對我國地方政府債務(wù)問題的思考

倪彩霞

摘 要：地方政府債務(wù)問題一直以來是我國財(cái)政體系急需解決的問題之一，雖然新《預(yù)算法》已允許經(jīng)批準(zhǔn)的省級地方政府發(fā)行債券，可以讓政府債務(wù)更加透明化，但要真正解決目前規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)問題，還需從根源上進(jìn)行分析，進(jìn)而采取有針對性的措施予以控制和管理。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對策

中圖分類號：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0194-03

改革開放以來，我國各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)取得快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長，綜合國力大幅提升。然而，由于大規(guī)模的建設(shè)性融資需求，地方政府債務(wù)規(guī)模也在快速增加，地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究的重要議題。而在2014年的8月份，我國預(yù)算法進(jìn)行了重新修訂，其中對于地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了規(guī)范，允許省級地方政府經(jīng)批準(zhǔn)后發(fā)行債券，并納入預(yù)算管理，這為管理地方政府債務(wù)、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指引了方向。在這個(gè)背景下，研究我國目前的地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及其產(chǎn)生根源，可以為具體規(guī)范地方政府債務(wù)提供參考和依據(jù)。

一、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀①

截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)余額178 908.66億元。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，占60.85%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)26 655.77億元，占14.90%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)43 393.72億元，占24.25%。地方政府債務(wù)率即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額占當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力的比重（2012年底相關(guān)數(shù)據(jù)測算）為90.44%，若加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，則高達(dá)113.80%，雖未超出國際上通行的債務(wù)率上限（世界上多數(shù)國家將債務(wù)率指標(biāo)控制在80%～120%之間），但也足夠引起警戒。

從舉借主體看，地方政府債務(wù)主體呈多元化趨勢，有政府和機(jī)構(gòu)直接發(fā)債、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)的借款，還有某些國有企業(yè)的借款，甚至有些行政事業(yè)部門也可以貸款。2013年6月底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為69 704.42億元和40 597.58億元，占比共計(jì)61.65%。這種多主體借款融資，造成了各自為政，多頭管理，債務(wù)不清，難以監(jiān)控的混亂局面。

從借款來源看，地方政府債務(wù)來源雖然是多渠道的，但絕大部分還是來自于銀行貸款，2013年6月底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為101 187.39億元，占56.56%（詳見表1）。政府債務(wù)對銀行存款具有很強(qiáng)的依賴性，一旦政府無法清償債務(wù)，將直接把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到金融系統(tǒng)，增加我國金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)性。

從資金投向看，主要投向基礎(chǔ)建設(shè)和公益性項(xiàng)目，已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的101 187.39億元中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利生態(tài)建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.77%。

二、我國地方政府債務(wù)的成因分析

（一）體制不健全是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的深層原因

首先，分稅制的財(cái)政體制使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。分稅制雖然在制度上規(guī)范了中央和地方政府之間的分配關(guān)系，加強(qiáng)了國家的宏觀調(diào)控能力，但在地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配問題上仍存在不合理之處：中央掌握了大宗稅，集中了過多的財(cái)稅收入，而只留給地方一些小稅和散稅，地方缺乏穩(wěn)固的稅源；與此同時(shí)，由于事權(quán)劃分不清，使得地方政府承擔(dān)了過多的提供地方公共產(chǎn)品等責(zé)任，但卻沒有相應(yīng)的財(cái)力予以支持，地方政府要解決事權(quán)與財(cái)力之間的矛盾，只能靠借債。

其次，投資體制不健全使得投資風(fēng)險(xiǎn)向地方政府轉(zhuǎn)移。投資是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大馬車之一，但現(xiàn)有的投資體制還沒有跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框架，如主要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍然由政府壟斷，民間資本難以涉足；而公共事業(yè)領(lǐng)域社會(huì)資本又不愿意進(jìn)入。因此，最終各方面的投資就集中到了各級政府身上，而財(cái)力不足使得地方政府只能依靠借債來融資，投資風(fēng)險(xiǎn)也就不斷向地方政府集中。

再次，融資體制不合理，使得地方政府隱形債務(wù)增多。市場機(jī)制建立后，政企脫離，企業(yè)貸款完全依賴銀行。但由于銀行追求利潤最大化，使得一些企業(yè)特別是中小企業(yè)的融資存在一些問題，它們不得不借助地方政府的威信進(jìn)行融資或者由地方政府擔(dān)保貸款，這加重了地方政府的債務(wù)壓力。

最后，行政管理體制改革滯后使得地方政府職能轉(zhuǎn)換不到位。改革開放30多年來，我國行政體制改革始終滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，使得政府未能及時(shí)轉(zhuǎn)換職能，這是地方政府負(fù)債的一個(gè)深層次原因。

（二）政策的落實(shí)是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的潛在原因

地方政府債務(wù)的擴(kuò)大與國家的宏觀政策密不可分，其中有一部分是各級地方政府在落實(shí)上級各項(xiàng)宏觀政策過程中，因財(cái)力不足而產(chǎn)生的。如在縣鄉(xiāng)一級，有相當(dāng)部分的政府債務(wù)來源于“兩基”（基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）達(dá)標(biāo)。西部某地區(qū)自1997年以來，為實(shí)現(xiàn)“普九”教育目標(biāo)，僅鄉(xiāng)村修建學(xué)校負(fù)債就達(dá)10 051.14萬元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的47.18%。①此外，上級政府撥付專項(xiàng)資金時(shí)，要求下級政府提供相應(yīng)的配套資金，很多地方政府為了爭取該專項(xiàng)資金，只能通過舉債來籌集配套資金，其結(jié)果是地方債務(wù)的不斷膨脹。

（三）政績觀不合理的是地方政府債務(wù)擴(kuò)大的內(nèi)在原因

傳統(tǒng)政績考核體系以GDP為主要內(nèi)容，地方政府要取得政績，必須實(shí)現(xiàn)地方GDP的快速增長，所以往往超越自身權(quán)限和發(fā)展階段盲目投資，不斷的上大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如高鐵項(xiàng)目或高速公路項(xiàng)目，幾十億甚至上百億的投資就會(huì)形成上百億甚至數(shù)百億的產(chǎn)值，GDP 增長了，政績突出了，地方干部也就提拔了，但是巨大的地方債務(wù)也同時(shí)形成了。當(dāng)然，這種債務(wù)本身是屬于投資性的。但是問題是，這種投資一般都是帶有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的長期投資，由于投資形成的負(fù)債短期不可能收回，更不可能產(chǎn)生利潤，這種不斷的投資必然造成地方政府的債務(wù)累積。endprint

（四）債務(wù)管理制度缺乏是地方政府債務(wù)擴(kuò)大的外在原因

新《預(yù)算法》出臺(tái)以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發(fā)債，但地方政府出于貫徹財(cái)政政策、提供地方公共產(chǎn)品等原因還是負(fù)擔(dān)了日益膨脹的債務(wù)；對于這些債務(wù)。國家未及時(shí)采取明確制度措施進(jìn)行管理約束，致使地方政府債務(wù)一度失控，問題百出。當(dāng)然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務(wù)問題。目前，國務(wù)院也已出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，地方政府也開始加強(qiáng)自身債務(wù)管理。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，有23個(gè)省級、298個(gè)市級、1 736個(gè)縣級（分別占省級、市級、縣級總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，但與此同時(shí)仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關(guān)管理制度，不能很好地約束地方政府債務(wù)規(guī)模，未來還需進(jìn)一步建立并完善地方債務(wù)管理制度。

三、加強(qiáng)我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對規(guī)范地方政府性債務(wù)管理進(jìn)行了指導(dǎo)，未來的地方政府債務(wù)管理也應(yīng)在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點(diǎn)。

（一）改革現(xiàn)行財(cái)政體制，明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任

一方面，應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，遵循事權(quán)劃分的基本規(guī)則，盡快在教育科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，形成相對規(guī)范、明晰的管理權(quán)限和支出責(zé)任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權(quán)力集中的基礎(chǔ)上適當(dāng)賦予地方政府稅收自主權(quán)，擴(kuò)大地方政府的稅基、稅率決定權(quán)，給予地方政府在某些共享稅上更多的發(fā)言權(quán)與參與權(quán)。此外，明確政府的事權(quán)和支出責(zé)任，還正確看待政府與市場的關(guān)系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關(guān)注提供純公共產(chǎn)品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)積極引入社會(huì)資本，從而提高公共產(chǎn)品的提供效率，也減輕地方政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。

（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業(yè)融資界限

地方政府債務(wù)中有一部分是為地方企業(yè)融資進(jìn)行擔(dān)保而形成的，為割斷地方政府與企業(yè)之間的這種債務(wù)關(guān)系、消除地方政府的隱形債務(wù)，必須建立科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)性的融資體制。一方面，政府與企業(yè)融資應(yīng)該分渠道進(jìn)行，地方政府通過發(fā)行地方債券籌措資金，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規(guī)范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業(yè)的融資問題，地方政府應(yīng)起到鋪路搭橋的作用，通過相關(guān)政策措施引導(dǎo)銀行和企業(yè)之間進(jìn)行資金對接，同時(shí)，政府也要進(jìn)一步加強(qiáng)對或有債務(wù)的管理，根據(jù)國務(wù)院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺(tái)公司的融資功能，不再通過投融資平臺(tái)公司舉借債務(wù)。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)換，改革官員晉升考核機(jī)制

地方政府要從觀念上樹立服務(wù)型政府的觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)換現(xiàn)行職能定位，將工作重點(diǎn)放在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發(fā)揮市場的作用，退出經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，把企業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，不再以?jīng)濟(jì)發(fā)展主體自居，從而成為真正的服務(wù)型政府。另外要建立科學(xué)合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內(nèi)本級政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或相關(guān)民生項(xiàng)目而舉債的規(guī)模及債務(wù)償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責(zé)任，以此約束地方政府舉債規(guī)模的肆意增加。

（四）健全債務(wù)管理制度，監(jiān)督地方政府債務(wù)管理

目前，新《預(yù)算法》已允許省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)批準(zhǔn)后按照限額發(fā)行地方政府債券；同時(shí)，對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂?，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，并規(guī)定政府發(fā)債收入不得用于經(jīng)常性項(xiàng)目。為保證地方政府舉債按照法律規(guī)定進(jìn)行，必須加強(qiáng)對發(fā)債地方政府的監(jiān)督管理，包括政府發(fā)行債券流程的監(jiān)督和債務(wù)收入的使用監(jiān)督。同時(shí)，地方政府應(yīng)建立配套的償債基金保障機(jī)制，并加強(qiáng)對債務(wù)融資配套資金的管理。此外，還要健全債務(wù)信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務(wù)狀況，既要反映政府債務(wù)收入及其結(jié)構(gòu)分布（包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)）、債務(wù)擔(dān)保情況、債務(wù)使用情況、債務(wù)還本付息以及延期情況、對債務(wù)未來發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)測等，還應(yīng)及時(shí)報(bào)告有關(guān)地方政府償債能力和債務(wù)活動(dòng)等方面的信息，以此加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理。

（五）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、預(yù)警機(jī)制，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，中央政府必須加強(qiáng)對地方政府債務(wù)融資的統(tǒng)一控制，通過在中央設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)對地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管；另一方面，要建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過對地方政府的各項(xiàng)財(cái)政支出活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大到一定程度時(shí)發(fā)出警報(bào)，從而把政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低到比較安全的程度。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，18個(gè)省級、156個(gè)市級、935個(gè)縣級政府建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；28個(gè)省級、254個(gè)市級、755個(gè)縣級政府建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

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Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[責(zé)任編輯 李 可]endprint

（四）債務(wù)管理制度缺乏是地方政府債務(wù)擴(kuò)大的外在原因

新《預(yù)算法》出臺(tái)以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發(fā)債，但地方政府出于貫徹財(cái)政政策、提供地方公共產(chǎn)品等原因還是負(fù)擔(dān)了日益膨脹的債務(wù)；對于這些債務(wù)。國家未及時(shí)采取明確制度措施進(jìn)行管理約束，致使地方政府債務(wù)一度失控，問題百出。當(dāng)然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務(wù)問題。目前，國務(wù)院也已出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，地方政府也開始加強(qiáng)自身債務(wù)管理。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，有23個(gè)省級、298個(gè)市級、1 736個(gè)縣級（分別占省級、市級、縣級總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，但與此同時(shí)仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關(guān)管理制度，不能很好地約束地方政府債務(wù)規(guī)模，未來還需進(jìn)一步建立并完善地方債務(wù)管理制度。

三、加強(qiáng)我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對規(guī)范地方政府性債務(wù)管理進(jìn)行了指導(dǎo)，未來的地方政府債務(wù)管理也應(yīng)在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點(diǎn)。

（一）改革現(xiàn)行財(cái)政體制，明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任

一方面，應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，遵循事權(quán)劃分的基本規(guī)則，盡快在教育科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，形成相對規(guī)范、明晰的管理權(quán)限和支出責(zé)任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權(quán)力集中的基礎(chǔ)上適當(dāng)賦予地方政府稅收自主權(quán)，擴(kuò)大地方政府的稅基、稅率決定權(quán)，給予地方政府在某些共享稅上更多的發(fā)言權(quán)與參與權(quán)。此外，明確政府的事權(quán)和支出責(zé)任，還正確看待政府與市場的關(guān)系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關(guān)注提供純公共產(chǎn)品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)積極引入社會(huì)資本，從而提高公共產(chǎn)品的提供效率，也減輕地方政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。

（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業(yè)融資界限

地方政府債務(wù)中有一部分是為地方企業(yè)融資進(jìn)行擔(dān)保而形成的，為割斷地方政府與企業(yè)之間的這種債務(wù)關(guān)系、消除地方政府的隱形債務(wù)，必須建立科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)性的融資體制。一方面，政府與企業(yè)融資應(yīng)該分渠道進(jìn)行，地方政府通過發(fā)行地方債券籌措資金，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規(guī)范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業(yè)的融資問題，地方政府應(yīng)起到鋪路搭橋的作用，通過相關(guān)政策措施引導(dǎo)銀行和企業(yè)之間進(jìn)行資金對接，同時(shí)，政府也要進(jìn)一步加強(qiáng)對或有債務(wù)的管理，根據(jù)國務(wù)院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺(tái)公司的融資功能，不再通過投融資平臺(tái)公司舉借債務(wù)。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)換，改革官員晉升考核機(jī)制

地方政府要從觀念上樹立服務(wù)型政府的觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)換現(xiàn)行職能定位，將工作重點(diǎn)放在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發(fā)揮市場的作用，退出經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，把企業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ辉僖越?jīng)濟(jì)發(fā)展主體自居，從而成為真正的服務(wù)型政府。另外要建立科學(xué)合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內(nèi)本級政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或相關(guān)民生項(xiàng)目而舉債的規(guī)模及債務(wù)償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責(zé)任，以此約束地方政府舉債規(guī)模的肆意增加。

（四）健全債務(wù)管理制度，監(jiān)督地方政府債務(wù)管理

目前，新《預(yù)算法》已允許省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)批準(zhǔn)后按照限額發(fā)行地方政府債券；同時(shí)，對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，并規(guī)定政府發(fā)債收入不得用于經(jīng)常性項(xiàng)目。為保證地方政府舉債按照法律規(guī)定進(jìn)行，必須加強(qiáng)對發(fā)債地方政府的監(jiān)督管理，包括政府發(fā)行債券流程的監(jiān)督和債務(wù)收入的使用監(jiān)督。同時(shí)，地方政府應(yīng)建立配套的償債基金保障機(jī)制，并加強(qiáng)對債務(wù)融資配套資金的管理。此外，還要健全債務(wù)信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務(wù)狀況，既要反映政府債務(wù)收入及其結(jié)構(gòu)分布（包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)）、債務(wù)擔(dān)保情況、債務(wù)使用情況、債務(wù)還本付息以及延期情況、對債務(wù)未來發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)測等，還應(yīng)及時(shí)報(bào)告有關(guān)地方政府償債能力和債務(wù)活動(dòng)等方面的信息，以此加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理。

（五）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、預(yù)警機(jī)制，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，中央政府必須加強(qiáng)對地方政府債務(wù)融資的統(tǒng)一控制，通過在中央設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)對地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管；另一方面，要建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過對地方政府的各項(xiàng)財(cái)政支出活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大到一定程度時(shí)發(fā)出警報(bào)，從而把政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低到比較安全的程度。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，18個(gè)省級、156個(gè)市級、935個(gè)縣級政府建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；28個(gè)省級、254個(gè)市級、755個(gè)縣級政府建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國家審計(jì)署.全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對策[J].財(cái)政研究，2011，（9）.

[3] 馬海濤，馬金華.解決我國地方政府債務(wù)的思路[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2011，（7）.

[4] 黃燕芬，鄔拉.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：現(xiàn)狀、成因及對社會(huì)的影響[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[責(zé)任編輯 李 可]endprint

（四）債務(wù)管理制度缺乏是地方政府債務(wù)擴(kuò)大的外在原因

新《預(yù)算法》出臺(tái)以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發(fā)債，但地方政府出于貫徹財(cái)政政策、提供地方公共產(chǎn)品等原因還是負(fù)擔(dān)了日益膨脹的債務(wù)；對于這些債務(wù)。國家未及時(shí)采取明確制度措施進(jìn)行管理約束，致使地方政府債務(wù)一度失控，問題百出。當(dāng)然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務(wù)問題。目前，國務(wù)院也已出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，地方政府也開始加強(qiáng)自身債務(wù)管理。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，有23個(gè)省級、298個(gè)市級、1 736個(gè)縣級（分別占省級、市級、縣級總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，但與此同時(shí)仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關(guān)管理制度，不能很好地約束地方政府債務(wù)規(guī)模，未來還需進(jìn)一步建立并完善地方債務(wù)管理制度。

三、加強(qiáng)我國地方政府債務(wù)管理的政策建議

2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對規(guī)范地方政府性債務(wù)管理進(jìn)行了指導(dǎo)，未來的地方政府債務(wù)管理也應(yīng)在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點(diǎn)。

（一）改革現(xiàn)行財(cái)政體制，明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任

一方面，應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，遵循事權(quán)劃分的基本規(guī)則，盡快在教育科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，形成相對規(guī)范、明晰的管理權(quán)限和支出責(zé)任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權(quán)力集中的基礎(chǔ)上適當(dāng)賦予地方政府稅收自主權(quán)，擴(kuò)大地方政府的稅基、稅率決定權(quán)，給予地方政府在某些共享稅上更多的發(fā)言權(quán)與參與權(quán)。此外，明確政府的事權(quán)和支出責(zé)任，還正確看待政府與市場的關(guān)系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關(guān)注提供純公共產(chǎn)品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)積極引入社會(huì)資本，從而提高公共產(chǎn)品的提供效率，也減輕地方政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。

（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業(yè)融資界限

地方政府債務(wù)中有一部分是為地方企業(yè)融資進(jìn)行擔(dān)保而形成的，為割斷地方政府與企業(yè)之間的這種債務(wù)關(guān)系、消除地方政府的隱形債務(wù)，必須建立科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)性的融資體制。一方面，政府與企業(yè)融資應(yīng)該分渠道進(jìn)行，地方政府通過發(fā)行地方債券籌措資金，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規(guī)范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業(yè)的融資問題，地方政府應(yīng)起到鋪路搭橋的作用，通過相關(guān)政策措施引導(dǎo)銀行和企業(yè)之間進(jìn)行資金對接，同時(shí)，政府也要進(jìn)一步加強(qiáng)對或有債務(wù)的管理，根據(jù)國務(wù)院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺(tái)公司的融資功能，不再通過投融資平臺(tái)公司舉借債務(wù)。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)換，改革官員晉升考核機(jī)制

地方政府要從觀念上樹立服務(wù)型政府的觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)換現(xiàn)行職能定位，將工作重點(diǎn)放在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發(fā)揮市場的作用，退出經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，把企業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，不再以?jīng)濟(jì)發(fā)展主體自居，從而成為真正的服務(wù)型政府。另外要建立科學(xué)合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內(nèi)本級政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或相關(guān)民生項(xiàng)目而舉債的規(guī)模及債務(wù)償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責(zé)任，以此約束地方政府舉債規(guī)模的肆意增加。

（四）健全債務(wù)管理制度，監(jiān)督地方政府債務(wù)管理

目前，新《預(yù)算法》已允許省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)批準(zhǔn)后按照限額發(fā)行地方政府債券；同時(shí)，對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂疲瑢⒌胤秸畟鶆?wù)納入預(yù)算管理，并規(guī)定政府發(fā)債收入不得用于經(jīng)常性項(xiàng)目。為保證地方政府舉債按照法律規(guī)定進(jìn)行，必須加強(qiáng)對發(fā)債地方政府的監(jiān)督管理，包括政府發(fā)行債券流程的監(jiān)督和債務(wù)收入的使用監(jiān)督。同時(shí)，地方政府應(yīng)建立配套的償債基金保障機(jī)制，并加強(qiáng)對債務(wù)融資配套資金的管理。此外，還要健全債務(wù)信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務(wù)狀況，既要反映政府債務(wù)收入及其結(jié)構(gòu)分布（包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)）、債務(wù)擔(dān)保情況、債務(wù)使用情況、債務(wù)還本付息以及延期情況、對債務(wù)未來發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)測等，還應(yīng)及時(shí)報(bào)告有關(guān)地方政府償債能力和債務(wù)活動(dòng)等方面的信息，以此加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理。

（五）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、預(yù)警機(jī)制，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，中央政府必須加強(qiáng)對地方政府債務(wù)融資的統(tǒng)一控制，通過在中央設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)對地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管；另一方面，要建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過對地方政府的各項(xiàng)財(cái)政支出活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大到一定程度時(shí)發(fā)出警報(bào)，從而把政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低到比較安全的程度。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，18個(gè)省級、156個(gè)市級、935個(gè)縣級政府建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；28個(gè)省級、254個(gè)市級、755個(gè)縣級政府建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國家審計(jì)署.全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對策[J].財(cái)政研究，2011，（9）.

[3] 馬海濤，馬金華.解決我國地方政府債務(wù)的思路[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2011，（7）.

[4] 黃燕芬，鄔拉.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：現(xiàn)狀、成因及對社會(huì)的影響[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[責(zé)任編輯 李 可]endprint