如何有效撬動社會資金的“杠桿”——對當前PPP 項目實施過程中一些問題的探討

●孔海濤

自十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設施投資和運營”以來，各地各級政府積極響應，紛紛推出了本地區(qū)的“政府和社會資本合作項目”——PPP 項 目（Public -Private Partnership，以下簡稱PPP），對加快城市基礎(chǔ)設施建設、有效化解地方政府融資平臺債務風險、推進現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建都產(chǎn)生了積極的推動作用。

PPP 模式可作用的領(lǐng)域很多，從城市供水供暖、垃圾處理、環(huán)保等公益性項目，到交通設施建設、體育設施建設等準公益性項目都有很廣闊的實施空間。近期，財政部為推進PPP 項目的實施，下發(fā)了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》，同時推出了政府和社會資本合作示范項目名單，為不同類型PPP 項目實施提供了藍本和參考。但是，由于種種原因，各地PPP 項目的實施效果存在較大差異，有些地方政府撬動社會資本的項目運作已經(jīng)開展得如火如荼，有些地區(qū)的項目則是門前冷落、無人問津。形成這種局面的原因有很多，既有操作層面的原因，也有制度層面的原因，筆者認為，要實施好一個PPP 項目，使其充分發(fā)揮撬動社會資金的“杠桿”功能，在目前的制度下，關(guān)鍵在于三個方面：項目合同的完備性、項目定價的合理性、項目資產(chǎn)的流動性。

一、合同的完備性

我國在經(jīng)濟管理模式上曾長期處于計劃經(jīng)濟階段，政府有較強的大包大攬情節(jié)，和西方成熟市場經(jīng)濟國家相比，政府對微觀市場經(jīng)濟領(lǐng)域的干預程度比較高。雖然隨著改革的逐步深入和市場經(jīng)濟法律體系的建立，這一情況有所改善，但是，由于當前對PPP 項目管理還沒有一個全國適用的法律法規(guī)，大多是以部門條例為主，立法層次較低且法規(guī)體系較為松散，項目參與各方的權(quán)、責、利不清晰，在強勢政府的背景下，導致了PPP 項目普遍存在一個問題：缺乏商業(yè)獨立性，經(jīng)常有政府通過行政指令干預項目運行的情況，容易出現(xiàn)糾紛。過去一些BT 項目出現(xiàn)爛尾及各類經(jīng)濟糾紛，導致項目運作方和地方政府部門之間互相扯皮，很大程度上就是由于合同細節(jié)的不完備。因此，要避免糾紛的出現(xiàn)，在當前相關(guān)法規(guī)還不夠完善、同時立法周期較長的情況下，如何消除社會資本的顧慮，約束政府的干預沖動，只能是提高項目合同的完備性。政府相關(guān)主管部門應擬定出通用性較強的指導性合同條款，在公平的原則下，將項目參與方各自權(quán)利和義務的邊界加以明確和細化，項目實施部門在簽訂特定PPP 合同時，以其為藍本，再進行符合項目特點的具體細化，使得對實施過程中任何突發(fā)情況的處理，都有據(jù)可依，使合同成為規(guī)范參與各方行為的準繩。

二、價格的合理性

項目的實施成效，一個關(guān)鍵因素還在于定價的合理性，即價格是否能在不對公眾造成負擔的同時，投資方亦可取得合意收益，這直接影響到社會資本的參與熱情，也關(guān)系到項目的后續(xù)實施。目前，一個較為普遍的問題是資本方對項目定價問題的參與度受到限制，定價權(quán)基本掌握在政府手中，由于當前無論是業(yè)界還是學界，對PPP 項目的定價并沒有一個統(tǒng)一模式和規(guī)范，PPP 項目的類型不同，定價的過程各不相同，政府的主導地位不可避免地導致了政府在定價過程中權(quán)力過大的現(xiàn)象。尤其是對于一些收入不能覆蓋成本、需要政府持續(xù)進行補貼的項目，政府的補貼價格直接關(guān)系到項目是否可以持續(xù)運營。如何平衡好社會公眾、投資方及政府之間的利益？在招標及有關(guān)定價的程序上，必須體現(xiàn)出公平公正公開的特點，不能僅僅一招了之，要確保PPP項目的各個參與方能夠發(fā)出各自的聲音，而不是政府單獨主導項目的整個定價過程，應通過各種渠道和方式，去發(fā)現(xiàn)一個合意的價格，使得資方實現(xiàn)可接受的資本收益，公眾實現(xiàn)可承受的購買價格，政府實現(xiàn)預期內(nèi)的社會效益，從而達到項目參與者共贏的局面。

三、資產(chǎn)的流動性

要增強PPP 項目對社會資本的吸引力，除了收益因素，還必須要提高項目資產(chǎn)的流動性，即通過如資產(chǎn)證券化等方式，實現(xiàn)社會資本對PPP 項目實施過程中的正常退出和進入。只有把流動性做強了，才能吸引更多社會資本進入PPP領(lǐng)域，同時資金的充裕也可在一定程度上降低項目本身的投資成本。在提高流動性方面，個別大型項目做了一些有益嘗試，但是，對于一些地級市及縣級政府實施的PPP 項目，由于區(qū)域限制及信息流通限制，項目資產(chǎn)的流動性較為不足，在前期項目收益評估不充分的情況下，項目投資方一旦在運營階段發(fā)生預料之外的虧損，在退出無門的情況下，只能疲于應付，運營成本的壓力會極大降低相關(guān)公共服務質(zhì)量。要解決這一問題，必須提高項目資產(chǎn)的可流通性，即通過對項目相關(guān)資產(chǎn)的標準化，依托各地的產(chǎn)權(quán)交易所及其他交易機構(gòu)，建立全國統(tǒng)一的PPP 項目交易平臺，通過資本證券化實現(xiàn)PPP 項目資本的流動，提升PPP 項目的吸引力?！?/p>