hù)提供在線(xiàn)查詢(xún)嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品的奶源地、生產(chǎn)、質(zhì)檢等關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息的追溯平臺(tái)的乳品企業(yè)。

2012年1月11日，天津市召開(kāi)的食品安全委員會(huì)全委會(huì)暨放心食品系列工程推動(dòng)會(huì)，天津市17家獲證乳制品企業(yè)全部建立食品安全質(zhì)量追溯系統(tǒng)，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行組織驗(yàn)收。

同年，由河北省石家莊君樂(lè)寶乳業(yè)自主研發(fā)的“河北省乳制品生產(chǎn)企業(yè)電子追溯系統(tǒng)”在全省乳制品企業(yè)中推廣。這一電子溯源系統(tǒng)主要包含電子溯源體系和電子臺(tái)賬記錄系統(tǒng)?？梢詫?duì)乳品企業(yè)原材料驗(yàn)收、原材料庫(kù)管理、生產(chǎn)過(guò)程控制指標(biāo)、出廠檢驗(yàn)報(bào)告、不合格產(chǎn)品管理、產(chǎn)品出廠銷(xiāo)售記錄和數(shù)據(jù)查詢(xún)等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)原輔料供應(yīng)商、生產(chǎn)過(guò)程、控制指標(biāo)、質(zhì)量責(zé)任人員等信息的溯源查詢(xún)功能，并能夠與監(jiān)管部門(mén)的電子信息溯源、電子監(jiān)管各系統(tǒng)兼容。

與此同時(shí)，質(zhì)量追溯體系在其他各省市乳品加工企業(yè)紛紛推廣施行開(kāi)來(lái)。對(duì)于蒙牛、伊利、光明這些大型的乳品加工企業(yè)而言，他們也大都建立了乳品質(zhì)量追溯體系、良好操作規(guī)范(GMP)、危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)等質(zhì)量控制體系，其加工環(huán)節(jié)質(zhì)量安全得到較好的控制，具有完整的追溯信息。

3 發(fā)達(dá)國(guó)家食品可追溯體系建設(shè)

乳品作為食品28大類(lèi)的一種，乳品可追溯體系的建設(shè)是食品可追溯體系建設(shè)的重要組成部分，是確保乳品安全的重要舉措，對(duì)此，美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)相對(duì)健全的乳品乃至整個(gè)食品可追溯體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)在橫向上更有廣度，在縱向上更有深度，可為我國(guó)乳品可追溯體系的建設(shè)提供一些借鑒。

3.1 美國(guó)

3.1.1 實(shí)施概況

美國(guó)涉及乳品監(jiān)管的機(jī)構(gòu)非常復(fù)雜，主要機(jī)構(gòu)達(dá)20多個(gè)：食品安全與監(jiān)測(cè)服務(wù)部（FSIS）、動(dòng)植物健康監(jiān)測(cè)服務(wù)部（APHIS），食品藥物管理局（FDA）、環(huán)境保護(hù)署（EPA）等，每個(gè)部門(mén)都有自己的職責(zé)，例如，F(xiàn)SIS確保肉、禽和蛋制品安全、衛(wèi)生和正確標(biāo)識(shí)；APHIS負(fù)責(zé)動(dòng)物疫病的診斷、防治、控制以及對(duì)新發(fā)生疫病的檢測(cè)等。其中，F(xiàn)DA職責(zé)范圍最廣，負(fù)責(zé)保障除FSIS管轄以外的所有食品安全。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)實(shí)行從上到下的垂直式管理，地方和州政府食品安全機(jī)構(gòu)則配合聯(lián)邦食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行各種法規(guī)，檢查轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)和銷(xiāo)售點(diǎn)[9]。

關(guān)于乳品質(zhì)量監(jiān)管，F(xiàn)DA通過(guò)項(xiàng)目管理辦公室（PMO）和州乳品貨運(yùn)國(guó)家理事會(huì)(NCIMS)，與衛(wèi)生部、各州縣乳品監(jiān)管部門(mén)、各地乳品行業(yè)等單位緊密配合，共同監(jiān)管乳品從“農(nóng)田到餐桌”各環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全，包含從原料乳的收購(gòu)、容器的儲(chǔ)運(yùn)、工廠的加工生產(chǎn)、成品的批發(fā)銷(xiāo)售及最終的消費(fèi)者消費(fèi)。

在法律體系方面，2002年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《生物性恐怖主義法案》，實(shí)行從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)制要求企業(yè)建立食品可追溯體系，并規(guī)定自2003年起，輸美生鮮產(chǎn)品必須提供能在4小時(shí)之內(nèi)回溯的產(chǎn)品檔案信息。

2003年5月，F(xiàn)DA頒布《食品安全跟蹤條例》，規(guī)定所有有關(guān)食品加工、運(yùn)輸、配送和進(jìn)口的企業(yè)必須建立并存儲(chǔ)所有相關(guān)記錄，并要求所有涉及食品生產(chǎn)的企業(yè)于2006年底都必須建立食品質(zhì)量可追溯制度。

針對(duì)生鮮農(nóng)產(chǎn)品，2005年，制定《生鮮農(nóng)產(chǎn)品追溯實(shí)施指南》的第1版并于2006年推出第2版，另外編寫(xiě)了一系列追溯實(shí)施指導(dǎo)手冊(cè)[10]。

2006年，美國(guó)提出以HACCP食品安全認(rèn)證體系及全國(guó)動(dòng)物標(biāo)識(shí)溯源系統(tǒng)作為食品安全管控政策。主要超市銷(xiāo)售系統(tǒng)要記錄并保留完整的生產(chǎn)履歷。

2009年7月，通過(guò)了《食品安全加強(qiáng)法案》，要求食品相關(guān)企業(yè)、食品進(jìn)口商每年要向FDA登記，規(guī)定FDA將以更高的頻率對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查，要求生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、分銷(xiāo)等環(huán)節(jié)有詳細(xì)的追溯記錄（須保存3年），一旦有需要，2個(gè)工作日之內(nèi)追溯到問(wèn)題發(fā)生的環(huán)節(jié)。企業(yè)違法法案將面臨嚴(yán)厲的處罰，故意違反《食品、藥品和化妝品法案》301條有關(guān)“摻雜”和“錯(cuò)誤標(biāo)簽”食品規(guī)定的企業(yè)，將被處10年以下監(jiān)禁，或并處罰款。民事處罰方面，罰金可能更高，最高可達(dá)750萬(wàn)美元[11]。

2011年，奧巴馬簽署《食品安全現(xiàn)代化法案》（FS?MA），嚴(yán)格食品可追溯性與召回制度，將其作為食品安全問(wèn)題的預(yù)防控制措施。法案賦予FDA強(qiáng)制召回權(quán)，沒(méi)有遵守的企業(yè)，將被處以高額罰款。美國(guó)食品可追溯要求生產(chǎn)環(huán)節(jié)可追溯、包裝加工環(huán)節(jié)可追溯和運(yùn)輸銷(xiāo)售環(huán)節(jié)可追溯。

3.1.2 特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

作為食品安全法律及監(jiān)管體系比較完善、健全的美國(guó)，有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：

（1）嚴(yán)密完善的食品安全監(jiān)管和法律體系。美國(guó)食品可追溯擁有一套完善、高效、針對(duì)性強(qiáng)的法律監(jiān)管體系，覆蓋了從生產(chǎn)到零售端的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管、追蹤與管控相結(jié)合，為保障食品安全提供了法律依據(jù)。

（2）強(qiáng)大的召回制度。美國(guó)擁有完善的食品召回法律法規(guī)和程序，責(zé)任明確。對(duì)于問(wèn)題食品，是由政府主導(dǎo)，在政府職能部門(mén)監(jiān)管下強(qiáng)制性召回，并由FSIS或FDA確定食品召回的范圍、規(guī)模和發(fā)布的召回信息內(nèi)容。

（3）嚴(yán)厲的懲罰性賠償制度。明確嚴(yán)厲的處罰制度是保障可追溯體系持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。美國(guó)的懲罰制度非常嚴(yán)格，對(duì)企業(yè)的威懾作用很大。一旦被查出食品安全有問(wèn)題，從生產(chǎn)商到銷(xiāo)售商都要受到懲罰，且要花巨額費(fèi)用進(jìn)行召回。

3.2 歐盟

3.2.1 實(shí)施概況

歐盟委員會(huì)是就風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題與各國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通的主要機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)食品法律法規(guī)的建設(shè)。2002年初，歐盟成立歐盟食品安全管理局(EF?SA)，下屬若干專(zhuān)家委員會(huì)，由管理委員會(huì)、八個(gè)專(zhuān)門(mén)科學(xué)小組和科學(xué)委員會(huì)等部門(mén)組成[12]，經(jīng)費(fèi)完全由歐盟預(yù)算提供。其主要職責(zé)是對(duì)食品質(zhì)量安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)，組織食品安全交流，規(guī)范食品安全程序，制定安全保護(hù)措施，建立一個(gè)綜合快速預(yù)警系統(tǒng)，連接了歐盟委員會(huì)、EFSA和各成員國(guó)家食品與飼料安全主管機(jī)構(gòu)，一旦有問(wèn)題發(fā)生，信息便可在幾分鐘內(nèi)迅速通報(bào)到歐盟各國(guó)。

在法律體系上，2000年1月，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書(shū)》，牽涉整個(gè)食物鏈，要求所有的食品及其成份必須具有可追溯性，生產(chǎn)企業(yè)要實(shí)施HACCP體系并擔(dān)負(fù)對(duì)食品安全的主要責(zé)任。同年頒布了《178/2002號(hào)條例》，要求在生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售的各個(gè)階段，建立對(duì)食品、飼料、食用性動(dòng)物及其他原輔料和材料的可追溯性機(jī)制，明確食品和飼料召回制度[13]。

2002年，頒布《基本食品法》，規(guī)定食品、飼料、用于食品生產(chǎn)的動(dòng)物以及其他所有原材料或投入品，在從生產(chǎn)到零售端的整個(gè)供應(yīng)階段必須建立可追溯制度。不具備可追溯性的食品不允許上市。

2003年，實(shí)施《轉(zhuǎn)基因食品及飼料管理?xiàng)l例》等，將轉(zhuǎn)基因食品的追溯能力與標(biāo)識(shí)結(jié)合起來(lái)，并于2004年按強(qiáng)制性規(guī)定實(shí)施。

2006年，實(shí)施《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》，覆蓋了從原材料、生產(chǎn)加工、零售端到售后反饋的整個(gè)食品鏈的質(zhì)量安全要求，并對(duì)一些食品安全高發(fā)環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)定，例如食品添加劑的使用、飼料的種植生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈污染和動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫等。

2008年，制定《良好追溯流程》，包括內(nèi)部追溯、供應(yīng)鏈追溯及追溯信息交換指導(dǎo)手冊(cè)等，以及專(zhuān)門(mén)就水產(chǎn)、蜂蜜、雞肉和飲料等制定的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)與指南[14]。

歐盟對(duì)食品實(shí)行“從生產(chǎn)到餐桌”的全程監(jiān)控，要求食品、飼料、供食品生產(chǎn)用的家禽畜，以及所有與食品、飼料生產(chǎn)相關(guān)的原料、工具設(shè)施等，必須全程可追溯且有良好記錄，并對(duì)各個(gè)階段的責(zé)任主體作了相關(guān)規(guī)定[15]。歐盟對(duì)食品包裝材料進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，要求不同性質(zhì)與特點(diǎn)的農(nóng)產(chǎn)品要選擇不同的包裝材料。

3.2.2 特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

（1）完整的食品安全法規(guī)體系、統(tǒng)一的食品安全管理機(jī)構(gòu)。建立了一套層次分明、切實(shí)可行的食品安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，并將追溯與質(zhì)量保障措施融合。成立了統(tǒng)一的食品安全事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成了旨在保護(hù)健康和保障安全的統(tǒng)一的食品安全危機(jī)應(yīng)急處理與預(yù)警分析機(jī)制。

（2）建立責(zé)任明確、職能清晰、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)家食品安全責(zé)任體系和科學(xué)支撐體系。政府食品主管部門(mén)負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫，并管理食品安全數(shù)據(jù)庫(kù)；相關(guān)科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)技術(shù)的研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的核定及技術(shù)人員的培訓(xùn)等；食品供應(yīng)鏈上的各主體則負(fù)責(zé)相關(guān)追溯信息的記錄與傳遞。各部門(mén)合理分工、各司其職、密切合作。

（3）統(tǒng)一公開(kāi)的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)。建立了統(tǒng)一、公開(kāi)的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)和交流渠道，提高了追溯信息采集、查詢(xún)及通報(bào)的及時(shí)性、規(guī)范性和可靠性，一旦有食品安全事件發(fā)生，可以通過(guò)信息平臺(tái)的信息記錄快速查明食品來(lái)源。

3.3 日本

3.3.1 實(shí)施概況

2003年，日本成立中央政府直屬的食品安全委員會(huì)，開(kāi)始新的食品質(zhì)量安全行政，形成以食品安全委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省為主的國(guó)家食品安全監(jiān)管體系。在職責(zé)劃分上，食品安全委員會(huì)主要職責(zé)是實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，監(jiān)督和指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)的政策執(zhí)行情況并負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)信息的溝通與發(fā)布。農(nóng)林水產(chǎn)省的主要機(jī)構(gòu)由食品安全危機(jī)管理小組和消費(fèi)安全局2個(gè)，負(fù)責(zé)制定和監(jiān)督執(zhí)行食品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)生產(chǎn)階段農(nóng)藥、化肥、飼料等的風(fēng)險(xiǎn)管理。厚生勞動(dòng)省下屬的藥品安全局和食品安全局是日本食品安全監(jiān)管的主要管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定食品添加劑以及藥物殘留等標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行食品加工設(shè)施的衛(wèi)生管理，監(jiān)督并指導(dǎo)食品流通過(guò)程中的安全管理等。食品安全委員會(huì)下設(shè)獨(dú)立的食品安全監(jiān)督員體系，在全國(guó)各地都設(shè)有安全監(jiān)督員[16]。

根據(jù)不同時(shí)期出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題，日本不斷修改和完善相應(yīng)的法律法規(guī)。1947年，頒布《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生法施行令》等，對(duì)食品、添加劑、容器、標(biāo)簽和檢測(cè)檢疫等方面加以規(guī)定。根據(jù)不同的飲食品種，相繼制定了《牛奶營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》等。

2001年，日本發(fā)現(xiàn)第一起瘋牛病事件，在政府推動(dòng)下，肉牛生產(chǎn)供應(yīng)體系中全面引入信息追溯體系。

2002年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省將食品可追溯制度作為“安全、安心信息供應(yīng)計(jì)劃”的首環(huán)節(jié)，推廣至豬肉等肉食產(chǎn)業(yè)，牡蠣等水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)以及蔬菜產(chǎn)業(yè)[17]。制定從動(dòng)物飼養(yǎng)到成品包裝間的強(qiáng)制性可追溯法律制度，要求每一個(gè)動(dòng)物必須用耳標(biāo)標(biāo)簽進(jìn)行標(biāo)識(shí)，并將動(dòng)物ID碼、品種、性別及生產(chǎn)歷史等信息記錄在案，建立動(dòng)物“家族式”登記制度。

2003年，日本國(guó)會(huì)立法通過(guò)了牛肉銷(xiāo)售履歷表制度，要求日本各大小超市的牛肉包裝必須包含牛的性別、出生年月、養(yǎng)殖地、加工企業(yè)、零售商、有無(wú)瘋牛病、病變說(shuō)明、檢疫合格證等8個(gè)內(nèi)容的履歷表。同年制定并開(kāi)始實(shí)施《食品安全基本法》，將可追溯體系通過(guò)分銷(xiāo)途徑延伸到消費(fèi)者環(huán)節(jié)，公布了《食品可追溯制度指南》。

2004年，日本政府發(fā)布《日本蔬果生產(chǎn)履歷作業(yè)方針》，開(kāi)始逐步實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)履歷制度。

2006年，日本全面建立農(nóng)作物的產(chǎn)銷(xiāo)履歷制度，并于2010年將追溯機(jī)制延伸到所有食品。

日本實(shí)施對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品的可追溯管理模式，頒布了2000多個(gè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和1000多個(gè)農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，要求米面、果蔬、肉制品及乳品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田地址、所用農(nóng)藥和化肥、使用次數(shù)、收獲及銷(xiāo)售日期的信息須記錄在案，然后由農(nóng)協(xié)為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個(gè)“身份證”號(hào)碼并上傳至數(shù)據(jù)庫(kù)[16-18]。食品生產(chǎn)企業(yè)會(huì)陸續(xù)上傳原材料、添加劑的相關(guān)信息并有義務(wù)保存3年。在零售店里，每種產(chǎn)品的“身份證”號(hào)碼都必須被清晰地標(biāo)明，以供消費(fèi)者查詢(xún)。關(guān)于食品添加劑，除厚生勞動(dòng)省指定的以外，其他添加劑一律不得生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售及使用。

3.3.2 特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

（1）逐步完善的法律體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同時(shí)期出現(xiàn)的新問(wèn)題，日本不斷修改和逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)以確保食品安全，建立了一套保證食品“從田間到餐桌”全過(guò)程的食品質(zhì)量可追溯制度。

（2）試驗(yàn)示范、逐步推廣的可追溯體系。先利用條碼、ID標(biāo)簽、互聯(lián)網(wǎng)等IT技術(shù)建立相應(yīng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)的示范項(xiàng)目，然后在蔬菜、水果、大米等產(chǎn)品中進(jìn)行了逐步推廣。

（3）責(zé)任明確的食品安全監(jiān)管體系。食品質(zhì)量安全委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動(dòng)省三方協(xié)同制衡，責(zé)任明確，共同負(fù)責(zé)監(jiān)管食品質(zhì)量安全。

（4）強(qiáng)有力的資金支持。政府對(duì)建設(shè)乳品可追溯體系的企業(yè)在建立數(shù)據(jù)庫(kù)、配置信息處理設(shè)備等方面給予強(qiáng)有力的資金支持補(bǔ)貼。具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是：生產(chǎn)階段補(bǔ)貼最高可達(dá)所需費(fèi)用支出的50%，流通零售階段的最高支付率可達(dá)1/3[11]。

4 我國(guó)乳品可追溯體系存在的問(wèn)題

建立基于全程可監(jiān)控的乳品可追溯體系是保障我國(guó)乳品安全的重要手段，雖然已經(jīng)取得了一定的成效，但考慮到現(xiàn)實(shí)效果以及與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家食品可追溯體系建設(shè)狀況進(jìn)行比較，我國(guó)乳品可追溯體系建立的實(shí)際情況并不樂(lè)觀。

4.1 法律建設(shè)滯后、標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全

我國(guó)的食品質(zhì)量安全信息管理的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)體系尚未成熟，雖然已經(jīng)頒布一些與食品、或者與專(zhuān)門(mén)的乳品質(zhì)量追溯相關(guān)的法規(guī)和措施，但是有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)缺失、覆蓋面窄或者過(guò)于籠統(tǒng)、對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)力度不夠、滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展等，難以與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。各項(xiàng)措施多以通知、決定或文件等形式頒布，行政效力很強(qiáng)，卻沒(méi)有能夠上升到法律制度建設(shè)層面，執(zhí)行力不足。

4.2 “分段監(jiān)管”弊端仍有遺留、監(jiān)管手段落后

改革后的食品安全監(jiān)管體系雖然進(jìn)行了職能調(diào)整，由分段監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但是由于尚屬初期，還存在分段監(jiān)管的特征及弊端，職能劃分難以完全界定，容易造成監(jiān)管空白，有時(shí)又會(huì)造成新的監(jiān)管重疊。全國(guó)范圍的、覆蓋全食品鏈的乳品可追溯制度缺失，區(qū)域分割、各成一體、品種單一。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)管理滯后、信息披露機(jī)制不健全

我國(guó)尚未全面采用與國(guó)際接軌的風(fēng)險(xiǎn)分析措施，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)交流手段以及與國(guó)內(nèi)各個(gè)食品質(zhì)量安全相關(guān)系統(tǒng)、國(guó)際相關(guān)組織以及食品貿(mào)易國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)交流共享機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)體系。對(duì)信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用不足，沒(méi)有建立統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)可追溯乳品信息的充分收集、管理維護(hù)與共享，缺乏行之有效的乳品質(zhì)量信息動(dòng)態(tài)跟蹤體系，信息披露機(jī)制不健全。

4.4 政府資金支持不足、缺乏有效的成本分?jǐn)倷C(jī)制

能否給企業(yè)帶來(lái)收支平衡、是否會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)較多額外花費(fèi)是影響企業(yè)和消費(fèi)者是否愿意實(shí)施或利用乳品可追溯體系以及乳品可追溯體系實(shí)施好壞的最關(guān)鍵因素。我國(guó)政府資金支持不足，且缺乏行之有效的可追溯成本分擔(dān)機(jī)制，不利于調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者參與乳品質(zhì)量追溯體系的積極性。

4.5 宣傳和培訓(xùn)體系建設(shè)滯后、消費(fèi)者認(rèn)知不足

我國(guó)尚缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行的質(zhì)量追溯知識(shí)的宣傳與教育，導(dǎo)致許多消費(fèi)者對(duì)乳品可追溯體系存在誤區(qū)。消費(fèi)者查詢(xún)意識(shí)淡薄，對(duì)乳品質(zhì)量安全管理的參與不足。風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)該將信息的被動(dòng)傳遞轉(zhuǎn)化為主動(dòng)傳遞，促進(jìn)所有利益相關(guān)方的及時(shí)對(duì)話(huà)與反饋，要因地制宜地采取有效手段來(lái)擴(kuò)大參與和風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的食品安全目標(biāo)。

5 對(duì)策建議

鑒于上述國(guó)家食品可追溯體系建設(shè)的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，及我國(guó)乳品可追溯體系建設(shè)存在的問(wèn)題，提出政策建議如下：

5.1 建立多方參與，全國(guó)統(tǒng)一的乳品可追溯制度

不斷完善保障乳品安全的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化和落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。建立全國(guó)統(tǒng)一的、覆蓋全過(guò)程的乳品可追溯制度。做好已有追溯制度與新制度的銜接，真正做到全程“可追溯”。加大對(duì)違規(guī)行為的懲罰措施，大力宣傳乳品可追溯體系的重要作用，引導(dǎo)企業(yè)積極參與、建立乳品可追溯制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)有可追溯標(biāo)識(shí)的乳品，推進(jìn)乳品可追溯體系的普及與推廣。

5.2 完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，建立統(tǒng)一公開(kāi)的信息公布平臺(tái)

全面采用與國(guó)際接軌的風(fēng)險(xiǎn)分析措施和風(fēng)險(xiǎn)交流手段，完善風(fēng)險(xiǎn)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)分析管理體系。大力開(kāi)發(fā)應(yīng)用信息技術(shù)，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立統(tǒng)一公開(kāi)的信息公布、指揮平臺(tái)與交流渠道，建立行之有效的乳品質(zhì)量動(dòng)態(tài)跟蹤體系，即時(shí)了解乳品安全信息，一旦發(fā)生乳品質(zhì)量問(wèn)題，可以通過(guò)平臺(tái)及時(shí)公布進(jìn)而采取相關(guān)措施。

5.3 加大政府的主導(dǎo)作用和資金支持力度

要充分發(fā)揮政府在乳品可追溯體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，加大對(duì)企業(yè)的扶持和激勵(lì)力度，在采取政策傾斜的同時(shí)，可以在體系建設(shè)初期拿出專(zhuān)門(mén)的資金作為專(zhuān)項(xiàng)支持，防止出現(xiàn)企業(yè)收支不平衡、轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)者的情況發(fā)生。建立健全成本分?jǐn)倷C(jī)制，提高企業(yè)和消費(fèi)者參與乳品可追溯體系建設(shè)的積極性。

[1]SCHWAGELE F.Traceability from a European perspective[J].Meat Science,2005,71(1):164-173.

[2]MEISINGER J L,PENDELL D L,MORRIS D L,et al.Review:Swine traceability systems in selected countries outside of North America[J].The Professional Animal Scientist,2008,24(4):295-301.

[3]SMITH G C,TATUM J D,BELK K E,et al.Traceability from a US perspective[J].Meat Science,2005,71(1):174-193.

[4]Simon Dessureault.An assessment of the business value of traceability in the Canadian dairy processing industry[D].The University of Guelph,2006.

[5]林志鵬.Web service技術(shù)在物聯(lián)網(wǎng)食品溯源系統(tǒng)架構(gòu)中的應(yīng)用[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)(自科版),2013(22):44-47.

[6]劉紅巖.我國(guó)乳品安全可追溯系統(tǒng)研究[D].汕頭大學(xué),2011.

[7]喬光華.我國(guó)乳業(yè)安全可追溯體系的構(gòu)建研究[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì),2009(4):33-36.

[8]劉花花,毛羽.轉(zhuǎn)換機(jī)制視角下中國(guó)乳品安全監(jiān)管反效果研究[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013,2:44-53.

[9]高峰.發(fā)達(dá)國(guó)家如何保證食品安全[J].科學(xué)生活，2008,8:36-37.

[10]CPMA,PMA.Fresh product traceability A guide to implementation,2006-10[2014-03-10].[EB/OL].http://www.apinews.com/pdf/Fr esh-product-traceability-A-guide-to-implementation.pdf.

[11]趙榮,喬娟,陳紹志.美國(guó)、歐盟、日本食品質(zhì)量安全追溯監(jiān)管體系及對(duì)中國(guó)的啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2012,3:1-4.

[12]朱慧嫻.歐美食品安全監(jiān)管體系研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2014.

[13]唐曉純,許建軍,瞿晗屹，等.歐盟RASFF系統(tǒng)食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的數(shù)據(jù)分析研究[J].食品科學(xué),2012,33(5):285-292.

[14]TraceFood WiKi.Recommendations for Good Traceability Practice in the food industry.2009-10-30[2014-03-10].[EB/OL].http://www.tracefood.org/index.php/GTP.

[15]管松凝.美國(guó)、歐盟食品安全監(jiān)管模式探析及對(duì)我國(guó)的借鑒意義[J].當(dāng)代社科視野,2011,1:39-42.

[16]林學(xué)貴.日本的食品可追溯制度及啟示[J].世界農(nóng)業(yè),2012,2:38-42.

[17]于維軍.建立質(zhì)量安全追溯制度提升我國(guó)農(nóng)畜產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[J].動(dòng)物科學(xué)與動(dòng)物醫(yī)學(xué)，2004,9:46-48.

[18]Food Marketing Research and Information Center.Handbook for Introduction of Food Traceability Systems 2nd edition.2007-03[2014-03-10][EB/OL].http://www.maff.go.jp/j/syouan/seisaku/trace/pdf/handbook_en.pdf.