淺議出入境檢驗(yàn)檢疫官方獸醫(yī)體系的幾點(diǎn)思考

徐國群，曹愛玲，陳 勝

(1.衢州出入境檢驗(yàn)檢疫局，浙江衢州324002;2.蕭山出入境檢驗(yàn)檢疫局;3.溫州出入境檢驗(yàn)檢疫局)

世界動物衛(wèi)生組織《陸生動物衛(wèi)生法典》(2013年版)定義官方獸醫(yī)為由成員國獸醫(yī)當(dāng)局授權(quán)其執(zhí)行動物衛(wèi)生和(或)公共衛(wèi)生及商品檢查監(jiān)督等明確指定官方任務(wù)的獸醫(yī)，且在適當(dāng)時(shí)按《法典》5.1、5.2 章條款進(jìn)行認(rèn)證。

近年來，特別是在2007年8月修訂通過的《中華人民共和國動物防疫法》，要求由官方獸醫(yī)具體實(shí)施動物、動物產(chǎn)品檢疫，官方獸醫(yī)制度得到有力推行。官方獸醫(yī)具有較強(qiáng)的法律性、強(qiáng)制性、嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。日常工作中，重點(diǎn)是實(shí)施動物、動物產(chǎn)品檢疫，同時(shí)注重動物衛(wèi)生、畜牧、獸藥、飼料等方面案件的查處工作，參與重大動物疫病的應(yīng)急處置工作，對動物疫病防控起到了積極作用。

我國獸醫(yī)管理體制主要實(shí)行分部門分段管理，由國務(wù)院設(shè)立的動植物檢疫機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理全國進(jìn)出境動植物檢疫工作，在對外開放的口岸和進(jìn)出境動植物檢疫業(yè)務(wù)集中的地區(qū)設(shè)立口岸動植物檢疫機(jī)關(guān)實(shí)施進(jìn)出境動植物檢疫。

1 檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)管理現(xiàn)狀

1.1 組織機(jī)構(gòu)垂直管理 我國出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)行中央垂直管理，一般分為3 級，國家質(zhì)檢總局統(tǒng)一管理全國進(jìn)出境動物檢疫工作，其直屬出入境檢驗(yàn)檢疫局負(fù)責(zé)管理所轄區(qū)域進(jìn)出境動物檢疫工作，直屬局下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)(基層檢驗(yàn)檢疫局或直屬局派出的辦事處)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域具體的進(jìn)出境動物檢疫工作。

實(shí)行中央垂直管理，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)只與當(dāng)?shù)匕l(fā)生出入境檢疫業(yè)務(wù)聯(lián)系，打破了地區(qū)分割，有利于消除地方保護(hù)主義影響，防止了疫情疫病信息通報(bào)的人為阻擾，保證其客觀公正性。

目前，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)按崗位類別分為動物源性食品、動物及其產(chǎn)品兩個方向，涉及動物源性食品、動物及動物產(chǎn)品檢疫等工作，涉及的主要檢疫工作措施包括:風(fēng)險(xiǎn)分析與管理措施、檢疫審批、國外預(yù)檢、口岸查驗(yàn)、隔離檢疫、實(shí)驗(yàn)室檢測、檢疫除害處理、預(yù)警與快速反應(yīng)、檢疫監(jiān)管、企業(yè)備案、產(chǎn)品檢驗(yàn)等。因此，官方獸醫(yī)是一項(xiàng)專業(yè)性要求較高的行政執(zhí)法工作，對有效利用《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》，享受發(fā)展中國家特殊的差別優(yōu)惠待遇、及時(shí)獲取技術(shù)信息、納入進(jìn)口國質(zhì)量認(rèn)證體系以及利用WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)方面都產(chǎn)生了積極影響。

出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對官方獸醫(yī)資質(zhì)的要求較為嚴(yán)格，其人員應(yīng)為公務(wù)員編制，至少具有大學(xué)本科以上學(xué)歷，具備相關(guān)業(yè)務(wù)良好素質(zhì)，較好的英語基礎(chǔ)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力，并且要求從事進(jìn)出口動物或動物源性產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)工作5年以上。對不符合要求的檢疫人員，一般只允許申請臨時(shí)證單簽字人資格。

1.2 執(zhí)法體系基本完善 進(jìn)出境動物、動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫主要依照《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》和我國締結(jié)或參加的有關(guān)動物檢疫國際條約，如《陸生動物衛(wèi)生法典》、《水生動物衛(wèi)生法典》實(shí)施檢疫。

根據(jù)動物檢疫工作發(fā)展需要，國家質(zhì)檢總局制定了《進(jìn)境動物隔離檢疫場使用監(jiān)督管理辦法》、《出境水生動物檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》、《進(jìn)出口飼料和飼料添加劑檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》、《進(jìn)出境重大動物疫情應(yīng)急處置預(yù)案》等一系列部門令，突出風(fēng)險(xiǎn)分析，從飼養(yǎng)、屠宰、分割、加工、貯存、運(yùn)輸、貿(mào)易和檢疫等各個環(huán)節(jié)能獨(dú)立實(shí)施全程監(jiān)控，確保了獸醫(yī)衛(wèi)生執(zhí)法的系統(tǒng)性和完整性。

自20 世紀(jì)80年代起，我國政府與美國、歐盟等50 多個國家或地區(qū)簽訂了一系列有關(guān)動物檢疫雙邊議定書，確定進(jìn)口檢疫和衛(wèi)生條件，對我國從國外引進(jìn)安全種畜起到了重要保障作用。

另外，國家質(zhì)檢總局還制定了較為完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，截止2013年底，涉及動物檢疫方面的有效行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共308 項(xiàng)。

1.3 監(jiān)管重視風(fēng)險(xiǎn)分析 進(jìn)出境動植物產(chǎn)品質(zhì)量不僅涉及產(chǎn)品品質(zhì)，如農(nóng)獸殘、重金屬、微生物、保存期限等因素，還有其特殊性，主要為產(chǎn)品是否來自疫區(qū)，受疫病、寄生蟲病感染，還需考慮是否具有違法加工情節(jié)，如病死、私宰、添加違禁物等行為。

2002年，國家質(zhì)檢總局頒布《進(jìn)境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》，強(qiáng)化進(jìn)境動物及動物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析，提倡通過科學(xué)分析進(jìn)境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)因子提高監(jiān)管效率，之后又推出《進(jìn)出境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析程序和技術(shù)要求》，指導(dǎo)該項(xiàng)工作的具體開展。

開展進(jìn)出境動植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，應(yīng)綜合考慮從農(nóng)田到餐桌的多個環(huán)節(jié)，如種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、運(yùn)輸儲存、流通以及飼料、肥料、農(nóng)獸藥等方面情況，牽扯不同地區(qū)管理水平不一的生產(chǎn)者，涉及多個學(xué)科領(lǐng)域。在進(jìn)出境動植物產(chǎn)品監(jiān)管的實(shí)際工作中，還需注重建立和完善風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)，組織專家對出入境動植物產(chǎn)品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估，確定其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)大小，及時(shí)公布及更新風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。

近年來，質(zhì)檢總局推行“一廠一品一案”監(jiān)管模式，通過不斷構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心，注重對進(jìn)出境動物產(chǎn)品的危害識別、風(fēng)險(xiǎn)評估，側(cè)重官方疫病及防疫監(jiān)控，對不同企業(yè)實(shí)施不同監(jiān)管方式的機(jī)制，有效改變以往批批檢驗(yàn)、批批放行的傳統(tǒng)工作模式，無疑將增強(qiáng)監(jiān)管的科學(xué)性和可靠性，避免監(jiān)管的盲目性和主觀隨意性。

2 檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)存在的主要問題

2.1 行政執(zhí)法依據(jù)有待規(guī)范 根據(jù)我國現(xiàn)行法律，對有關(guān)動物檢疫的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要分為國內(nèi)和出入境兩塊，分別由農(nóng)業(yè)部門和出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并分別遵循不同的法律、法規(guī)要求。進(jìn)出境動物及其產(chǎn)品與國內(nèi)市場中生產(chǎn)與流通之間，在所依據(jù)的檢疫范圍、標(biāo)準(zhǔn)方面都存在某些差別，違背了世界貿(mào)易組織相關(guān)協(xié)議中的國民待遇原則。

而且，現(xiàn)行動植物檢疫法及其實(shí)施條例發(fā)布于20 世紀(jì)90年代，與目前面臨的檢疫情況已有很多不同，如缺乏考慮動物福利，可操作性不強(qiáng)等。因此，在實(shí)施檢疫的具體過程中客觀存在以行政文件規(guī)定檢疫工作開展的情況，與世界貿(mào)易組織相關(guān)協(xié)議規(guī)定的透明度原則不符。

2.2 基層動物檢疫實(shí)驗(yàn)室有待完善 基層動物檢疫實(shí)驗(yàn)室主要開展取制樣、疫病血清學(xué)檢查、形態(tài)學(xué)檢查、有害生物感官學(xué)檢查或形態(tài)學(xué)鑒定等工作，是出入境動物檢疫技術(shù)支撐體系的基礎(chǔ)，也是動物檢疫區(qū)域中心實(shí)驗(yàn)室的重要補(bǔ)充。

實(shí)際工作中，由于動物檢疫實(shí)驗(yàn)室作為執(zhí)法支撐，往往難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，原先只是作為業(yè)務(wù)處室的附屬，經(jīng)費(fèi)投入不足，設(shè)備少，且缺乏管理維護(hù)，缺少專職檢測人員。

2.3 官方獸醫(yī)隊(duì)伍有待加強(qiáng) 近十年來，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)得到快速發(fā)展，但由于官方獸醫(yī)資質(zhì)要求較為嚴(yán)格，具備官方獸醫(yī)資格的人員較少，難以滿足工作需要。不少分支檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作中還存在事業(yè)編制混崗行為，甚至還有非專業(yè)人員從事一線動物檢疫工作。

此外，單人執(zhí)法、專業(yè)技能不扎實(shí)、培訓(xùn)不到位等情況也不同程度存在，存在不少安全風(fēng)險(xiǎn)。

3 檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)發(fā)展建議

3.1 重視頂層設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)改革保持工作穩(wěn)定 根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第十四條“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別”，官方獸醫(yī)有相當(dāng)高的專業(yè)學(xué)識和職業(yè)素質(zhì)要求，應(yīng)根據(jù)其學(xué)歷學(xué)位、工作年限、專業(yè)水平、工作崗位等，按照《中華人民共和國公務(wù)員法》根據(jù)專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別不同實(shí)施職位區(qū)分，兌現(xiàn)其相應(yīng)的職位工資，其單位人員的工資、獎金、勞保、福利、醫(yī)療保險(xiǎn)，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)以及工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算。

根據(jù)實(shí)際需要，運(yùn)用非領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置，有效避免因領(lǐng)導(dǎo)職位過少而挫傷基層一線官方獸醫(yī)工作人員的工作積極性，或者將高級官方獸醫(yī)調(diào)至其它非專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)職位造成人力資源浪費(fèi)等情況發(fā)生。

3.2 堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化官方獸醫(yī)工作效率 主要抓好以下工作。

一是注重對國內(nèi)外疫病疫情的動態(tài)收集及公布，重視對國內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)的研究分析，加快國際標(biāo)準(zhǔn)的引用與轉(zhuǎn)化工作，將《陸生動物衛(wèi)生法典》、《陸生動物診斷實(shí)驗(yàn)和疫苗手冊》等國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為我國相關(guān)獸醫(yī)工作規(guī)范。

二是整合口岸、內(nèi)地各部門業(yè)務(wù)管理，注重政府部門間的信息和資源共享，科學(xué)劃分不同動物傳染病疫區(qū)，開展動物疫病群防群控，分區(qū)域、分階段地逐步建立生物安全隔離區(qū)和無規(guī)定動物疫病區(qū)。

三是推進(jìn)依法行政工作，實(shí)行雙人執(zhí)法和公務(wù)用車管理。

四是繼續(xù)加快進(jìn)出境動物及產(chǎn)品檢疫“一廠一品一案”模式改革。動物檢疫和動物源性食品的安全性控制，需要按照過程控制理念進(jìn)行新獸醫(yī)體制的改革，檢疫行為只是動植物衛(wèi)生工作的一個環(huán)節(jié)，口岸檢疫是檢疫工作的一個環(huán)節(jié)。通過綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析、分類管理及誠信評價(jià)，實(shí)現(xiàn)“檢得出檢得快檢得準(zhǔn)”的目標(biāo)。

五是注重境外檢查，堅(jiān)持走出去的原則，通過選派官方獸醫(yī)，組成專家組積極參與對外國政府獸醫(yī)管理體制的風(fēng)險(xiǎn)評估、國外屠宰場及加工企業(yè)的注冊登記考核和官方檢查、入境動物的境外預(yù)檢等工作。

3.3 重視技術(shù)支持，加快基層檢疫實(shí)驗(yàn)室建設(shè) 基層檢疫實(shí)驗(yàn)室作為對官方獸醫(yī)技術(shù)執(zhí)法的有力保障，應(yīng)加快其布點(diǎn)建設(shè)。

分支檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合本地區(qū)進(jìn)出口產(chǎn)品的特點(diǎn)，加大設(shè)備投入和檢測人員培訓(xùn)，積極推動基層動物檢疫實(shí)驗(yàn)室基礎(chǔ)建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對某幾類檢測技術(shù)的研究應(yīng)用，在執(zhí)法支撐、服務(wù)地方等方面體現(xiàn)自身特點(diǎn)和作用，形成對區(qū)域中心實(shí)驗(yàn)室的有效補(bǔ)充。

基層動物檢疫實(shí)驗(yàn)室檢測能力作為口岸核心能力建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)通過中國合格評定國家認(rèn)可委員會的認(rèn)可及計(jì)量認(rèn)證，確保檢測精度符合相關(guān)法規(guī)技術(shù)要求。

3.4 加強(qiáng)隊(duì)伍培訓(xùn)，提升官方獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)素質(zhì)作為國家動物衛(wèi)生工作的決策者和參與者，官方獸醫(yī)從事的是一項(xiàng)以技術(shù)為依托的行政執(zhí)法行為，其知識結(jié)構(gòu)和水平直接影響國家動物衛(wèi)生政策的方向。官方獸醫(yī)在行政執(zhí)法過程中需要依據(jù)事實(shí)，運(yùn)用自己的綜合判斷能力作出決定。因此，要想保證并提高我國官方獸醫(yī)的技術(shù)質(zhì)量，必須做好官方獸醫(yī)的錄用和繼續(xù)教育培訓(xùn)。

一方面通過國家公務(wù)員招考，選拔理論功底扎實(shí)，一線工作經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員進(jìn)入官方獸醫(yī)隊(duì)伍。招考時(shí)，應(yīng)注重大獸醫(yī)的范疇，從工作實(shí)際出發(fā)，不局限于獸醫(yī)專業(yè)，也需要考慮畜牧專業(yè)、水產(chǎn)專業(yè)和蠶蜂等特種經(jīng)濟(jì)動物專業(yè)。

另一方面，建議通過成立國家獸醫(yī)公共學(xué)院或與高校合作辦班等方式，通過長期課程培訓(xùn)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)和培訓(xùn)研討會等方式，注重《陸生動物衛(wèi)生法典》等國外法規(guī)培訓(xùn)，結(jié)合食品安全與人畜共患病問題，突出公共衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生，講究理論與專業(yè)知識并重、理論教學(xué)與實(shí)踐教學(xué)并重、職業(yè)道德教育與專業(yè)技能培養(yǎng)并重。