解讀《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》

為加強(qiáng)內(nèi)河渡口渡船安全管理，維護(hù)渡運(yùn)秩序，保障人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，中華人民共和國交通運(yùn)輸部于2014年7月14日公布了《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），該規(guī)定自2014年8月1日起施行。

立法必要性

目前，我國渡口總計(jì)有1.8萬余道，渡船約有2.27萬艘，在服務(wù)民生、解決群眾基本交通需求方面，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和山區(qū)發(fā)揮著重要作用。與此同時(shí)，由于占一半以上的渡口、渡船為非經(jīng)營性的義渡或半義渡，政府財(cái)政投入明顯不足，渡口渡船標(biāo)準(zhǔn)化改造明顯滯后，管理不規(guī)范。東西部發(fā)展很不平衡，渡口渡船安全條件及渡運(yùn)人員素質(zhì)差別較大，存在著較大的安全隱患。2002—2004年，全國連續(xù)發(fā)生了3起死亡30人以上的渡運(yùn)安全事故。2005年以后，渡運(yùn)事故仍時(shí)有發(fā)生，特別是2012年死亡10人以上的事故中，渡運(yùn)事故占了75%。從現(xiàn)有的管理制度看，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第五章“渡口管理”提出了原則性要求，但缺乏配套制度作相應(yīng)支撐，使這些管理要求不夠明確具體，不具可操作性。因此，急需制定一部全面規(guī)范內(nèi)河渡口渡船安全管理的規(guī)章。

制定過程

從2013年9月，交通運(yùn)輸部成立了專題研究小組組織起草工作，先后開展了3次調(diào)研，深入基層聽取渡口渡船管理部門、縣鄉(xiāng)人民政府、渡船船員、渡工代表等各方意見，實(shí)地考察了不同類型的渡口，多次集中研究起草。形成征求意見稿后，上網(wǎng)和發(fā)文征求了社會(huì)和各省交通運(yùn)輸主管部門、海事管理機(jī)構(gòu)意見。在研究和吸收采納意見的基礎(chǔ)上，于2014年3月再次赴貴州、湖北、江蘇等地，進(jìn)行針對(duì)性調(diào)研和集中研討、修改，形成了送審稿并再次征求意見。根據(jù)反饋意見對(duì)送審稿反復(fù)修改完善，形成了送審修改稿。送審修改稿經(jīng)交通運(yùn)輸部審核通過，以部令的形式予以發(fā)布。

基本結(jié)構(gòu)和主要制度

該規(guī)章共7章51條。在《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》確立的各相關(guān)方管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，以渡口、渡船、渡船船員和渡工為主體，以渡口設(shè)置、渡船和駕駛?cè)藛T的條件要求及渡運(yùn)行為為主要內(nèi)容，圍繞安全構(gòu)建了較為系統(tǒng)的管理與監(jiān)督制度。第一章“總則”明確了適用范圍、職責(zé)分工、安全管理原則；第二章“渡口”明確了渡口設(shè)置的審批和條件、渡口運(yùn)營人安全責(zé)任和渡口應(yīng)急管理；第三章“渡船和渡船船員、渡工”明確了渡船在檢驗(yàn)登記、標(biāo)識(shí)、船型、適航、維護(hù)、夜航等方面要求，渡船船員及渡工的資格，以及駕管渡船的要求；第四章“渡運(yùn)安全”明確了渡船裝載、積載、航行的要求、險(xiǎn)情處置、渡口水位急劇變化情況的信息通報(bào)等；第五章“監(jiān)督檢查”明確了地方人民政府對(duì)渡口的監(jiān)督檢查職責(zé)和義務(wù)、建立了簽單發(fā)航制度，明確了渡口運(yùn)營人內(nèi)部安全檢查責(zé)任、海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)渡船的監(jiān)督檢查職責(zé)和義務(wù)等；第六章“法律責(zé)任”主要明確違法行為的罰則；第七章“附則”明確相關(guān)概念的定義等。其中的主要制度包括以下幾個(gè)方面。

關(guān)于管理職責(zé)

內(nèi)河渡口渡船安全管理職責(zé)既涉及地方政府，又涉及部屬和地方的交通管理部門。如果僅規(guī)定交通運(yùn)輸主管部門及海事管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，不能全面、客觀地反映包括縣鄉(xiāng)人民政府在內(nèi)的各方管理職責(zé)。鑒于《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第五章“渡口管理”已明確了縣級(jí)人民政府的職責(zé)，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)河鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶安全管理的通知》也要求各地人民政府明確縣鄉(xiāng)政府的管理責(zé)任和權(quán)限，同時(shí)要求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立水上安全管理機(jī)構(gòu)或管理人員，負(fù)責(zé)安全檢查。因此，依據(jù)上述規(guī)定，《規(guī)定》采取援引的方式，根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的原則，確立了由部主管全國；縣級(jí)政府負(fù)責(zé)渡口設(shè)置審批并指定有關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施安全管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口安全管理；各級(jí)海事對(duì)渡船安全實(shí)施監(jiān)督管理的管理體制。

關(guān)于管理制度的適用性和可行性問題

由于我國東西部地區(qū)發(fā)展的不平衡，內(nèi)河渡口渡船的經(jīng)濟(jì)條件、規(guī)模及設(shè)施設(shè)備的配備等方面現(xiàn)狀差別較大。在充分調(diào)研及征求意見的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》本著既保證安全管理需要、又考慮現(xiàn)實(shí)可行的原則，在制度設(shè)定上著重解決涉及安全的重要環(huán)節(jié)和主要問題，把住安全的關(guān)鍵性關(guān)口。同時(shí)，也對(duì)不同經(jīng)濟(jì)條件的渡口渡船作出了區(qū)別性規(guī)定，使規(guī)定基本要求切實(shí)可行。另外，對(duì)確實(shí)不符合安全要求的渡口渡船，該停的停，該處罰的處罰，以保證渡運(yùn)安全。

關(guān)于渡船及渡船船員、渡工的特殊規(guī)定

渡船應(yīng)當(dāng)納入船舶管理，但又有其特殊性，在檢驗(yàn)、登記的要求，以及設(shè)施配備、船員配員等方面，不能完全按照船舶來管理。渡船的船員和渡工也是一樣，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際條件的差異性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口、義渡、半義渡的渡船駕駛?cè)藛T無法滿足《船員條例》規(guī)定的船員條件，而群眾出行又離不開這些渡口。因此，《規(guī)定》按照既要強(qiáng)化安全管理，又要使之具可行性的原則，對(duì)渡船通過制定專門的渡船檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范解決其安全條件問題。對(duì)渡船和渡工明確規(guī)定：一是載客12人以下的渡船可以僅配備渡工；二是渡船船員要取得船員任職證書，渡工經(jīng)過駕駛技術(shù)和安全培訓(xùn)后，取得渡船駕駛資格。同時(shí)，還明確了縣鄉(xiāng)人民政府和渡口營運(yùn)人的安全教育培訓(xùn)義務(wù)。

渡運(yùn)人數(shù)統(tǒng)計(jì)與簽單發(fā)航

渡船一旦發(fā)生突發(fā)性事件，往往會(huì)造成群死群傷的惡性事故，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧。為確保渡船事故后能迅速確定遇險(xiǎn)人數(shù)，《規(guī)定》明確要求，渡船應(yīng)當(dāng)核查每航次渡船載客數(shù)量及車輛駕駛員等隨船人員數(shù)量，并如實(shí)記錄。同時(shí)，對(duì)于渡運(yùn)量較大且具備一定條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立簽單發(fā)航制度，即在渡船開航前，清查乘員數(shù)量及核查積載和開航條件，以保證安全。

關(guān)于現(xiàn)行《公路渡口管理規(guī)定》的處理

1990年，交通部發(fā)布了《公路渡口管理規(guī)定》，該規(guī)定僅限于對(duì)公路主管部門管理的連接公路專供機(jī)動(dòng)車渡運(yùn)的渡口。而調(diào)整的事項(xiàng)又較寬，包括規(guī)劃、建設(shè)、管理及安全監(jiān)管等。目前這種性質(zhì)的渡口數(shù)量很少，隨著撤渡建橋的進(jìn)行還會(huì)越來越少?？紤]到這種渡口在安全監(jiān)管的要求上與其他渡口并無差異，因此，《規(guī)定》將現(xiàn)行《公路渡口管理規(guī)定》中有關(guān)安全管理的內(nèi)容吸收了進(jìn)來，而關(guān)于規(guī)劃、建設(shè)和管理的內(nèi)容，可通過公路法規(guī)解決。因此，《規(guī)定》生效的同時(shí)，《公路渡口管理規(guī)定》予以廢止。