退耕地還林階段驗收主要結果及其分析評價

戴前石，楊傳金

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

退耕地還林階段驗收主要結果及其分析評價

戴前石，楊傳金

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

根據(jù)2008—2014年國家林業(yè)局組織的退耕地還林階段驗收數(shù)據(jù)綜合統(tǒng)計了主要驗收結果，并對結果進行了分析，指出了存在的主要問題，提出了針對性的建議。

退耕地還林；階段驗收；結果；分析

1 驗收背景

退耕地還林涉及全國26個省級單位、2263個縣級單位、3200多萬戶農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民，是我國持續(xù)時間最長、范圍最廣、政策性最強、社會關注度最高、民眾受益最直接、增加森林資源最多的生態(tài)修復工程和惠民工程。1999—2006年期間，每年都安排一定數(shù)量的退耕地還林建設任務，截至2006年，全國共安排實施退耕地還林918.51萬hm2。從2007年開始，暫停安排退耕地還林建設任務，退耕地還林從數(shù)量發(fā)展轉入成果鞏固階段。隨著原有補助政策陸續(xù)到期，解決退耕農(nóng)戶長遠生計問題的長效機制尚未建立，部分退耕農(nóng)戶生計面臨困難，成果鞏固壓力巨大。為此，國務院于2007年下發(fā)了《國務院關于完善退耕還林政策的通知》(國發(fā)[2007]25號)，作出繼續(xù)實施完善政策補助的決定，對原有退耕地還林面積增加一輪補助，并規(guī)定根據(jù)驗收結果進行兌現(xiàn)。為全面貫徹落實國務院通知精神，國家林業(yè)局組織于2008—2014年連續(xù)開展了7年退耕地還林階段驗收工作。

2 驗收方法與數(shù)量

2.1 驗收方法

階段驗收采取省級全面檢查驗收和國家級重點核查驗收相結合的方式進行。省級全面檢查驗收由各工程省林業(yè)主管部門組織開展，對國家下達計劃內(nèi)原有補助政策期滿的退耕地還林建設情況逐年逐小班進行現(xiàn)地檢查驗收；國家級重點核查驗收在省級全面檢查驗收結束后，由國家林業(yè)局組織對省級全面檢查驗收上報保存面積的各工程縣、各年度、各林種面積分別抽取約50%的面積進行逐小班現(xiàn)地核查驗收。

2.2 驗收數(shù)量

26個省級單位7年共完成省級全面檢查驗收面積918.51萬hm2，驗收范圍涉及2263個縣級單位、4.9萬個鄉(xiāng)、645.7萬個小班；國家級重點核查驗收共完成驗收面積455.40萬hm2，占省級全面檢查驗收面積的49.6%，驗收范圍涉及2263個縣級單位、2.5萬個鄉(xiāng)、323.5萬個小班[1-7]。

3 主要驗收結果及其分析

3.1 面積保存情況

3.1.1 面積保存率

通過驗收小班統(tǒng)計，各年度驗收面積保存率均在99%以上，2008—2014年總面積保存率為99.66%?？偯娣e保存率較高，但也有3個省面積保存率在99%以下，核查縣中有1.7%的縣面積保存率在95%以下。

3.1.2 計劃面積保存率

階段驗收認定保存總面積917.42萬hm2，計劃面積保存率為99.88%。有7個省計劃面積保存率達到100%，有16個工程省計劃面積保存率在99%～100%之間，有2個工程省計劃面積保存率在90%～99%之間。

3.1.3 未保存原因分析

驗收面積中，未保存面積比例為0.34%。其中未達到保存標準面積占84.4%，不核實面積占4.5%，損失面積占11.1%。未達到保存標準原因中，主觀因素以撫育不力、人畜破壞、造林密度不夠、火災、開墾種地等為主，涉及面積比例為50.3%；客觀因素以干旱、雨雪冰凍災害、病蟲危害、水災等自然災害和立地條件差為主，涉及面積比例為49.7%。不核實原因中，面積測量不準占36.5%、變更地塊前地類不符合要求占16.3%、屬于非退耕地造林占13.8%、屬于單行林帶占7.8%、用非新造林面積充抵占7.6%、變更造林無合同與補償協(xié)議占6.2%、重復上報占5.0%、虛報占3.4%、變更造林沒有經(jīng)批準的作業(yè)設計占2.3%、屬于零星植樹占1.1%。損失原因中，復耕占47.0%、占用征收占37.0%、地震和自然災害占15.2%、其它占0.8%。

3.2 成林情況

驗收保存面積成林率為74.4%，各年度成林率基本穩(wěn)定在70 %～75%之間[1-7]。成林率>80%的有14個省，成林率在60 %～80%之間的有6個省，成林率<60%的有6個省，全部為西北地區(qū)省份。總體上自然條件較差的西北地區(qū)成林率較低，自然條件較好的南方地區(qū)成林率較高；核查縣中有2.0%的縣成林率為0，也主要分布在西部省區(qū)。保存面積未成林的主要原因有：立地條件差占33.4%、干旱占25.0%、冰凍災害占1.1%、其它自然災害占0.9%、缺乏撫育管理占11.0%、栽植間距寬占9.0%、未適地適樹占1.5%、高強度間作占0.6%、火災占0.3%、間種高桿作物占0.1%、近三年重新造林占17.1%。

3.3 經(jīng)濟收益情況

退耕地還林平均年經(jīng)濟收益為2205元/hm2，其中生態(tài)林年經(jīng)濟收益為1665元/hm2，經(jīng)濟林年經(jīng)濟收益為10035元/hm2。退耕地還林已有部分直接經(jīng)濟收益，但總體上不高，沒有直接經(jīng)濟收益的縣數(shù)比例為19.8%，沒有直接經(jīng)濟收益的面積比例達79.2%，生態(tài)林沒有經(jīng)濟收益的面積比例更高，達到82.4%。

3.4 管理情況

3.4.1 林權證發(fā)放情況

驗收保存面積林權證發(fā)放率為90.7%，各年度發(fā)證率基本穩(wěn)定在85%～95%之間[1-7]。林權證發(fā)放率在80%～100%之間的有18個省，林權證發(fā)放率在50%～80%之間的有6個省，林權證發(fā)放率為0的有2個省；核查縣中，有9.7%的縣發(fā)證率為0，涉及14個省。部分單位林權證發(fā)放率不高，甚至沒有發(fā)放的主要原因有：1)受國家耕地保護政策的影響，地類變更限制嚴格，部分地方未開展林權證發(fā)放工作；2)受農(nóng)業(yè)稅減免、種糧直補政策的落實以及糧食價格不斷上漲的影響，部分退耕農(nóng)戶辦理林權證積極性不高，甚至不愿辦理林權證改變耕地性質；3)退耕地還林小班面積小、地塊分散、涉及農(nóng)戶多，發(fā)證工作量巨大，一些地方工作經(jīng)費沒有保障，技術力量缺乏以及認識不到位等原因，林權證發(fā)放工作進度緩慢；4)部分退耕地還林地塊是近三年變更新造林地，確權發(fā)證工作未及時跟進；5)部分退耕地屬于國有土地，林權證未發(fā)放。

3.4.2 管護情況

驗收保存面積管護率為97.8%，其中有25個省管護率在95%～100%之間，1個省管護率低于95%。核查縣中，有42.6%的縣面積管護率達到100%，有55.8%的縣面積管護率在80%～100%之間，有1.6%的縣面積管護率小于80%。部分單位面積存在管護不到位的主要原因有：①退耕地還林規(guī)模大、地塊零星分散、小班地塊眾多，管護難度大；②部分退耕農(nóng)戶管護意識差，認為管護是政府及林業(yè)部門的事；③農(nóng)業(yè)直補標準不斷提高，糧食價格不斷上漲，而退耕還林補助標準較低，多數(shù)生態(tài)林沒有開展林下經(jīng)營，沒有經(jīng)濟收益，農(nóng)戶管護積極性不高，部分退耕農(nóng)戶在退耕還林地內(nèi)高強度間作或間作高桿作物，有的出現(xiàn)了以農(nóng)為主的經(jīng)營趨勢；④主要勞動力外出打工、搬遷或實施生態(tài)移民搬遷后，當?shù)貏趧恿θ狈?，無人管護；⑤封山禁牧管理不到位，林牧矛盾突出，退耕地小班內(nèi)放牧現(xiàn)象屢禁不止。

4 存在的主要問題

階段驗收結果表明，全國退耕地還林成果總體上得到了較好鞏固，基本實現(xiàn)了“退得下、穩(wěn)得住、不反彈”的總體目標，但同時也反映出工程建設成果還存下列問題：

4.1 保存面積存在不穩(wěn)定因素

1) 近三年新造林面積范圍廣、比例大，穩(wěn)定性差。保存面積中，由于補植、變更、改種等原因，原退耕地塊已變?yōu)榻甑男略炝置娣e占4.0%。其中，近三年新造林面積比例在5%以上的省有9個，新造林縣數(shù)比例為81.7%，近三年新造林面積比例在50%以上的縣數(shù)比例為2.5%。近三年新造林苗木生長不穩(wěn)定，如不加強后續(xù)撫育管護和補植補造工作，難以成林見效，在一些嚴重干旱地區(qū)、高寒地區(qū)和風沙區(qū)甚至可能失敗[7]。

2) 基本合格面積較多，成果鞏固存在不確定性。保存面積中，保存基本合格面積占4.3%。同合格標準比較，基本合格標準的株數(shù)保存率降低了10%(降水量400 mm以下地區(qū)和干熱河谷地區(qū)降低了5%)，這部分面積需要加強后期管理和補植補造才能達到合格標準，否則能否得到鞏固具有較大的不確定性。

3) 林權證發(fā)放不到位，林地性質未得到確認。26個工程省中，有8個省林權證發(fā)放率在80%以下，其中有2個省發(fā)證率為0，核查縣中還有9.7%的縣發(fā)證率為0。林權證發(fā)放不到位，降低了退耕農(nóng)戶的法律意識與履約意識，增加了復耕隱患；同時一些地方以無林權證為由，將部分退耕地等同“園地”劃入非規(guī)劃林地，變相改變了退耕地的林地性質，加大了保護管理工作壓力。

4) 比較效益喪失，成果鞏固壓力大。隨著國家農(nóng)業(yè)直補標準的提高和糧食價格的上漲，種糧的效益已遠遠高于退耕地還林補助。由于比較效益喪失，加劇了林農(nóng)矛盾，復耕、不合理套種和高強度耕作等現(xiàn)象日益增多。根據(jù)驗收結果統(tǒng)計，復耕面積占未保存總面積的比例為5.2%，未達到保存標準面積中開墾種地面積比例為3.2%，近三年新造林面積中，因復耕原因新造林面積比例為1.3%，未成林面積中高強度耕作和間種高桿作物面積比例為0.7%。

5) 申請補查面積多，穩(wěn)定性不高。階段驗收工作中，共驗收補查面積8.6萬hm2，占實施總面積的0.9%，這部分面積主要是通過補植補造和重新造林達到合格標準，屬于新造林范圍，穩(wěn)定性差，加之部分地方在驗收前進行突擊補植補造，后期如不加強監(jiān)管，很難鞏固。

4.2 撫育經(jīng)營工作滯后，質量不高

退耕地還林多數(shù)是水土流失、沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的坡耕地，林木生長、成林的自然條件差。做好撫育經(jīng)營工作對保證林木生長、提高林分質量十分重要。但由于撫育經(jīng)營成本高，缺乏資金支持，加之農(nóng)村勞動力缺乏，多數(shù)退耕地還林缺乏撫育經(jīng)營，致使林木生長不良，成活不成林，撫育經(jīng)營不力已經(jīng)對退耕還林質量帶來了較大影響。①致使部分退耕地造林達不到保存標準。全國因撫育不力未保存的面積占未保存總面積的比例達16.4%，有9個省因撫育不力造成的未保存面積占其未保存總面積的比例在20%以上；②致使部分面積成活不成林，全國因缺乏撫育管理未成林的面積占未成林總面積的比例達11.0%，有10個省因缺乏撫育管理未成林面積占其未成林總面積的比例超過10%；③致使多數(shù)喬木生態(tài)林成林不成材，全國喬木生態(tài)林保存面積中平均胸徑在5cm以上的面積僅占到38.1%，有10個省喬木生態(tài)林保存面積中平均胸徑在5cm以上的面積比例在30%以下。

4.3 生態(tài)林比重大，直接經(jīng)濟效益不高，管理積極性下降

全國退耕地還林以生態(tài)林為主，保存面積中生態(tài)林面積占93.5%，其中灌木林占21.4%。由于生態(tài)林以改善生態(tài)為主，大多數(shù)生態(tài)林沒有開展多種經(jīng)營，林下經(jīng)濟不發(fā)達，生態(tài)林中的兼用樹種掛果少、品質低，缺乏市場前景，退耕地還林經(jīng)濟收益整體偏低。同時，一些地方在發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)上由于缺乏對當?shù)貙嶋H情況的深入分析和長期市場的準確判斷，在項目、品種選擇等方面既沒有充分考慮退耕農(nóng)戶的現(xiàn)實需要，也沒有對產(chǎn)品和市場做出科學合理的規(guī)劃，多數(shù)未達到預期的經(jīng)濟效果。國家政策補助結束后，由于大部分面積沒有直接經(jīng)濟收益，將有相當部分退耕農(nóng)戶的長遠生計無法得到根本解決，嚴重影響了農(nóng)戶長期經(jīng)營管理退耕地還林的信心和積極性，對成果鞏固帶來了巨大壓力。

5 幾點建議

5.1 繼續(xù)完善政策措施，確保建設成果長期鞏固

退耕地還林實施后在國土綠化、生態(tài)改善、農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)結構調整等方面已取得了顯著成效，但其建設成果要全面維護好、鞏固好、發(fā)展好，需要不斷完善政策措施，才能確保其成果長期穩(wěn)定。①建立生態(tài)補償機制，著力解決“重造輕管、只造不管”的問題，按照分類經(jīng)營和“誰受益、誰補償”的原則，將退耕地還生態(tài)林納入生態(tài)補償范圍；②制定經(jīng)營規(guī)劃、規(guī)程，規(guī)范經(jīng)營活動。按照生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)的要求，兼顧退耕農(nóng)戶利益，出臺退耕地還林森林經(jīng)營規(guī)程，對幼林撫育、林下經(jīng)濟、采伐利用、非木質資源開發(fā)利用、補植補造、占用征收、災損核銷等進行明確規(guī)定，規(guī)范經(jīng)營活動；③創(chuàng)新機制，推動發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟組織，形成產(chǎn)業(yè)品牌，促進退耕農(nóng)戶穩(wěn)步增收；④將退耕地還林撫育納入中央財政補貼范圍，通過撫育提升質量；⑤結合國家林地統(tǒng)一登記制度的實施，加快推進林權證發(fā)放工作，確保工程建設成果得到有效保護。

5.2 加強經(jīng)營管理和管護，提高工程建設質量

目前，退耕地還林林木已進入快速生長期，加強退耕還林地的經(jīng)營和管護工作、提高工程建設質量十分迫切。①加大補植補造力度。對歷年退耕地還林情況進行全面摸底，有針對性地組織補植補造；②加大撫育力度。對近三年的新造林地做好施肥、除草、灌溉等工作，對中幼林開展除草、松土、割灌、以耕代撫以及生態(tài)疏伐、衛(wèi)生伐，對成林面積及時開展撫育間伐，對低質低效林采取切實可行的措施開展撫育改造；③積極為退耕農(nóng)戶提供技術服務。加大技術培訓、政策咨詢、信息服務工作力度，不斷提高退耕農(nóng)戶撫育管理和生產(chǎn)經(jīng)營水平；④創(chuàng)新機制，改變單戶經(jīng)營管護模式。針對部分退耕農(nóng)戶管護積極性不高和勞動力轉移后，缺乏人員管護的情況，積極探索撫育管理新模式，引導退耕農(nóng)戶采取聯(lián)戶經(jīng)營、入股經(jīng)營、委托承包等多種形式進行管理。

5.3 著力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，建立解決農(nóng)戶生計的長效機制

提高退耕還林工程的質量和效益，增加退耕農(nóng)戶收入，是鞏固退耕還林成果的根本途徑。目前，工程產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的總體水平還很低，產(chǎn)業(yè)對退耕農(nóng)戶的覆蓋面還比較窄，需要在認真總結近年來發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗的基礎上，制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關支持政策，大力發(fā)展具有地方特色和比較優(yōu)勢的林業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，進一步調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，拓展和穩(wěn)定退耕農(nóng)戶增收渠道，為解決農(nóng)戶長遠生計提供保障。

[1]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2008年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2008.

[2]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2009年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2009.

[3]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2010年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2010.

[4]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2011年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2011.

[5]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2012年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2012.

[6]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2013年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2013.

[7]國家林業(yè)局退耕還林辦公室.2014年全國退耕還林工程階段驗收工作報告[R].2014.

TheMainResultsandCorrespondingEvaluationoftheNationalConversingFarmlandtoForestProjectStageAcceptanceCheck

DAI Qianshi， YANG Chuanjin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

This paper collected major inspection results, according to the national conversing farmland to forest project stage acceptance check organized by the State Forestry Administration from 2008 to 2014. The results were analyzed, then pointed out the main problems, and made specific recommendations.

conversion of farmland to forest；stage acceptance check；results；analysis

2015—01—29

戴前石(1966—)，男，湖南新化人，高級工程師，主要從事森林資源監(jiān)測等工作。

S 728.9

B

1003—6075(2015)01—0022—04

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.01.007