國家治理與大國財政的邏輯關(guān)聯(lián)

●劉尚希 李成威

一、國家治理與大國崛起的風(fēng)險

（一）國家治理的定位：大國崛起的公共風(fēng)險治理

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）多次提到國家治理，至于國家治理是什么，《決定》并沒有用更多的筆墨。有學(xué)者從不同的角度進行了解讀。周克清認(rèn)為，國家治理通常是指國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)，從而對社會實施控制和管理的過程；國家治理的目的是維護政治秩序，以及保障政府能夠持續(xù)地對社會價值進行權(quán)威性的分配。王浦劬認(rèn)為，國家治理的基本含義就是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。目前，大部分觀點對國家治理的認(rèn)識都是從靜態(tài)的角度對其進行概念詮釋，而沒有從我國發(fā)展所處的歷史階段和中華民族崛起的戰(zhàn)略意蘊來定義。

筆者認(rèn)為，國家治理要從動態(tài)把握，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機遇，也面臨前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)。國家治理的核心是大國崛起過程中（也即國家現(xiàn)代化過程中）的公共風(fēng)險治理?！爸袊窃谝粋€政治勢力的主導(dǎo)下走過了這三個階段。第一階段中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭，建立起一個統(tǒng)一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設(shè)一個富強的國家打基礎(chǔ)。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展?！蹦壳埃覀円呀?jīng)為建設(shè)一個富強、現(xiàn)代化的國家打好了基礎(chǔ)，下一步要向富強、民主、現(xiàn)代化國家的目標(biāo)邁進，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，在這個過程中會遇到很多的風(fēng)險，包括諸如中等收入陷阱等來自內(nèi)部的風(fēng)險和國際社會的擠壓等來自外部的風(fēng)險，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。大國崛起與國家治理是相輔相成的關(guān)系，要想真正實現(xiàn)崛起，必須高度重視崛起中出現(xiàn)的各種風(fēng)險，并及時加以化解，否則勢必制約大國崛起。這些風(fēng)險統(tǒng)統(tǒng)表現(xiàn)為公共風(fēng)險，對這些公共風(fēng)險進行有效的防范和治理是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。因此，筆者認(rèn)為國家治理的核心是風(fēng)險治理，即國家現(xiàn)代化過程中的公共風(fēng)險治理。

（二）國家治理要與大國崛起的進程相匹配

大國崛起與國家治理是相輔相成的關(guān)系，我國想要真正實現(xiàn)崛起，必須高度重視崛起中出現(xiàn)的各種風(fēng)險，并及時加以化解，否則，大國崛起進程就有可能中斷。國家的崛起需要一定的社會歷史條件，新中國成立65年來，國家崛起的歷史條件與相應(yīng)治理模式呈變換態(tài)勢，在總體偏重崛起的情況下，以經(jīng)濟增長為核心的國家崛起取得了巨大成就，國家治理則相對滯后。在國家崛起的不同發(fā)展階段，出現(xiàn)了不同的風(fēng)險，這些不斷變遷的風(fēng)險是大國崛起中的必然產(chǎn)物，也呼喚著相應(yīng)治理模式的變革。大國崛起的獨特道路，成為大國治理創(chuàng)新的最大背景。

在中國崛起的戰(zhàn)略布局中，經(jīng)濟力量一直最為強調(diào)，也是最先實現(xiàn)突破的崛起力量。改革開放正是從經(jīng)濟體制改革入手，希望借此加速經(jīng)濟發(fā)展，推動中國趕超西方強國，成為名副其實的大國。改革開放30 多年的成就是如此不同凡響，以至于某位外國學(xué)者說，世界上還沒有任何一個國家像中國一樣，曾經(jīng)在19世紀(jì)中葉的大國游戲中逐步衰敗被淘汰出局，現(xiàn)在又能夠成功地重返大國之列。無論是從新中國65年發(fā)展的短期視角，還是從鴉片戰(zhàn)爭以來近現(xiàn)代史的長焦視野，中國力量最令世界矚目的一面，無疑是經(jīng)濟強勁增長、重振國力、試圖崛起為強國的演進軌跡。

然而，在新的歷史時期，國家發(fā)展的重心放在推動經(jīng)濟快速增長方面，國家治理模式的探索沒有跟上，單一的經(jīng)濟崛起模式導(dǎo)致了一系列負(fù)面結(jié)果，一些風(fēng)險經(jīng)過長期積累開始日益顯現(xiàn)出來，成為大國崛起的絆腳石。法治建設(shè)滯后，監(jiān)督機制不健全，腐敗高發(fā)頻發(fā)。政府治理面臨著諸多嚴(yán)重挑戰(zhàn)；經(jīng)濟層面，長期以來過于追求發(fā)展速度，過分依靠政府推動，粗放式發(fā)展的代價巨大，人與自然的和諧關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)；文明形態(tài)層面，傳統(tǒng)文化思想斷裂，全民信仰缺失，社會理想信念和價值共識還未形成；社會層面，貧富差距相當(dāng)大，社會保障制度還不健全，人民群眾期待不斷提高，而現(xiàn)實反差很大，社會凝聚力不足。

面對國家崛起中的風(fēng)險，必須轉(zhuǎn)變思路，從化解大國崛起過程中公共風(fēng)險的角度來完善國家治理體系和增強治理能力，以期使國家治理現(xiàn)代化與國家現(xiàn)代化進程相匹配。

二、大國財政是國家崛起風(fēng)險治理的基礎(chǔ)和支撐

（一）大國崛起的風(fēng)險治理：財政是基礎(chǔ)

大國崛起或者說國家現(xiàn)代化過程中的風(fēng)險治理離不開財政作用的發(fā)揮?！拔覈堰M入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機遇，也面臨前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題從機制上看，都與現(xiàn)行財稅體制改革不到位有一定關(guān)系。就財政自身而言，隨著國內(nèi)外形勢和我國發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在削弱。建立現(xiàn)代財政制度是黨的十八屆三中全會立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想，是中央科學(xué)把握現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于完善中國特色社會主義制度、全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大而深遠(yuǎn)的意義?！眹裔绕鹦枰c之相稱的國家能力。在一個特定的國家中，國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政來支撐。換言之，國家的公共性越是突出，財政建設(shè)就越是必要。

如何理解財政對于國家治理的這種重要性，可用木桶原理來說明。木桶原理是指一個木桶能裝多少水是由最短的那塊木板的長度決定的。以系統(tǒng)論的觀點來分析，每一塊木板是同等重要的，共同決定木桶的功能。如果把國家治理比作木桶，那么財政在其中不是豎著的木板，而是底板。對于木桶功能而言，底板與豎板的重要性有重大區(qū)別，前者決定整個木桶功能“有與無”的問題，桶底一旦有漏洞，或者掉了，整個木桶功能就喪失了；后者決定木桶功能“大與小”的問題，一旦出現(xiàn)短板，木桶功能就會大打折扣。顯然，財政作為國家治理這個木桶的底板發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，若財政出了問題，就會動搖整個國家治理，甚至導(dǎo)致國家治理失效，大國崛起和國家現(xiàn)代化就無法實現(xiàn)目標(biāo)。古今中外的實踐表明，人類國家史上的每一次重大變革，無不滲透著深刻的財政原因。我國的商鞅變法、唐代“兩稅法”、明代“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等改革，基本上都是圍繞財稅問題展開的；17世紀(jì)英國“光榮革命”確立的稅收法定原則，為英國在工業(yè)革命中的崛起奠定了基礎(chǔ)；19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國預(yù)算制度變革開啟了“進步時代”的大幕，推動美國步入世界強國之列。

（二）大國崛起需要大國財政來支撐

在國際社會中，大國和小國處于不同的層面，有不同的行為規(guī)則。對于大國來講，通常具有更大的全球公共責(zé)任，因為大國的外部性和示范性是小國無法比擬的。我國作為崛起中的大國，財政的作用也從國內(nèi)轉(zhuǎn)向全球治理，并通過參與全球治理來避免人類發(fā)展危機和實現(xiàn)國家利益。一是捍衛(wèi)全球開放貿(mào)易體系。作為世界新興貿(mào)易大國，我國在捍衛(wèi)開放性貿(mào)易體系方面具有國家與全球雙重責(zé)任。我國作為全球貿(mào)易大國，確保全球與地區(qū)貿(mào)易安排遵守共同規(guī)則是其重大利益之所在，也是全球利益所在。二是確立全球資源新的定價機制。全球大宗商品貿(mào)易的不合理愈益突出。大宗商品貿(mào)易被少數(shù)供應(yīng)商操縱，主要需求方反倒沒有話語權(quán)，嚴(yán)重背離了全球貿(mào)易的基本規(guī)則。三是主導(dǎo)區(qū)域和全球合作新機制。黨的十八大以來，我國提出的“中國夢”、“新義利觀”、“新型大國關(guān)系”等理念和構(gòu)想已經(jīng)引起國際社會廣泛反響。未來5 至10年內(nèi)，我國在全球治理與區(qū)域合作方面的新理念、新思維、新構(gòu)想進一步體系化和具體化。今天，我們已經(jīng)有了良好開局：絲綢之路經(jīng)濟帶、21世紀(jì)海上絲綢之路、打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級版、設(shè)立亞投行和絲路基金、孟中印緬經(jīng)濟走廊、中巴經(jīng)濟走廊等一系列重大合作倡議等，正在由倡議走向現(xiàn)實。2014年5月，習(xí)近平主席在亞信上海峰會上正式提出“共同安全、綜合安全、合作安全、可持續(xù)安全”的“亞洲安全觀”，引發(fā)與會代表的高度認(rèn)同和國際輿論的極大關(guān)注?？傊S著我國對世界經(jīng)濟繁榮和國際和平穩(wěn)定的作用愈加突出，國際社會對“中國倡議”和“中國聲音”的需求和期待也不斷提高，這個時候更需要大國財政作為保障和支撐條件。

三、大國財政需要“內(nèi)外兼修”

（一）大國財政應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代財政

從一個國家內(nèi)部講，國家治理能力的強弱在一定程度上可以用效率與公平的融合程度來衡量。融合程度越低，越是一邊倒，就表明公共風(fēng)險越大；融合程度越高，越是有機結(jié)合，就表明國家治理越是有效。那么，效率與公平怎樣實現(xiàn)有機融合？在國家制度結(jié)構(gòu)中，主要依靠財政制度安排去實現(xiàn)。從整體來衡量，市場與政府是有機的統(tǒng)一，效率與公平要有機融合，財政是不可或缺的載體。財政就是一個機制，像一部車上的兩個輪子，一個輪子是效率，一個輪子是公平，只有這兩個輪子平衡了，才能平穩(wěn)地往前走。只有這樣，經(jīng)濟才能發(fā)展，社會才能進步。中國能不能跨越中等收入陷阱，就此而言，深化財政改革，創(chuàng)新財政制度，是促進效率與公平相融合的必要條件，也是降低當(dāng)前國家治理風(fēng)險的前提。

現(xiàn)代財政通過預(yù)算——稅收——財政體制為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，這是實現(xiàn)公平和效率融合發(fā)展的制度前提。另一方面，現(xiàn)代財政通過提供公共服務(wù)，化解經(jīng)濟社會中的各種風(fēng)險，促使公共風(fēng)險最小化，這個過程本身對經(jīng)濟社會發(fā)展來說意味著效率提升，而對于每個公民來說則意味著最大的公平。現(xiàn)代財政制度以治理國家現(xiàn)代化（大國崛起）進程中的公共風(fēng)險為基本定位，這樣的現(xiàn)代財政制度必然是以保障效率與公平相融合的制度安排，而這樣的制度安排必然是以民生財政為核心，以法治財政、民生財政、穩(wěn)固財政、陽光財政、效率財政”為特征的現(xiàn)代財政制度。在現(xiàn)代財政制度特征當(dāng)中，民生財政是核心、是本質(zhì)。民生是一項基本的價值觀，是以消費為載體的。民生是經(jīng)濟、社會發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點，也是現(xiàn)代財政制度的基本出發(fā)點。法治財政、穩(wěn)固財政、陽光財政、效率財政都是為民生財政服務(wù)和保駕護航的。法治財政意味著在財政改革的整個過程和各個方面、各環(huán)節(jié)都要運用法治的思維和理念。法治是消除不確定性，穩(wěn)定預(yù)期，降低交易成本的最佳手段；穩(wěn)固財政，表明財政能力是國家職能保障程度的度量，是國家能力水平的真實刻畫；陽光財政要使民眾對政府的預(yù)算監(jiān)督得到滿足；效率財政的關(guān)鍵也在于完善部門預(yù)算的透明度。

現(xiàn)代財政的定位與特征圖解

（二）大國財政是世界財政

作為一個崛起中的大國，我國的國家治理已不再是“家里事”，而注定會成為“天下事”。因此，國家治理與全球治理角度是一個問題的兩個方面，與此相應(yīng)，大國財政既是國家財政，也是世界財政。要擴大參與國際規(guī)則制定的話語權(quán)，建立抵御外部風(fēng)險的防火墻，穩(wěn)步推進人民幣國際化進程；同時做到知己知彼、主動出擊，和世界各國一起承擔(dān)維護全球經(jīng)濟秩序、擴大全球開放、促進全球經(jīng)濟復(fù)蘇等方面的責(zé)任與義務(wù)。大國財政要著力提高促進全球經(jīng)濟平衡和可持續(xù)發(fā)展的能力，治理全球經(jīng)濟發(fā)展中的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，均衡全球利益，促進全球和諧與穩(wěn)定。從大國財政來觀察財政功能，要考慮以下幾個方面。一是要把全球利益與國家利益有機結(jié)合起來。要明確哪些是長期利益、戰(zhàn)略利益，哪些是短期利益、局部利益，要站在全球利益的角度看待國家利益，通過維護全球公共利益來實現(xiàn)國家利益；二是要準(zhǔn)確把握和研判全球經(jīng)濟發(fā)展形勢，尤其是發(fā)達(dá)國家的情況與變化；三是加強大國之間的政策協(xié)調(diào)，督促發(fā)達(dá)國家在全球均衡發(fā)展、氣候變化等方面承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和發(fā)揮更大作用；四是要統(tǒng)攬全球需求與市場、全球產(chǎn)業(yè)布局和全球技術(shù)創(chuàng)新以及全人類福祉，要善于謀全球大局，以實現(xiàn)國家崛起，引領(lǐng)人類文明發(fā)展方向。