《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例（送審稿）》起草說明

中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會

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《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例（送審稿）》起草說明

中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會

1　起草背景

1.1《醫(yī)療事故處理條例》實施以來的主要成效 一是建立了醫(yī)療糾紛預(yù)防的制度體系。衛(wèi)生計生行政部門按照《醫(yī)療事故處理條例》（以下稱原《條例》）的規(guī)定，制定了醫(yī)療質(zhì)量管理、醫(yī)療事故報告、醫(yī)院投訴管理等一系列管理制度，各級各類醫(yī)療機構(gòu)也建立健全了本機構(gòu)內(nèi)部相關(guān)的規(guī)章制度，在保障患者合法權(quán)益的同時，加強醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員風(fēng)險防范意識。二是建立起專業(yè)的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定體系。原《條例》對鑒定的組織、程序、鑒定專家、鑒定程序等進行了明確的規(guī)范，確定了醫(yī)學(xué)會醫(yī)療事故鑒定的法律地位。原《條例》出臺后，醫(yī)學(xué)會建立了國家—省—市三級醫(yī)療事故技術(shù)鑒定工作體系，完善了醫(yī)療事故技術(shù)鑒定程序和操作流程，協(xié)助化解了大量的醫(yī)療糾紛案件。三是確定了醫(yī)療事故的賠償原則和標準。原《條例》建立了醫(yī)療事故賠償機制，依據(jù)醫(yī)療事故等級、醫(yī)療過失行為在醫(yī)療事故損害后果中的責(zé)任程度、醫(yī)療事故損害后果與患者原有疾病狀況之間的關(guān)系等方面的因素進行賠償，對賠償?shù)捻椖?、原則、計算方法、標準、期限等內(nèi)容進行了明確的規(guī)定，為醫(yī)療事故的賠償提供了法律依據(jù)。四是提高了醫(yī)患雙方的法律意識。原《條例》實施后，醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員依法執(zhí)業(yè)意識不斷提高；原《條例》凸顯了對患者權(quán)利的保護，為醫(yī)療糾紛處理提供了法律依據(jù)，促進了患者提高依法維權(quán)的法律意識。五是強化了衛(wèi)生計生行政部門對醫(yī)療事故預(yù)防與處理的監(jiān)督和處罰職能。原《條例》及配套文件的出臺，規(guī)范了各級衛(wèi)生計生行政部門和各級各類醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療事故預(yù)防與處理方面的職責(zé)，并對相關(guān)的違法違規(guī)行為進行了處罰規(guī)定，加大了衛(wèi)生計生行政部門的監(jiān)督管理力度。

1.2原《條例》實施以來出現(xiàn)的問題 一是原《條例》中醫(yī)療事故損害賠償已不適用。二是衛(wèi)生計生行政部門處理醫(yī)療糾紛被質(zhì)疑公正性。三是醫(yī)療糾紛非訴訟處理途徑不暢，容易引發(fā)“大鬧大賠、小鬧小賠、不鬧不賠”等不良現(xiàn)象。

1.3修訂原《條例》的工作基礎(chǔ) 一是醫(yī)療糾紛處理的國際經(jīng)驗提供了借鑒。許多國家和地區(qū)在非訴訟途徑解決醫(yī)療糾紛方面展開了有益的探索，并積累了豐富的理論和實踐經(jīng)驗：美國、日本通過行業(yè)協(xié)會與保險公司解決醫(yī)療糾紛，并通過積極發(fā)展調(diào)解、仲裁等訴訟外糾紛解決機制來緩解法院的壓力；德國注重以調(diào)解方式解決醫(yī)療糾紛，在行業(yè)協(xié)會下設(shè)醫(yī)療事故調(diào)解處，使調(diào)解更具專業(yè)性；臺灣地區(qū)將調(diào)解設(shè)置為法定訴訟前置程序，減少不必要的訴訟。二是部分省對醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理立法工作進行了積極的嘗試。近年來，天津、浙江、湖南、廣東、貴州、上海、江西、寧波等省市相繼出臺了醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理的地方性法規(guī)、規(guī)章，對有效預(yù)防及處理醫(yī)療糾紛，保護醫(yī)患雙方的合法權(quán)益起到了積極作用。三是醫(yī)療糾紛人民調(diào)解和醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制初步形成了良好的工作基礎(chǔ)。2014年人民調(diào)解醫(yī)療糾紛6.6萬起，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解成功率＞85%。2014年人民法院新收醫(yī)療事故損害賠償案件19 944件，審結(jié)18 340件。各地積極探索建立以醫(yī)療責(zé)任保險為主，醫(yī)療風(fēng)險互助金、醫(yī)療意外險等多種形式并存、互為補充的醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制，初步形成了醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解和第三方賠付的調(diào)賠結(jié)合方式。2013年，全國共有6千多個二級以上醫(yī)療機構(gòu)參加了醫(yī)療責(zé)任險，占二級以上醫(yī)療機構(gòu)總數(shù)的60%。

2　修訂原則

一是將以人民調(diào)解為主體，院內(nèi)調(diào)解、司法調(diào)解、醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制有機結(jié)合、相互銜接的“三調(diào)解一保險”的醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理制度上升為法規(guī)。二是解決法律、法規(guī)間的不協(xié)調(diào)問題，做好與《侵權(quán)責(zé)任法》、《民法通則》、《人民調(diào)解法》等有關(guān)法律的銜接。三是醫(yī)療糾紛處理與行業(yè)分開，民事處理與行政處理分開。

3　主要修訂內(nèi)容

新《條例》共六章，增加了“醫(yī)療糾紛調(diào)解”一章，刪除了“醫(yī)療事故的賠償”一章，將原“醫(yī)療事故技術(shù)鑒定”一章與“醫(yī)療事故行政處理與監(jiān)督”一章合并為“醫(yī)療事故監(jiān)督與技術(shù)鑒定”，將“罰則”修改為“法律責(zé)任”。

規(guī)范醫(yī)療糾紛民事處理途徑，解決醫(yī)療糾紛民事處理中賠償和鑒定兩個“二元化”的問題。一是醫(yī)療糾紛處理增加人民調(diào)解的渠道，規(guī)定了醫(yī)療糾紛民事處理的3條途徑是：醫(yī)患協(xié)商、人民調(diào)解和司法訴訟。二是刪除了原《條例》“醫(yī)療事故的賠償”，解決與《侵權(quán)責(zé)任法》醫(yī)療損害民事賠償標準不一致的問題，并對醫(yī)療損害鑒定提出了原則性方案。三是強化衛(wèi)生計生行政部門行政監(jiān)管職責(zé)。衛(wèi)生計生行政部門不再直接進行醫(yī)療糾紛民事賠償?shù)奶幚恚瑫r增加規(guī)定：對重大醫(yī)療糾紛，衛(wèi)生計生行政部門應(yīng)當(dāng)進行現(xiàn)場指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，引導(dǎo)醫(yī)療糾紛當(dāng)事人依法解決糾紛。

借鑒國際上同行評價的通行做法，衛(wèi)生行業(yè)對醫(yī)療事故進行認定，作為行政處理的重要依據(jù)。以高標準、高技術(shù)性的同行評價，為衛(wèi)生計生行政部門行政處理醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員提供專業(yè)依據(jù)。10余年來，醫(yī)學(xué)會醫(yī)療事故技術(shù)鑒定工作漸趨成熟，已經(jīng)形成擁有1 500名專職醫(yī)鑒工作人員、年鑒定1萬余例次的鑒定體系。新《條例》繼續(xù)沿用該體系，對是否構(gòu)成醫(yī)療事故及事故分級做出專業(yè)判斷。嚴格、專業(yè)的同行評價可以有效推動臨床醫(yī)學(xué)的科學(xué)發(fā)展，使醫(yī)務(wù)人員在臨床工作中減少顧慮，為廣大人民群眾提供高水平的醫(yī)療服務(wù)。

將維護正常醫(yī)療秩序、構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系工作成果納入法制化軌道。一是借鑒司法實踐經(jīng)驗，患方當(dāng)事人提出賠償請求的，醫(yī)患雙方當(dāng)事人原則上應(yīng)當(dāng)通過人民調(diào)解、訴訟等渠道解決，將醫(yī)療糾紛處理由醫(yī)院內(nèi)引向醫(yī)院外。二是對醫(yī)療糾紛人民調(diào)解進行規(guī)范。強調(diào)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的專業(yè)性，在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中，設(shè)定了啟動專家咨詢和醫(yī)療損害鑒定的要求，為人民調(diào)解明晰責(zé)任，提供專業(yè)意見，保護醫(yī)患雙方合法權(quán)益。三是對建立完善醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制進行了原則性規(guī)定。醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)參加醫(yī)療責(zé)任保險；要求醫(yī)療責(zé)任保險承保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)同醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織，及時參與醫(yī)療糾紛的處理，并加強機制創(chuàng)新，改善服務(wù)，按照合同及時理賠。四是強化依法維權(quán)。強調(diào)了醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)禁止實施擾亂醫(yī)療秩序的行為，明確了相關(guān)處置措施，遏制涉醫(yī)違法犯罪，維護正常醫(yī)療秩序。