“市場(chǎng)化”釋放國(guó)企改革新動(dòng)力
——訪浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)蔡寧

本刊記者/馮潔

“市場(chǎng)化”釋放國(guó)企改革新動(dòng)力
——訪浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)蔡寧

本刊記者/馮潔

浙江作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，其市場(chǎng)化程度相對(duì)更高，市場(chǎng)意識(shí)更開放。在國(guó)企改革的市場(chǎng)化嘗試方面，浙江可以走得更早一些、更快一些

作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國(guó)有企業(yè)改革不僅要堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，更是經(jīng)濟(jì)重構(gòu)增長(zhǎng)新動(dòng)力的重要推手。9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，新一輪國(guó)企改革正式啟動(dòng)。對(duì)比去年9月浙江省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的意見》，可以顯現(xiàn)，在新一輪國(guó)企改革中，浙江已循著國(guó)家的改革精神不斷探路前行。過(guò)去一年的國(guó)企改革中，浙江國(guó)企改革扎實(shí)推進(jìn)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，企業(yè)重組整合穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)有資產(chǎn)證券化率不斷提高，國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制逐步完善。明確了改革方向，下一步需要思考的則是如何充分釋放體制機(jī)制動(dòng)力，在國(guó)企改革中走出浙江特色、浙江模式。就此話題，本刊近期專訪了浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)蔡寧，主要觀點(diǎn)如下。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)歷了怎樣的歷史進(jìn)程，通過(guò)過(guò)去一系列的改革，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了哪些方面的突破和發(fā)展？

蔡寧：國(guó)有企業(yè)改革作為貫穿中國(guó)改革開放的主線，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的縮影。37年來(lái)，國(guó)企改革不斷在創(chuàng)新中推進(jìn)。第一階段的國(guó)企改革主要圍繞“如何釋放企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”展開。1979年7月，國(guó)務(wù)院先后頒布《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個(gè)重要文件，賦予國(guó)企自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)推進(jìn)利稅改革，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)放權(quán)讓利。這一階段的改革大大釋放了企業(yè)經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造力，提升了其積極性。

然而，第一階段的改革并沒有解決企業(yè)經(jīng)營(yíng)大量虧損的問題，尤其是改革開放以后民營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)活力遠(yuǎn)不如民企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一批勞動(dòng)密集型和資源密集型國(guó)有企業(yè)首先面臨困境。第二階段的改革由此展開。中央提出法人財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，落實(shí)了企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并進(jìn)一步要求國(guó)有企業(yè)建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中更好發(fā)揮主導(dǎo)作用。大批國(guó)有企業(yè)迎來(lái)“三年脫困期”，不少面臨虧損的國(guó)有企業(yè)宣告破產(chǎn)，一批國(guó)有中小型企業(yè)則采取了MBO（管理層收購(gòu)）模式。由此，國(guó)有企業(yè)布局和結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，企業(yè)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制得以建立。

前兩個(gè)階段的改革雖有效改善了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，但依然沒有解決“國(guó)有資產(chǎn)誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)”的問題。在當(dāng)時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)依然是分系統(tǒng)進(jìn)行管理，實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管成為改革的一個(gè)重要方向。至此，改革也迎來(lái)第三階段，國(guó)資委應(yīng)運(yùn)而生。2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委掛牌成立，國(guó)有企業(yè)通過(guò)兼并重組，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮了主導(dǎo)作用。無(wú)疑，這次改革令國(guó)有資產(chǎn)總額和利潤(rùn)總額都得以大大擴(kuò)張。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：始于2013年的新一輪國(guó)企改革的核心內(nèi)容是什么？本輪國(guó)企改革將為國(guó)有企業(yè)發(fā)展帶來(lái)哪些實(shí)質(zhì)性成效？

蔡寧：過(guò)去幾個(gè)階段的改革，極大地改善了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，理順了國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制。然而，比較民營(yíng)企業(yè)，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率還有待提升、體制機(jī)制還有待完善、激勵(lì)約束還有待強(qiáng)化。

首先，經(jīng)營(yíng)效率有待提升。我們?cè)鴮?duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)情況做過(guò)對(duì)比調(diào)研，國(guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益僅為民營(yíng)企業(yè)的1/2左右。這次改革的一個(gè)重要指向就是要進(jìn)一步釋放國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力，進(jìn)一步提升其市場(chǎng)化能力和經(jīng)營(yíng)績(jī)效。

第二，體制機(jī)制有待完善。國(guó)有資產(chǎn)的出資人代

圖/金川表國(guó)資委是委托人，但某種意義上又是代理人，國(guó)資委并非行政機(jī)關(guān)，也沒有處罰權(quán)。置身于市場(chǎng)化環(huán)境，國(guó)資委的角色和定位有待于明確，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，理順政府與國(guó)有企業(yè)的出資關(guān)系，將國(guó)資委的監(jiān)管職能和經(jīng)營(yíng)職能（管人管資產(chǎn)）分離開來(lái)，由管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變，將是本階段改革的一個(gè)重要命題。

第三，激勵(lì)約束機(jī)制有待強(qiáng)化。當(dāng)前，必須在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，更好地調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性和創(chuàng)造力，同時(shí)形成有效約束，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管。目前正在推進(jìn)的混合所有制改革既有利于國(guó)有企業(yè)形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，也對(duì)建立有效的國(guó)有企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制具有重要的推動(dòng)作用。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：新一輪國(guó)企改革重在利用市場(chǎng)化手段，充分調(diào)動(dòng)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者積極性，建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)從哪些方面著手完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制？

蔡寧：目前推進(jìn)的混合所有制改革實(shí)際上就是對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理的一次重要變革，即通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)的改革來(lái)達(dá)到治理機(jī)制的變革。下一步，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理的改革總體方向還是要以市場(chǎng)化約束建立相應(yīng)機(jī)制。

第一，加大人才的市場(chǎng)化選聘力度。目前，上海等地已開始嘗試對(duì)國(guó)有企業(yè)總經(jīng)理實(shí)行市場(chǎng)化招聘，這將是國(guó)有企業(yè)用人機(jī)制改革的一個(gè)重要方向。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的用人機(jī)制上，包括董事長(zhǎng)，所有高級(jí)管理人員任用都基本是行政任命的，市場(chǎng)化招聘相當(dāng)少。作為市場(chǎng)化程度較高的省份，浙江如果能夠在全國(guó)范圍內(nèi)成為先行者，率先實(shí)行國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理人才的，尤其是總經(jīng)理的市場(chǎng)化選聘，將大大有助于國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化能力的提升。

第二，建立創(chuàng)新失敗容忍機(jī)制。一個(gè)明顯的現(xiàn)象是，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中極少有作為，這也成為我省國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一大短腿。由于缺乏對(duì)創(chuàng)新失敗的容忍機(jī)制，國(guó)有企業(yè)的試錯(cuò)成本相對(duì)較高，并且國(guó)有企業(yè)的追責(zé)機(jī)制也頗為嚴(yán)格。一旦投資失敗，相關(guān)人員都要追究相應(yīng)責(zé)任。在這樣的情況下，國(guó)有企業(yè)對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的介入難度相對(duì)民營(yíng)企業(yè)更大，在新興產(chǎn)業(yè)上難有作為也是必然的。

第三，報(bào)酬要真正反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，難度非常大。當(dāng)前社會(huì)輿論普遍認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)員工干得少卻拿得多。實(shí)際上，相比與同行業(yè)國(guó)有企業(yè)高官收入并不比民營(yíng)企業(yè)高，但是為什么造成“國(guó)有企業(yè)拿得多”的感覺呢？主要有兩方面的原因：一是大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的平均工資平均水平確實(shí)高于民企，福利待遇也比民營(yíng)企業(yè)好，大量普通員工的較高工資和福利，容易引起社會(huì)關(guān)注。二是考核國(guó)有企業(yè)高管的真正經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)存在一定的難度。打個(gè)比方，就中國(guó)銀行這樣規(guī)模的公司而言，其高管每年拿一兩百萬(wàn)的年薪并不算高，但戴上國(guó)企的帽子，就會(huì)遭人非議。理由很簡(jiǎn)單，類似中國(guó)銀行這樣的國(guó)有企業(yè)有非常好的品牌基礎(chǔ)、資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)資源，存量資產(chǎn)和資源對(duì)于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的貢獻(xiàn)度很高，企業(yè)現(xiàn)任經(jīng)營(yíng)者需要付出的努力比起白手起家建立一家大企業(yè)所有付出的努力要少得多；另一方面，非市場(chǎng)化選聘人才又使得高管的經(jīng)營(yíng)能力和人力資本難以得到社會(huì)公眾廣泛的認(rèn)可。因此，下一階段需要解決如要對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)作出合理和準(zhǔn)確的評(píng)估，使國(guó)企高管和員工的收入水平能真正反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：混合所有制改革是本輪國(guó)有企業(yè)改革的一大重點(diǎn)。浙江在混合所有制改革方面具有怎樣的優(yōu)勢(shì)？從目前正在推進(jìn)的混改項(xiàng)目來(lái)看，混合所有制改革還存在哪些亟需攻克的難題？

蔡寧：混合所有制改革本質(zhì)就是通過(guò)股權(quán)多元化來(lái)形成更好的激勵(lì)與約束機(jī)制，同時(shí)在國(guó)有企業(yè)單一行政約束的情況下以市場(chǎng)化約束手段實(shí)現(xiàn)更好的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。對(duì)于混合所有制改革而言，改革本身方案是否完美并不是最關(guān)鍵的，決定混改項(xiàng)目成功與否的最重要因素還是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的高低。毋庸置疑，浙江擁有發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和較高的市場(chǎng)化水平，推行混合所有制改革的可能性更大。并且，浙江經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是，包括省外投資和海外投資在內(nèi)，浙江對(duì)外投資位居全國(guó)前列，浙江的民營(yíng)企業(yè)也很愿意利用富余資金做一些新的嘗試，包括進(jìn)入新的產(chǎn)業(yè)和對(duì)已有產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，這也為混合所有制改革提供了相應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。當(dāng)然，作為一個(gè)開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大省，浙江民營(yíng)資本投資并不會(huì)局限于省內(nèi)項(xiàng)目，只不過(guò)從情感、地理空間方面來(lái)看具備一定的“近水樓臺(tái)”效應(yīng)。這是浙江在推進(jìn)混合所有制改革方面的優(yōu)勢(shì)所在。

從當(dāng)前的混改實(shí)踐來(lái)看，的確已經(jīng)出現(xiàn)了一些問題。一是權(quán)利與責(zé)任界定尚不清晰。由于混合所有制改革后的企業(yè)中還是包含國(guó)有成分，而這部分國(guó)有成分往往與母公司（原有國(guó)有企業(yè)）保持著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。即使是在國(guó)有資本與社會(huì)資本擁有同等股權(quán)的情況下，在國(guó)有母公司尚未有徹底的市場(chǎng)化改革前提下，國(guó)有母公司在混改企業(yè)中往往會(huì)擔(dān)負(fù)更多的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)責(zé)任。盡管在制度設(shè)計(jì)上可以通過(guò)“同股同權(quán)”加以界定，但在實(shí)際操作中還是未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)責(zé)清晰。這恰恰是目前混合所有制改革不夠徹底造成的。

二是資產(chǎn)評(píng)估還存在一定難度。在市場(chǎng)環(huán)境好的時(shí)候，資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估自然就高；在市場(chǎng)環(huán)境差的時(shí)候，價(jià)值評(píng)估自然就低。如果評(píng)估過(guò)低，就有可能產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求資產(chǎn)評(píng)估能夠權(quán)衡好評(píng)估成本與評(píng)估準(zhǔn)確性的關(guān)系，這關(guān)系到降低市場(chǎng)交易成本、提高市場(chǎng)交易效率、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的問題。就目前而言，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)仍存在較大難度。從管理層角度而言，目前也已經(jīng)清醒認(rèn)識(shí)到這一工作推進(jìn)的問題和瓶頸，因此在推進(jìn)過(guò)程中更為謹(jǐn)慎，沿著“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”的思路將混合所有制改革推向深入。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的浙江，國(guó)有企業(yè)發(fā)展具有怎樣的特殊土壤？

蔡寧：首先，浙江國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)。浙江作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，由于具備了更為開放的市場(chǎng)環(huán)境、更為充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，浙江國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)于其他省份往往更強(qiáng)。許多人認(rèn)為，浙江的民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)，進(jìn)而造成了國(guó)有企業(yè)發(fā)展能力欠缺，實(shí)際上并非如此。相反，正是由于浙江的國(guó)有企業(yè)有如此強(qiáng)大的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，其生存能力得到了很好的鍛煉，許多浙江國(guó)企甚至成為全國(guó)的行業(yè)標(biāo)兵。浙江國(guó)有企業(yè)的發(fā)展很大程度上歸功于浙江市場(chǎng)環(huán)境的鍛煉。

其次，浙江國(guó)有企業(yè)面臨的市場(chǎng)機(jī)會(huì)更多。相比其他省市，浙江經(jīng)濟(jì)的活躍度更高，市場(chǎng)購(gòu)買力更強(qiáng)，市場(chǎng)為企業(yè)提供的機(jī)會(huì)往往更多，因此浙江國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率也相對(duì)更高。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：結(jié)合浙江經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，在新一輪國(guó)企改革中浙江可以在哪些方面率先嘗試、走在前列？

蔡寧：一是建立大國(guó)資監(jiān)管。目前從省級(jí)層面來(lái)看，仍有許多資產(chǎn)未納入國(guó)資委的監(jiān)管范圍，如金融資產(chǎn)、廣電資產(chǎn)，各廳局部分資產(chǎn)。下一步可以嘗試將這些資產(chǎn)統(tǒng)一納入國(guó)資監(jiān)管體系，建立大國(guó)資監(jiān)管體系。建立大國(guó)資監(jiān)管，一方面可以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)形成統(tǒng)一有序和有效的監(jiān)管，另一方面可以擴(kuò)大資產(chǎn)運(yùn)作的空間，尤其是在資本運(yùn)營(yíng)公司建立后可增加資產(chǎn)配置空間，提升資源配置效率和效益。

二是構(gòu)建大金融概念。浙江作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，金融資產(chǎn)卻極為分散，至今沒有形成一家較強(qiáng)的金融企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)。建議可以在全省范圍內(nèi)展開金融資產(chǎn)的重組，通過(guò)對(duì)地市和省屬金融資產(chǎn)的整合，建立具有全國(guó)影響力的金融機(jī)構(gòu)。

三是嘗試更多的市場(chǎng)化創(chuàng)新。浙江作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，其市場(chǎng)化程度相對(duì)更高，市場(chǎng)意識(shí)更開放。在國(guó)企改革的市場(chǎng)化嘗試方面，浙江可以走得更早一些、更快一些。例如對(duì)人才的市場(chǎng)化選聘、混合所有制試點(diǎn)的推進(jìn)，這些工作浙江都有條件且應(yīng)該率先、超前推進(jìn)。