論集體土地用益物權制度安排中的政府干預
——基于國家理論的分析框架

侯 銀 萍

（浙江工業(yè)大學 法學院， 浙江 杭州 310023）

論集體土地用益物權制度安排中的政府干預
——基于國家理論的分析框架

侯 銀 萍

（浙江工業(yè)大學 法學院， 浙江 杭州 310023）

現(xiàn)代意義上的產權是建立在國家的基礎之上的。國家通過引入政府命令和法律實現(xiàn)了農村土地使用制度自上而下的強制性制度變遷，并通過“進入許可制”的配置方式使得集體土地用益物權制度具有了濃厚的身份性。建國以來的集體土地實踐表明，政府權力的過分干預與土地產權制度效率呈負相關。我國集體土地用益物權制度的改革，必須建立在無限政府向有限政府、政策主導向法治主導變革的基礎上。

集體土地用益物權；強制性制度供給；制度效率；限政；法治

土地制度是因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱，它既是一種經濟制度，也是一種法權制度。從集體土地的物權構造上看，集體土地物權制度有集體土地所有權、集體土地用益物權和集體土地擔保物權等權利形態(tài)，其中以法律法規(guī)、政策為主的正式制度所規(guī)范的人們基于集體土地利用而形成的社會關系和行為準則，即為集體土地用益物權制度。土地制度背后的利益分配是權利各方產生矛盾糾紛的癥結所在，而公平的土地利益分配取決于土地產權的合理配置。由于國家的出現(xiàn)，產權的安全得到了保障，因此產生了“社會租金”[1]。由政府壟斷契約的保護權，有助于契約方公正地交易，有助于維護雙方的意志和利益。在交易費用較高的情況下，政府提供的有關產權界定和分配等“游戲規(guī)則”能夠有效解決搭便車問題，并且能夠為產權交易和資產評估提供統(tǒng)一的標準，以此降低產權界定和轉讓過程中的交易費用。國家作為第三方當事人，通過提供具有普適性的法律制度、建立非人格化的立法和執(zhí)法機構，確定產權實施和實現(xiàn)的基本規(guī)則。青木昌彥認為，產權制度的形成和實施中，國家具有獨特的優(yōu)勢，隨著市場交換的不斷擴張，國家逐漸成為產權保護和合同的第三方實施機制。統(tǒng)一的中央政府擁有疆域內排他性和強制性管轄權，居民并不能輕易退出管轄。中央政府能夠壟斷對暴力的合法使用權，從而實施司法裁決，并向私人征稅[2]。因此，現(xiàn)代意義上的產權是建立在國家基礎之上的。然而，當統(tǒng)治者的利益與社會整體利益不相容時，國家自身利益的最大化常常導致產權的低效，國家的過度干預和過度管制常常妨礙產權的充分實現(xiàn)，從而導致產權殘缺?！皺嗬猿３Ｗ兊脷埲?，是因為一些代理者獲得了允許他人改變所有制安排的權力”[3]。國家利用其獨特的地位和手中的權力索取高額的租金，侵犯甚至剝奪私人的產權。經濟交易因此受阻或者轉為地下，造成整個社會的經濟活動陷入無序甚至停滯狀態(tài)。

一、政府強制性供給主導著集體土地使用制度的變遷方式

在實行分散決策型體制的國家中，市場經濟是基礎，制度的演變一般表現(xiàn)為自下而上的需求誘致性制度變遷。這種需求能否誘導出新的制度安排，取決于贊同、支持和推動這種制度變遷的行為主體集合在與其他利益主體的力量對比中是否處于優(yōu)勢地位[4]。然而，我國的土地制度變革大都是在黨和政府的領導下進行的，何時變、怎樣變，都是由行政權力中心定奪，繼而引入政府命令和法律實行的自上而下的變遷，這種變遷方式屬于典型的強制性制度變遷的范疇。

（一）層級隸屬的行政權力侵蝕了農民的土地產權

新中國成立后的土地改革是國家通過暴力無償分配土地給農民使用的過程，也是國家建立鄉(xiāng)村基層政權以結束松散的農村結構的過程。國家通過打擊地主富農，將其土地無償分配給無地少地的農民，并發(fā)給農民土地所有證書，進一步增強了農民對土地的安全感，從而贏得了農民尤其是貧農、雇農和中農對黨的擁護和支持。通過土地改革，國家從多層面建構農村基層組織，對政權鞏固和中國未來的土地制度變革產生了深遠影響。第一種類型是國家在各地農村中組織貧農雇農和中農成立的農民協(xié)會，負責執(zhí)行土地改革的各項具體事務和國家在農村的各項政策；第二種類型是以鄉(xiāng)為基礎建立的以代表會議制為主要形式的鄉(xiāng)政權；第三種類型是在農村建立的共青團、婦聯(lián)等黨的基層組織。各類農村基層政權組織的建立，結束了農村“天高皇帝遠”的歷史，原來松散的農村結構被納入到國家政權體系中。正因為廣大農民的直接參與和支持，加之政令統(tǒng)一和上下一致，土地改革得以低成本快速完成。

農業(yè)合作社階段，農民協(xié)會逐漸被解散，農民基本喪失了表達意愿的途徑；國家加強了鄉(xiāng)政權和合作社對土地的控制；農民土地所有制被取消，農民的土地產權被嚴重削弱。

人民公社時期的農地制度安排是建立在“三級所有、隊為基礎”的政治體制框架下的。農民把土地無償轉歸人民公社所有，由人民公社統(tǒng)一管理、統(tǒng)一生產、統(tǒng)一經營，農民淪為純粹的勞動者。人民公社體制賦予了公社一級的政府對土地的支配權，通過“一平二調”的方式也滿足了縣級政府對其管轄范圍內人財物的絕對控制。各級地方政府利益的一致為土地制度安排的順利實行排除了障礙，而分散又無權狀態(tài)下的農民只能成為制度的被動接受者。隨著人民公社制度的強行嵌入，在同工同酬的土地收益平均分配模式下，內部諸多搭便車行為和消極勞作模式為奧爾森所理解的集體行動作了注腳[5]。

人民公社制度導致農民的土地產權被壓縮殆盡，國家的土地制度安排使農民的生活很快陷入困境。農民自發(fā)的反抗行為從20世紀50年代中期開始經常發(fā)生。然而，農民多次的包產到戶、包干到戶的自發(fā)行為直到20世紀70年代末都是被國家否定并抵制的。這二十多年間，農民自發(fā)的制度創(chuàng)新并沒能夠推動全國范圍內的土地制度變遷。國家從自身利益需求出發(fā)認同了個體的自發(fā)行為，并將其上升為國家政策——土地承包制，由此推動了土地制度的重大變革。“這一制度變遷實際上是執(zhí)政黨從自身的利益需求出發(fā)促使它把個體和組織理性強制推行為公共規(guī)則，并依靠其‘暴力潛能’優(yōu)勢來維護的過程。這是一種典型的強制性制度變遷，而不是在社會經濟自然演進基礎上的誘致性制度變遷”[6]。

土地承包制是在農民集體所有制基礎上的土地使用制度。在我國，農民集體所有權在性質上屬于公有產權。農民集體所有權并不是集體組織的農民對土地享有的共有所有權（私有產權）。農民不享有土地所有權的份額，無權行使所有權權能。集體土地所有權是由集體經濟組織（如村委會）行使的。而現(xiàn)實中，集體經濟組織在村委會的選舉、財政體制、管理體制等方面均受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的過度行政干預，形成了事實上的領導與被領導關系。政府通過集體所有制對農村土地形成了事實上的控制權。正如周其仁教授所言，我國的集體公有制既不是一種共有的、合作的私有產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排[7]。

（二）“進入許可制”的土地配置方式造成了土地用益物權濃厚的身份性

農村土地有農用地和集體建設用地之分。在集體所有的前提下，農用地的具體使用者只能是本集體經濟組織的成員。本集體經濟組織的成員根據其集體成員的身份享有社員權，通過向集體組織申請并與經濟組織簽訂土地承包合同而擁有使用農用地的權利。在承包期間，農戶離開本集體經濟組織的，發(fā)包方有權收回承包地；農戶對土地承包權的流轉要經得發(fā)包方的同意或者報發(fā)包方備案；流轉后的登記需要向縣級以上政府申請登記，否則土地的流轉不具有對抗第三人的效力。

集體建設用地是農村集體所有的、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織或者集體的農戶進行非農業(yè)建設所使用的土地，包括農民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設施、公益事業(yè)用地等。集體建設用地的使用主體受到現(xiàn)行制度的嚴格規(guī)制，一般只能是本集體經濟組織及其所屬的成員，包括本集體組織的農戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農村公益事業(yè)單位等。本集體經濟組織的成員基于其社員身份和基本生活需求可以向集體經濟組織申請宅基地用于居住，其享有的宅基地使用權基本是一種無償無期限的使用權，并具有濃厚的社會福利和社會保障色彩。然而，農民無償取得宅基地使用權的代價是巨大的，一旦失去集體經濟組織成員的身份，其擁有的建設用地使用權就失去了存在的合法基礎。超出本集體組織的宅基地使用權幾乎是不允許流轉的，既不能轉讓給非農村居民，也不能在土地市場交易。當農戶離開本集體經濟組織時，由集體收回宅基地的使用權。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業(yè)義務的各類企業(yè)?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主體必須是本集體經濟組織或者本集體的農民（或占投資比例的50%以上），而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的設立、變動、注銷均應當向當地縣級以上政府的行政管理部門辦理登記備案手續(xù)。如農村中的醫(yī)院、學校等公益性事業(yè)單位需要使用集體建設用地的，必須經過政府的批準才可以使用。作為集體土地所有權代表的集體經濟組織，若要以集體建設用地使用權以入股等方式與他人合辦企業(yè)的，也必須向縣級以上地方政府行政主管部門提出申請。

二、政府的過度干預制約著集體土地用益物權的制度效率

（一）政府的干預強度與土地用益物權制度效率的關系

政府權力介入土地用益物權制度的方式和程度，決定了國家在土地產權中的作用。國家作為經濟人的利益主體，決定了國家在土地制度中不可能中立。國家過度的干預和管制會造成土地產權的排他性和讓渡性的殘缺。土地用益物權制度安排所無法克服的供給時滯的存在，決定了其在運行伊始土地用益物權制度效率就處于下降狀態(tài)，交易成本也會隨著制度的運行逐漸上升。國家通過其強大的第三方實施權力供給著土地產權制度，并通過提高或者降低政府對土地產權制度的干預強度，控制著土地產權制度的運行狀態(tài)。土地產權制度效率的維護離不開政府干預，政府適當的干預能夠有效緩解土地產權制度效率的下降，但是絕不是干預的越多越好，這里存在著政府干預剛性。在政府干預與土地產權制度效率的臨界點范圍內，政府干預的增強有利于土地產權制度效率的維護，但是超過這一臨界點之后，政府干預的增強會導致土地產權制度效率的快速下降。因此，國家作為資源要素的過度利用，表現(xiàn)為政府權力的過分干預，這必然會造成土地產權制度的加劇低效甚至無效。政府權力的過分干預與土地產權制度效率呈負相關關系。

（二）政府干預對土地使用制度效率的影響

建國之初，國家通過土地改革廢除了“地主所有、農民租佃經營”為主的封建土地制度，通過政治運動直接剝奪了地主的土地并無償分配給農民。國家通過政府干預授予農民所謂的“土地所有權”實際上是國家控制下的“土地使用權”。農地產權的重新配置雖然是由國家主導完成的，但是國家在農地產權結構中的所占的比例很低，農民擁有相對完整的土地使用權?？陀^上，農民獲得的土地使用權改變了當時土地過分集中于少數人手中所造成的土地資源配置和土地權利配置嚴重失衡的局面?？陀^上促進了農村土地產權制度的高效率，農業(yè)生產迅速恢復和發(fā)展，其中1952 年全國農業(yè)總產值483.9億元,比1949年增加48.5%,年均增長14.1%,糧棉等主要農產品的產量均超過了解放前的最高年產量；1951 年全國人民購買力比上年增加 25%左右[8]。

隨著農村“政社合一”體制和城市土地全面國有化的形成，國家對土地的控制得到空前強化。國家權力全面滲透到土地各領域并成為土地要素的決策者、支配者和收益者。國家對土地的控制不斷加強，土地產權制度效率在不斷快速下降，國家對土地產權的干預和在土地產權結構中的比例甚至一度接近100%[9]。土地權利的剝奪帶來了人們土地獲利空間的喪失，人們對土地投入的動力不復存在。國家權力的過于強大造成土地產權制度的低效，繼而造成了土地資源的浪費和整體經濟的倒退。農村中人均糧食產量直到1979年仍無法恢復到1958年的水平，人們的消費水平在1960年初到1980年的20年間均維持在很低的水平，而這段時期的耕地面積連年持續(xù)下將，人均耕地面積由1958年的2.43畝下降到1982年的1.46畝，下降了40%[10]。

改革開放以來，國家通過土地產權制度改革，實行土地承包經營制度，調整了國家對土地的控制強度和對土地產權結構的占有比例，降低了政府權力的干預程度。土地承包經營權在期限上不斷延長，“兩田制”、“土地入股”、“土地抵押”等權利流轉方式的試行，使其權利結構不斷完善。這些均表明了政府權力對土地產權制度的干預較前一階段有了很大程度的減少，土地產權制度效率得到明顯的提高，也帶來了這一時期我國土地市場的迅速發(fā)展，繼而帶動了全國經濟的高速發(fā)展和人們生活消費水平的提高。

然而，隨著全國城市化的發(fā)展和政府對土地財政的依賴，政府對土地產權制度的控制仍處于較高的水平。這表現(xiàn)在政府壟斷著土地一級市場，導致國有土地與集體土地的產權不對等；政府征收作為集體土地變?yōu)閲型恋氐奈ㄒ煌緩?，導致集體建設用地使用權不能入市流轉以及農民和集體的土地收益受損等等。這些問題表明了現(xiàn)階段政府對集體土地用益物權制度的干預制約著集體土地用益物權制度的效率，政府權利的干預仍然有很大的降低空間。

三、“限政”與“法治”是規(guī)范政府干預的治理之道

當前，集體土地用益物權制度面臨的問題廣泛涉及政治、法律、經濟、人口等多個方面。只有在真正的市場經濟框架下運行，土地用益物權制度才能理順主體之間的關系、實現(xiàn)制度價值。這需要完備的憲政體制支撐。因此，我國土地用益物權制度的改革，必須建立在無限政府向有限政府、政策主導向法治主導變革的前提下。對于政府而言，憲政意味著政府受到憲法的約束與控制，政府權力不能超越憲法的規(guī)范，對于公民而言，憲法具有最高的權威，人們的財產權利和交易自由受到法律的明確保護，政府對人們財產權利的限制必須有正當的理由和憲法依據，這樣人們能夠運用法律武器對抗政府的干預。

（一）“限政”是實現(xiàn)集體土地用益物權制度安排的基石

“限政”即有限政府，是指在規(guī)模、職能、權力和行為方式等方面受到憲法和法律的嚴格限制和有效制約的政府[11]。有限政府體現(xiàn)了憲政的本質和目的。作為一種政治理念，有限政府以保護私權利為宗旨，以實現(xiàn)有效的政府治理為目標，并成為現(xiàn)代政府理論的有益發(fā)展模式。雖然絕對的不受任何約束的政府是不存在的，但一個權力過大的政府難免會以犧牲個人的自由為代價，一個腐敗又得不到有效遏制的政府必然會嚴重威脅或者侵害到個人的財產權。

土地作為日益稀缺的資源，對國家和政府的意義越來越重大，政府并沒有無所不在和正確無誤的天賦，它本身也是經濟人[12]，自然具有占有土地的欲望和動力。政府有一種天然的傾向和動力去擴張政府的范圍和規(guī)模[13]，在政治經濟權力高度集中的社會中，政府缺乏有效的約束和限制，必然會導致政府的土地權力愈發(fā)膨脹，個人享有的土地權利日漸萎縮，個人在土地用益物權具體權能的享有和行使方面對政府的依賴性逐漸加重，以致最終喪失獨立的土地產權主體地位。可見，土地用益物權的明確界定和權利的自由行使離不開對政府權力的有效限制。我們應當從以下幾個方面促進有限政府的實現(xiàn)：

1. 完善集體土地的市場配置。市場經濟是合乎自然與人性的、天然的自由制度。土地使用制度的市場配置可以自發(fā)地運轉、自動地配置、自動地調節(jié)土地資源，彌補土地權利主體的有限理性，最大限度的滿足和實現(xiàn)土地權利主體的利益需求。穩(wěn)定健全的土地市場配置能夠有效遏制政府權力的擴張。純粹的市場配置與純粹的政府管制都是不完善的，但相比較而言，政府比市場更加危險，政府的作用應當僅限于充當市場競爭的裁判，并在一定程度上彌補市場的缺陷。在土地的市場配置中，屬于土地權利主體之間私人領域的事務，即便政府管得了，政府也不應插手。政府對土地的管理空間與市場的配置空間是零和格局，留給市場配置的空間多一些，政府干涉土地問題的空間就相應少一些。對集體土地用益物權制度而言，營造一個自由競爭、繁榮的農地市場配置局面，使政府權力僅限于對市場經濟的政治表達，這樣有利于減少政府權力對集體土地用益物權的侵犯，從而保障集體土地用益物權人的私權。

2. 明確界定各級政府土地權力的范圍。在我國公有制體制下，土地屬于國家和集體所有，國家所有的土地由中央政府代表行使權利，但是各級地方政府擁有支配土地的實際權力，卻沒有相應的義務和責任，權力行使過程中產生的責任仍然由中央政府承擔。明確界定中央政府與地方政府之間的土地權力范圍，明確兩者在土地權力行使和土地管理方面的職責，才能有效防止地方政府土地權力的濫用。在我國，各地方政府擁有較為固定的管理地域和管轄人口，各地區(qū)的公民對來自政府的侵權，沒有相應的政治權利予以制衡，公民相對政府的弱勢，導致了土地私權利的弱勢，地方政府不需要討好公民，也就不會積極維護公民的土地私權利。在處理土地問題時，犧牲土地用益物權人的權益就會在所難免。因此，明確界定各級政府的土地權力范圍能夠減少政府的越權行為，預防政府對人們土地權利的侵犯。

3.健全獨立的司法和監(jiān)督體系。防止權力濫用就必須以權力制約權力[14]。有效的權力制約能夠避免政府權力的濫用，減少政府對社會的威脅，降低對社會造成的損害。三權分立之所以能夠成為西方政治制度的核心，即在于通過權力的分立制約保持了權力的均衡。司法權制約政府行政權的前提是司法權的獨立。三權分立與制衡理論的創(chuàng)始人孟德斯鳩認為，當立法權與執(zhí)法權集中于一人或同一機關時，當司法權不能與立法權、行政權相分離時，自由也就不存在了[15]。可見，沒有司法的獨立就沒有司法的權威性可言。

在我國，集體土地用益物權方面的糾紛和訴訟，數量大、涉及范圍廣，人們對政府的意見較大，許多糾紛和訴訟在主體上是民告官。然而，司法部門在處理這些土地糾紛時，普遍存在捍衛(wèi)法律尊嚴無力、保障公平正義無能的現(xiàn)狀，司法判決遠遠沒有達到維護法律秩序、正義、效益等應有的社會效果，上訪不斷、圍堵政府、聚眾鬧事等不穩(wěn)定事件隨處可見。長期以來，政府并沒有把司法機關視為中立的糾紛解決者，而是把它看作是其管理社會不可或缺的工具。唯有司法與政府彼此獨立，司法才能實現(xiàn)尊重法律、制衡權力、救濟權利的神圣使命和應有功能。同時，政府對土地享有的權力還應當置于社會公共監(jiān)督之下。對政府而言，社會公共監(jiān)督主要體現(xiàn)為一種他律監(jiān)督機制，即政府對土地的權力行使和管理要受到權力機關、司法機關、社會輿論機構及社會公眾的廣泛監(jiān)督[16]。有效的社會公共監(jiān)督機制能夠防范政府權力行使中產生的尋租腐敗、資源浪費和管理低效等問題。

（二）“法治”是維護集體土地用益物權制度安排的屏障

現(xiàn)代法治的核心是保障公民財產權和制約政府權力。法治與有限政府是推進憲政改革不可或缺的兩個方面。法治的要義是通過民主政治制度和憲法法律賦予公民權利，制約政府權力。法治政府在對公民采取不利行為之前，要有明確的法律依據，法律對政府行為的限制必須是明確和公開的，而且政府必須按照法律的規(guī)定付諸實踐。可以說，法治為公民權利創(chuàng)設了一道防護墻，使其免受政府的侵擾，并確保他們在從事生產經營活動時，不必懼怕國家和政府。通過創(chuàng)設這道防護墻，有力地保障了公民財產安全和人格獨立。

1.法律規(guī)范應具有最高的權威。在土地問題上，我國有著過于依賴政策，忽視制度的傳統(tǒng)。雖然政策具有靈活、高效、果斷的優(yōu)勢，但政策容易造成行政權力過大、裁量權過大、法制被束之高閣等惡果。法治要求建立符合市場經濟的制度治國之道，即主要依靠法律和制度治理國家，而不是主要依靠政策治理國家。政策的作用只是法制的輔助，政策的規(guī)定不能逾越法制的框架，政府的行為高度制度化。制度化的關鍵并不僅僅在于“有了現(xiàn)成的憲法和法律，更在于整個社會從上至下具有遵守這些法律和制度的觀念。制度立場的中性既有效限制了政府的權力擴張，又充分維護了私人領域的權利自由。

2. 法律規(guī)范應具有公正性和規(guī)范性。憲法在內容上應當符合法治精神，即民主政治、權力制衡、司法獨立、人權保障等[17]；法律在實體上應體現(xiàn)法律的原理、規(guī)范和理想，并有助于實現(xiàn)法律的正義和公平，在性質上應屬于“良法”[18]；在形式上，實現(xiàn)法律之間的銜接和互補，形成有機統(tǒng)一的法律體系。在我國，規(guī)范土地用益物權的憲法、法律及相關法規(guī)之間不乏有相互矛盾和沖突的規(guī)定，甚至出現(xiàn)下位階法律規(guī)范違反上位階法律規(guī)范的現(xiàn)象；一些重要的土地用益物權具體制度和運行機制仍缺乏相應地方法律規(guī)范；這些導致實踐中土地用益物權的基本權利無法可依，具體法律適用混亂，沒有做到相互銜接、相互協(xié)調、相互引證，因此產生的糾紛在數量上相當可觀?？梢?，在法治要求下，土地用益物權制度安排應當兼具實質上和形式上的公正性和規(guī)范性。

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（責任編輯：金一超）

Government Intervention in the System Arrangement of the Collective Land Usufructuary Right

HOU Yinping

（College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China）

Modern property rights are based on the state. Rural land use system belongs to a top-down mandatory system changes and has strong identity in our country. Since the founding of our country, the practice of the collective land has demonstrated that excessive government intervention was negatively associated with the land property rights system efficiency. The reform of the collective land usufructuary right must be established on the basis of unlimited government to limited government and policy-oriented to the rule of law leading.

the collective land usufructuary right; mandatory system supply; system efficiency; limited government; the rule of law

2014-11-17

2015年度浙江省社科聯(lián)重點課題（2015Z018）

侯銀萍（1978-），女，江蘇徐州人，副教授，博士，從事民事法學與制度經濟學研究。

D912.3

A

1006-4303（2015）02-0197-06