軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化探析

李禎篤++匡朝陽

摘 ?要：本文首先分析了軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀，并針對存在的問題，提出了社會(huì)化管理的改革方向;其次，通過對社會(huì)化管理的“SWOT”分析，筆者得出了軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化改革路徑、措施及應(yīng)解決的問題;最后，提出軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化改革的三點(diǎn)設(shè)想：轉(zhuǎn)變管理主體、依托信息化手段、加強(qiáng)監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：隨軍配偶;未就業(yè);社會(huì)保險(xiǎn);社會(huì)化

一、現(xiàn)行軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理現(xiàn)狀分析

根據(jù)《辦法》規(guī)定：軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的管理主體是軍隊(duì)，直接管理主體是軍隊(duì)各級政治機(jī)關(guān)和后勤機(jī)關(guān);地方政府主要起到輔助、協(xié)調(diào)作用;管理的參與者還包括軍隊(duì)各單位的軍人及其配偶?！掇k法》出臺(tái)的目標(biāo)是保障隨軍未就業(yè)配偶的基本生活及解決其養(yǎng)老及醫(yī)療問題。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理的兩個(gè)重點(diǎn)是：核定待遇享受對象和實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)關(guān)系的軍地銜接。根據(jù)《辦法》及其實(shí)際執(zhí)行中的操作，以圖1展示現(xiàn)行軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制。

結(jié)合圖1及軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際運(yùn)行情況，可以得出以下結(jié)論：（1）軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的管理主體是軍隊(duì)，但管理的對象是軍人配偶（地方人員）及其生活待遇及社會(huì)保險(xiǎn)等。根據(jù)圖1信息和經(jīng)費(fèi)的流向來看，核實(shí)軍人配偶是否享受未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)鍵信息都來自于地方政府的管理范圍，同時(shí)為真正實(shí)現(xiàn)未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的政策設(shè)定目標(biāo)——即解決隨軍配偶的養(yǎng)老、醫(yī)療問題，經(jīng)費(fèi)的最終流向是地方政府的社保機(jī)構(gòu)。管理層級的增加，導(dǎo)致信息在流動(dòng)的過程中衰減、失真，并最終導(dǎo)致核定隨軍配偶享受范圍困難。隨軍配偶未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的保障經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政，從圖1可以看出經(jīng)費(fèi)隨信息的流動(dòng)從中央財(cái)政進(jìn)入了軍隊(duì)系統(tǒng)，但受制于目標(biāo)，最終又回到了地方政府，經(jīng)費(fèi)的流動(dòng)走了“迂回路線”，導(dǎo)致軍地雙方在銜接上的不順暢及經(jīng)費(fèi)管理成本的增加。（2）軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理權(quán)力與制約關(guān)系不平衡?！掇k法》明確規(guī)定隨軍配偶未就業(yè)期間的社會(huì)保險(xiǎn)的享受對象核定權(quán)力為軍隊(duì)政治機(jī)關(guān)，其制約主要體現(xiàn)在上級政治機(jī)關(guān)的監(jiān)督及群眾監(jiān)督。從圖1信息流動(dòng)的過程來看，政治機(jī)關(guān)核定享受對象的主要信息直接來源于本單位軍人及其配偶，間接來源于地方政府，真實(shí)的信息經(jīng)過利益潛在享受者的過濾，必然導(dǎo)致政治機(jī)關(guān)核定權(quán)力的失效和偏差。核定行為的發(fā)生范圍局限在軍隊(duì)各級單位，組織內(nèi)部產(chǎn)生的非正式組織行為也或多或少造成政策執(zhí)行中的偏差、失誤。上級政治機(jī)關(guān)及群眾的監(jiān)督對于核定權(quán)力的制約，受制于核定信息獲取難度、非正式組織行為及管理成本等，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（3）軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理手段落后。從圖1及實(shí)際運(yùn)行情況來看，軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理過程為：個(gè)人申請——提交材料——政治機(jī)關(guān)核實(shí)——公示——后勤機(jī)關(guān)落實(shí)。管理手段主要依靠人工，缺乏必要的信息技術(shù)手段支撐，管理過程人為因素過多，尤其在信息核實(shí)這個(gè)環(huán)節(jié)，由于缺乏相關(guān)信息的直接獲取渠道，導(dǎo)致該項(xiàng)待遇的享受時(shí)間的起止、享受對象等無法做到精確保障。

二、軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化的SWOT分析

（1）S（Strength）：管理社會(huì)化的優(yōu)勢。管理主體由軍隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸M(jìn)一步明確了軍隊(duì)和政府的職能劃分，減少了軍隊(duì)與地方政府之間的協(xié)調(diào)工作。政府距離隨軍配偶的“信息源”更近，獲取核定信息的途徑便利，成本更低，且可以實(shí)現(xiàn)對核定對象的更為客觀的評價(jià)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)待遇享受對象、時(shí)間起止的精確化保障。管理社會(huì)化避免了經(jīng)費(fèi)在軍隊(duì)、地方政府之間的“迂回流動(dòng)”。統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)與軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的管理主體，明確政府在后者上的權(quán)利與義務(wù)，有利于將后者更好地融入地方政府社保體系。失業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，單靠市場是無法解決的，政府調(diào)控手段是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。將未就業(yè)隨軍配偶納入到政府的管理范圍，利用較于軍隊(duì)更豐富的社會(huì)資源，可以更好地解決當(dāng)前未就業(yè)隨軍配偶就業(yè)、再就業(yè)難的問題。（2）W（Weakness）：管理社會(huì)化的劣勢。實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化，依然需要軍隊(duì)的參與。隨軍配偶的身份識(shí)別，是該項(xiàng)政策順利開展的必要條件。較之“管理主體為軍隊(duì)”的管理體制，“管理主體為政府”的管理體制，因不能及時(shí)掌握軍人調(diào)動(dòng)、婚否等信息，可能會(huì)出現(xiàn)的政策漏洞——非隨軍配偶享受該項(xiàng)待遇、隨軍配偶兩地（多地）享受該項(xiàng)待遇等。（3）O（Opportunity）：管理社會(huì)化的機(jī)會(huì)。第一，全面建設(shè)現(xiàn)代后勤提出后勤建設(shè)要朝著“社會(huì)化”的方向邁進(jìn)，軍隊(duì)不能辦“社會(huì)”，為軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化改革提供了契機(jī);第二，地方社會(huì)保險(xiǎn)正朝著全覆蓋的方向發(fā)展，管理體制積極優(yōu)化，各管理部門也在加大整合、協(xié)調(diào)力度，這些都為軍隊(duì)配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化提供了條件;第三，軍隊(duì)和地方政府的管理信息化水平不斷提高，為構(gòu)建軍地共享的信息資源平臺(tái)提供了可行條件。（4）T（Threat）：管理社會(huì)化的威脅?！掇k法》雖然是由國務(wù)院和中央軍委共同頒發(fā)實(shí)施的，但受制于部門利益，轉(zhuǎn)變管理主體難度比較大。轉(zhuǎn)變管理主體后，雖然離“信息源”更近，但信息分散存在政府部門、銀行等機(jī)構(gòu)，如何整合匯總信息，是一個(gè)難題。

三、軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化改革的路徑和措施

（一）轉(zhuǎn)變管理主體。（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破除部門利益，從制度層面上明確軍隊(duì)和政府的管理范圍，以“戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)”界定好軍隊(duì)的職責(zé)范圍。軍人配偶的失業(yè)問題作為軍人職業(yè)的連帶風(fēng)險(xiǎn)，既是個(gè)性問題，也是共性問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，軍人配偶的失業(yè)既屬于勞動(dòng)力供給和需求不匹配的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，也是軍隊(duì)這個(gè)公共部門在提供國防安全時(shí)所產(chǎn)生了負(fù)外部性。政府作為經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和民生保障的管理主體，應(yīng)該承擔(dān)起解決失業(yè)問題和消除國防安全負(fù)外部性的責(zé)任。軍隊(duì)則應(yīng)該聚焦戰(zhàn)斗力，甩開不必要的包袱，精兵簡政，來提供更優(yōu)質(zhì)的國家安全這項(xiàng)公共產(chǎn)品，以彌補(bǔ)這種負(fù)外部性所帶來的損失。（2）構(gòu)建軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理的基本框架。第一，從經(jīng)費(fèi)運(yùn)行方面，經(jīng)費(fèi)收入由中央財(cái)政保障，經(jīng)費(fèi)支出由軍隊(duì)駐地政府部門負(fù)責(zé)，地方政府每年年初根據(jù)實(shí)際情況制定預(yù)算，向上請領(lǐng)經(jīng)費(fèi)，年底根據(jù)實(shí)際支出上報(bào)決算，實(shí)報(bào)實(shí)銷。經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行屬地原則，生活補(bǔ)助部分按照屬地最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，社保部分按照屬地社保平均工資直接繳納至社保機(jī)構(gòu)。第二，明確軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理的主管部門為地方政府的民政部門，這與民政部門的主要職責(zé)相統(tǒng)一。民政部門在軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理上的主要職責(zé)為：核實(shí)軍人配偶未就業(yè)信息;協(xié)調(diào)軍隊(duì)單位核實(shí)軍人配偶隨軍信息;組織發(fā)放軍人配偶隨軍未就業(yè)期間生活補(bǔ)貼;為軍人配偶繳納隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)等。第三，設(shè)計(jì)軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理的流程。首先由軍人配偶提出申請，然后由民政部門核實(shí)其未就業(yè)情況和隨軍情況，核定其是否應(yīng)享受隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)，然后抄送軍隊(duì)單位核實(shí)，并予以公示。在享受期間，根據(jù)客觀條件變化（如就業(yè)、離婚等），由民政部門及時(shí)予以停止。軍人調(diào)動(dòng)時(shí)，及時(shí)停發(fā)、停繳，并將社會(huì)保險(xiǎn)根據(jù)相關(guān)辦法，轉(zhuǎn)移至調(diào)動(dòng)地社保機(jī)構(gòu)。軍人配偶到達(dá)調(diào)動(dòng)地，重新提出申請，由調(diào)動(dòng)地審核相關(guān)條件，核定是否享受相關(guān)待遇。同時(shí)，軍隊(duì)單位應(yīng)將相關(guān)人員的人事調(diào)動(dòng)及時(shí)告知駐地民政部門。（3）增加就業(yè)指導(dǎo)。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該是一種過渡性、彌補(bǔ)性的待遇，是為了緩解失業(yè)隨軍配偶的生活壓力，填補(bǔ)隨軍配偶失業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的繳納空白?；谝陨夏康模瑧?yīng)加強(qiáng)在隨軍配偶就業(yè)上的指導(dǎo)、扶持力度。應(yīng)借鑒國外失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)好軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)待遇的享受時(shí)間、比例，增加就業(yè)培訓(xùn)，提供就業(yè)崗位，明確隨軍配偶在就業(yè)上的優(yōu)先權(quán)。同時(shí)，應(yīng)從制度上明確失業(yè)隨軍配偶在享受待遇達(dá)到最大時(shí)長時(shí)，不能拒絕由政府提供的就業(yè)崗位。

（二）依托信息化手段。結(jié)合當(dāng)前我國政府和軍隊(duì)信息化建設(shè)的現(xiàn)狀和隨軍配偶管理的需要，提出三點(diǎn)設(shè)想來健全信息化管理手段。

（1）整合現(xiàn)有信息資源。信息化管理的有效性在于信息的開源。當(dāng)前，信息化建設(shè)的瓶頸在于信息資源獨(dú)立存在于政府部門或軍隊(duì)的各式信息系統(tǒng)中，信息無法實(shí)現(xiàn)共享，因此，軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)與其相關(guān)的信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)相關(guān)，能夠及時(shí)獲取相關(guān)信息。這是建設(shè)軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)的關(guān)鍵，只有這樣，才能解決信息傳遞過程中信息衰減、失真的問題。（2）理清信息管理的關(guān)鍵點(diǎn)。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理的信息關(guān)鍵點(diǎn)是隨軍信息和失業(yè)信息。隨軍信息可分為“是否為軍人配偶”和“是否隨軍”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，其信息的源頭是駐地軍隊(duì)和民政部門。要核實(shí)“隨軍信息”，就需要與軍隊(duì)、民政部門實(shí)現(xiàn)信息共享。失業(yè)信息的核實(shí)，受制于當(dāng)前市場就業(yè)形式多樣化、稅務(wù)征收制度落后、失業(yè)登記制度不健全等客觀條件。在客觀條件理想的情況下，失業(yè)信息的關(guān)鍵點(diǎn)可分為“是否登記失業(yè)”、“是否繳納稅收”、“是否繳納社會(huì)保險(xiǎn)”等。核實(shí)這項(xiàng)信息關(guān)鍵點(diǎn)，需要軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與稅收系統(tǒng)、失業(yè)登記信息、社保系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)等的信息共享。（3）確定信息化管理的最終目標(biāo)。軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)信息化管理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)核定待遇享受對象的即時(shí)性，即通過控制信息關(guān)鍵點(diǎn)，當(dāng)信息源發(fā)生變化時(shí)，可即時(shí)確定或取消某個(gè)隨軍配偶的待遇享受。但從客觀條件來看，現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)不太現(xiàn)實(shí)，因此在建設(shè)軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)該搞好頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展規(guī)劃，把信息系統(tǒng)的建設(shè)納入到政府和軍隊(duì)的信息化建設(shè)整體規(guī)劃中去，逐步實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督制約?！掇k法》明確的管理主體也即權(quán)利主體是軍隊(duì)政治機(jī)關(guān)，但《辦法》并未明確其管理責(zé)任（懲罰措施）。同時(shí)，《辦法》也未對隨軍配偶故意騙取待遇的行為在條文中做出明確的說明。在實(shí)行軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)管理社會(huì)化改革后，筆者認(rèn)為，從法理的角度出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利主體（民政部門）的管理責(zé)任，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對隨軍配偶待遇享受條件的審核力度，對有故意騙取待遇的行為應(yīng)從制度上明確相應(yīng)的懲罰措施。只有這樣，才能使軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)的管理形成一個(gè)完整的閉環(huán)，進(jìn)一步提高政策的效果發(fā)揮，保護(hù)好軍人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳，《中國人民解放軍軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，2003年12月.

[2]張偉，《未就業(yè)隨軍配偶基本生活補(bǔ)貼及社會(huì)保險(xiǎn)管理存在的問題及對策》，軍事經(jīng)濟(jì)研究，2013年9月.