關(guān)注彩票資金監(jiān)管

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

翟繼光：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領(lǐng)域為經(jīng)濟法、財政法、稅法等

李建軍：西南財經(jīng)大學財稅學院副院長，副教授，經(jīng)濟學博士，研究領(lǐng)域為財稅理論與政策

王叢虎：中國人民大學公共管理學院行政管理學系副教授，財政部中國政府采購網(wǎng)咨詢專家，研究領(lǐng)域為政府法治與應(yīng)急管理、政府采購與公共資源交易、廉政建設(shè)與反腐敗等

宋立根：原河北省財政廳財政監(jiān)督檢查局調(diào)研員、財政監(jiān)察員，北京大學兼職博士生導(dǎo)師

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2014年底，一場直指數(shù)以萬億計彩票資金的審計風暴再起——國家審計署18個特派辦全體出動，對彩票資金展開大范圍審計，彩票資金的管理、使用乃至彩票運行機制有望得到一次較為徹底的清查摸底。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國啟動彩票事業(yè)20 多年來，發(fā)行規(guī)模已經(jīng)累計達1.7萬億元。彩票資金包括彩票獎金、彩票發(fā)行費和彩票公益金，有明確用途規(guī)定——通常彩票銷售額的15%用作發(fā)行費、35%用作公益金、50%留作獎金池。然而據(jù)媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，彩票發(fā)行費和公益金在各地使用存在巨大差異，且標準、去向均模糊不清，具體體現(xiàn)在以下方面——

發(fā)行費標準多年居高不下：據(jù)專家測算，2002年后，主要彩票品種10年來發(fā)行費上升了逾7 倍，且采購尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，如目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業(yè)印刷，這一業(yè)務(wù)利潤巨大，而通過何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知。審計機關(guān)曾查明，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價采購，致使國家彩票發(fā)行費流失2341萬元。

大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”或淪為“小金庫”：例如，截至2012年末，山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用，其中4個市、34個縣未使用體彩公益金占當年撥入金額一半以上，且有10個市福彩中心未將福彩發(fā)行費上交財政專戶2.14億元；截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累計結(jié)余6418萬元，占籌集公益資金總額過八成。

部分公益資金被挪用蓋大樓、買游艇、補虧空：上海市審計局報告顯示，2009年該市用于體育場館改造公益金共1643萬元，但有543萬元實際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設(shè)備購置上；被控貪污4744萬元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時，曾斥2000萬元公款購買當時國內(nèi)最頂級的豪華游艇。2014年9月，某福彩中心投資6000萬元建的黃山培訓(xùn)基地被媒體曝光。據(jù)報道，該培訓(xùn)基地奢侈消費驚人，對于中央發(fā)布的種種禁令置若罔聞。

……

在不透明的賬單下，彩票資金管理呈現(xiàn)出諸多亂象。

彩票資金是動員社會力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢”，且在我國呈現(xiàn)出發(fā)行規(guī)模逐年增長的趨勢。根據(jù)彩票管理條例等一系列條例規(guī)范，國務(wù)院財政部門負責全國的彩票監(jiān)督管理工作，國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作。然而這樣一個有著明確制度約束、具有明顯公益性質(zhì)且數(shù)額龐大的彩票銷售背后，卻是一筆糊涂賬，甚至被輕易挪用或貪污，反映出什么問題？彩票資金為何一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)？財政作為彩票監(jiān)管主要責任部門在今后預(yù)算管理制度改革深化中應(yīng)如何進一步完善彩票資金監(jiān)管？又如何進一步提升彩票資金的使用績效？本期監(jiān)督沙龍聚焦彩票資金監(jiān)管，圍繞以上問題展開討論。

透視彩票資金監(jiān)管亂象

主持人：2009年民政部就對彩票機構(gòu)進行過一次檢查，發(fā)現(xiàn)有的地方對外合作不規(guī)范，有的違規(guī)發(fā)放獎金津貼，有的彩票資金未及時足額上交、超范圍使用，有的會計核算不規(guī)范，個別地方甚至發(fā)生了違法違紀事件。這次審計風暴又直指彩票資金問題，回應(yīng)公眾對“萬億彩票資金去哪兒了”的疑問。對于此次針對彩票資金展開的大規(guī)模審計您作何評價？

林江：我認為這次審計風暴圍繞彩票資金問題進行是很有意義的，因為自從我國的福彩和體彩兩種彩票發(fā)行以來，圍繞著彩票發(fā)行和管理的爭議一直沒有停止過，但是由于有關(guān)彩票發(fā)行和管理的相關(guān)信息非常有限，公眾和媒體根本無法對此進行監(jiān)督，所謂的“萬億彩票資金去哪里了”的問題其實也不是源于今天，而國家審計署圍繞彩票資金績效大規(guī)模的審計，正好是一個讓公眾了解彩票發(fā)行和管理及其存在問題的一個極好的機會，從中也可以讓公眾增加對我國逐步建立現(xiàn)代財政制度的了解，也有助于強化對政府錢袋子的監(jiān)督意識。

翟繼光：這充分表明我國的審計范圍在不斷擴展，對各類財政資金的監(jiān)管力度在不斷加強。特別是新修訂的《預(yù)算法》在今年1月1日開始實施，其中特別規(guī)定政府的全部收入都應(yīng)納入預(yù)算，彩票公益金也是政府的重要收入，也要受到《預(yù)算法》的約束。這次審計實際上就是配合《預(yù)算法》的實施，加強對彩票資金管理的重要舉措。

李建軍：彩票機構(gòu)是非盈利公共事業(yè)，其管理和資金使用的亂象嚴重背離了存在的目的，針對彩票資金展開大規(guī)模審計是矯正彩票管理及其資金使用中存在問題、回應(yīng)社會關(guān)切的迫切需要，是審計和財政監(jiān)督的應(yīng)有內(nèi)容。希望借助審計一方面查處違法違紀行為，另一方面發(fā)現(xiàn)彩票機構(gòu)組織管理和監(jiān)督的不足，借此改革完善內(nèi)部治理和內(nèi)外監(jiān)督制度，促進我國公益性彩票事業(yè)的健康發(fā)展。

宋立根：這次審計彩票資金問題，回應(yīng)了公眾對“萬億彩票資金去哪兒了”的疑問，充分說明了彩票管理機構(gòu)存在問題的嚴重性，國家動用審計力量進行查處彩票資金收支和使用的重視程度；同時，也充分說明國家高度重視彩票資金管理，亟待提升防范和杜絕違法違紀發(fā)生的體制機制創(chuàng) 新的緊迫性！

主持人：據(jù)背景材料，發(fā)行費標準常年居高不降是彩票資金管理的一大弊病，且發(fā)行費的使用去向不明直接構(gòu)成了尋租腐敗的溫床。對此，您怎么看？

林江：我認為，彩票發(fā)行費標準常年居高不降是匪夷所思的，也可能是腐敗尋租的溫床，事實上，隨著物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在彩票發(fā)行領(lǐng)域的應(yīng)用以及電子彩票的發(fā)行，彩票發(fā)行費應(yīng)該是逐年下降的，我認為標準居高不下固然與有關(guān)部門沒有與時俱進，及時因應(yīng)最新的科技進步和彩票發(fā)行的實際情況并及時調(diào)整和修改彩票發(fā)行的管理辦法有關(guān)，也與政府部門既是彩票發(fā)行的主管和監(jiān)管部門，也是直接或者間接地參與彩票發(fā)行有關(guān)。當政府部門既是運動員，也是裁判員，存在著利益沖突，就不存在檢討并降低彩票發(fā)行費標準的動機。一種可能的辦法是讓彩票的發(fā)行和管理分開進行，讓社會機構(gòu)來充當彩票發(fā)行的角色，而政府部門則只充當監(jiān)管的角色，如此一來才有可能有效降低彩票發(fā)行費及其相關(guān)的標準。

翟繼光：發(fā)行費中的很大一部分是作為彩票管理人員的工資、福利而支出的，實際上也是彩票管理者腐敗收入的來源。其中最主要的原因有兩個：一是彩票管理和運行的不公開、不透明，社會公眾和新聞媒體無法監(jiān)督；二是政府對彩票資金的監(jiān)管不力，導(dǎo)致彩票管理者利用發(fā)行費支出來謀取個人和小集團的利益。

王叢虎：發(fā)行費是必需的合理合法的開支，也就給了腐敗分子機會，當然也就成了尋租溫床。又加之對于如何使用發(fā)行費并沒有更加細化的規(guī)定，尤其對于該類印刷并沒有納入集中采購的范疇，或者即使有招投標也只是象征性的，公開透明、監(jiān)督檢查的缺失，這樣就成了腐敗交易的重災(zāi)區(qū)。

主持人：事實上，早在2001年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發(fā)行費用比例過高，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題。同時明確“降低發(fā)行費用，增加彩票公益金”的改革方向，然而十多年來這一改革方向并未落實，彩票發(fā)行費管理不規(guī)范帶來的問題則越來越多。這又反映出什么問題？

林江：我認為相關(guān)通知似乎只是指出相關(guān)的彩票發(fā)行費用比例過高，但是并沒有指出何謂過高，衡量標準是什么？另外，我認為彩票公益金方面雖然也有具體的規(guī)定，例如要求必須分配相關(guān)的比例到社保基金、專項公益金、民政部和國家體育總局，也有規(guī)定說部分的彩票公益金即使留給地方政府使用，也需要按規(guī)定用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)”，但是從來沒有具體的政府部門被明確需要落實相關(guān)的彩票公益金的規(guī)定，也沒有條例說，如果發(fā)現(xiàn)有不按照相關(guān)規(guī)定落實彩票公益金的用途會受到什么樣的懲罰，至于降低發(fā)行費用、增加彩票公益金的目標雖好，但是如果彩票公益金增加了，卻沒有具體的切實可行的政策措施確保增加了的彩票公益金用于與上述扶老、助殘等相關(guān)的項目，則一切只是存在于空中樓閣之中。

翟繼光：這說明彩票管理制度的改革一直不是我國財政制度改革的核心，由于彩票資金的數(shù)額在整個財政資金中所占比例比較小，如2014年1月至11月全國共銷售彩票3462.25億元，而同期全國財政收入129595億元，彩票銷售收入僅占全國財政收入的2.7%。再加上彩票銷售收入是一種遵循市場原則由彩票自愿購買而形成的，無論是政府還是社會，對彩票資金的關(guān)注度都不夠。由此導(dǎo)致，彩票資金的監(jiān)管游離在財政資金的監(jiān)管范圍之外。國務(wù)院在2001年提出的改革目標也由于其他重要事項的改革而被耽擱，甚至遺忘。

宋立根：由于此項規(guī)定沒有落實的強制性要求，既沒有制定具體細則和實施方案，也沒有統(tǒng)籌安排資金分配比例，主管部門抱守著固定資金比例不放。致使多數(shù)彩票品種的發(fā)行費標準沒有調(diào)整，“可以降低彩票發(fā)行費比例”成為空話，規(guī)定成了“粗線條”式無力約束彩票資金管理，因此制度需要徹底改革，不是發(fā)布一個通知，一個文件就可以解決的問題，我國彩票資金管理亟待強化監(jiān)管和強制性規(guī)范，需要強化彩票資金管理的頂層設(shè)計。

主持人：據(jù)背景材料相關(guān)案例，對于彩票資金未及時足額上交，大量彩票公益金沉淀在地方政府賬戶上等違規(guī)現(xiàn)象，您怎么看？是什么原因造成了彩票資金使用績效低？

林江：我認為，相關(guān)的違規(guī)現(xiàn)象反映了一個很重要的問題，就是彩票資金的性質(zhì)與財政的一般預(yù)算收入是否是一回事。2007年以前，我國地方政府的財政預(yù)算在編制過程中會有一個預(yù)算外收入的科目，而彩票資金尤其是彩票公益金的收入可能就會被編入了政府的預(yù)算外收入科目之中，但是2007年之后，中央政府明確要取消預(yù)算外資金這個科目，如此一來，彩票公益金照理說應(yīng)該納入一般預(yù)算收入之中，但是地方政府可能會認為彩票公益金與一般的稅收收入是有區(qū)別的，故不愿意將之納入一般預(yù)算收入之中，既然預(yù)算外科目已經(jīng)被取消了，又不愿意納入一般預(yù)算收入，那就只是將彩票公益金的收入放到了財政專戶之中，或者放到政府性基金的科目之中，由于政府性基金預(yù)算相對公共財政預(yù)算來說較為簡單，比較粗線條，公眾人士或者人大代表根本不知道有彩票公益金收入項目的存在，久而久之，就容易變成地方政府的“小金庫”，因此，就出現(xiàn)了上述大量彩票公益金沉淀在地方政府賬戶上的違規(guī)現(xiàn)象。我認為，彩票資金使用績效低，是因為我們從來不是很明確何謂彩票公益金的使用績效？如何衡量彩票公益金使用的績效？如果相關(guān)的標準不明確，也缺乏渠道進行監(jiān)管，彩票資金使用效益低也就不難理解了。

翟繼光：彩票公益金占全國財政收入的比重一般在1%左右，數(shù)額可謂微不足道，財政部作為監(jiān)管部門對該筆資金重視不夠。根據(jù)《彩票管理條例》第33 條的規(guī)定，彩票公益金專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)，不用于平衡財政一般預(yù)算。因此，彩票公益金與一般的財政資金不同，一般的財政資金原則上當年使用完畢，不會有結(jié)余，但彩票公益金是專項資金，只能用于社會福利事業(yè)和體育事業(yè)，并不嚴格要求當年使用完，因此，有一些結(jié)余也是正常的。但如果數(shù)額過大就不僅會導(dǎo)致資金的閑置浪費，而且容易滋生腐敗。目前，關(guān)于彩票公益金如何使用在社會福利事業(yè)和體育事業(yè)上沒有明確的法律依據(jù)，這也是導(dǎo)致彩票公益金使用效率低下甚至被一些領(lǐng)導(dǎo)挪用的重要原因。

李建軍：一方面大量彩票公益資金沉淀在地方政府賬戶“花不出去”，另一方面是廣大人民群眾的所需的體育和福利事業(yè)薄弱。這一悖論的出現(xiàn)說明我們彩票資金使用管理存在缺陷。各類彩票發(fā)行收入應(yīng)按相關(guān)規(guī)定比例和時間及時足額上交財政專戶，并按規(guī)定“收支兩條線”專款專用。納入財政專戶的體育、福利公益金應(yīng)和一般預(yù)算中的體育與福利支出統(tǒng)籌安排使用，預(yù)先制定詳細的公益金支出預(yù)算，防止資金使用安排的部門分割，使公益金真正用在社會公眾所需要的公益事業(yè)上。

王叢虎：相關(guān)法律制度都有明確規(guī)定，但是地方政府置之不顧，一方面是地方政府目無法紀，另一方面也說明我們的監(jiān)督檢查沒有起到應(yīng)有作用。至于彩票資金使用績效低則原因是多方面的，可能有使用規(guī)劃的問題，即對于資金的長期、中期和短期規(guī)劃做得不夠、或者落實不到位；也有項目規(guī)劃的是否合理問題，即雖有規(guī)劃但沒有詳細計劃，難以實施；當然，更有部門與工作人員的責任意識問題，即使以上條件都具備，若相關(guān)人員不負責則同樣資金使用不能到位。

宋立根：一是相關(guān)部門在使用公益金上權(quán)力過大，缺乏有效的監(jiān)督制約；二是在使用分配上缺乏法律的強制性，使公益金成了主管部門的“唐僧肉”根本談不上高層次績效；三是民間社會機構(gòu)、民眾無法參與資金使用和項目全程監(jiān)督，規(guī)章制度所明確的監(jiān)管成了一種擺設(shè)，彩票公益金使用績效低成為必然。

主持人：彩票公益金被挪作他用甚至尋租貪腐也在背景材料中有具體案例體現(xiàn)，都一致反映出彩票資金存在暗箱操作、監(jiān)管乏力等問題。那么彩票資金作為本該公開透明嚴格監(jiān)督的重要的公益性收支為何一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)？在您看來，造成彩票資金監(jiān)管亂象的根本原因是什么？

林江：國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定的確說彩票公益金應(yīng)該公開透明嚴格監(jiān)管，但是這是條文上的規(guī)定，并沒有在具體政策措施上貫徹落實。設(shè)想一下，如果沒有之前的民政部以及現(xiàn)在的國家審計署的審計風暴，部分地方政府可能還不知道彩票公益金是不能用于興建樓堂館所，也不能用于發(fā)放公務(wù)員福利的，換言之，中央政府的規(guī)定對于不少地方政府而言只是一紙空文，根本不會當回事。我認為造成彩票監(jiān)管亂象的根本原因是政府部門既直接參與了彩票發(fā)行，也充當了彩票公益金的管理和監(jiān)管者，這兩者的角色是沖突的。加上中央政府與地方政府在彩票公益金的使用問題上可能存在著目標的不一致，例如在中央集權(quán)的財政體制下，地方政府傾向于把彩票公益金作為地方政府的第三財政，以彌補地方財力的不足，而中央政府則強調(diào)要把彩票公益金真正用于公益和慈善事業(yè)。中央和地方政府目標的不一致加上中央政府的監(jiān)管缺位，就使得彩票公益金的收支一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)了。

翟繼光：根本原因在于我國財政體制改革不到位，由于我國財政體制一直處于改革的狀態(tài)，納入預(yù)算管理的財政資金比例雖然越來越大，但一直未實現(xiàn)全部資金的預(yù)算監(jiān)管。2014年修訂的《預(yù)算法》提出了政府財政收支全部納入預(yù)算管理的目標，至此我國才基本完成對全部財政資金的預(yù)算監(jiān)管。由于預(yù)算監(jiān)管實際上就是人大監(jiān)管，其監(jiān)管的力度和廣度都遠超過財政部門的監(jiān)管。由于彩票資金在財政資金中一直處于邊緣地帶，其監(jiān)管力度也一直較弱，只是隨著全部財政資金進入預(yù)算監(jiān)管的范圍才引起人們對彩票資金監(jiān)管的重視。彩票資金監(jiān)管的亂象是財政部門將主要精力一直放在其他重要資金監(jiān)管上所帶來的短期現(xiàn)象。當然，財政部、民政部和體育總局三個主體混合監(jiān)管的狀態(tài)也導(dǎo)致財政部門對彩票資金的管理睜一只眼閉一只眼，這也是彩票資金監(jiān)管不到位的客觀因素之一。未來，隨著全部財政資金都納入預(yù)算管理，彩票資金監(jiān)管不到位的現(xiàn)象會得到根本改變。

李建軍：本該公開透明嚴格監(jiān)督的重要的公益性收支卻一直處于邊緣化的監(jiān)管狀態(tài)主要是因為：一方面彩票機構(gòu)運行本身采用的是多頭監(jiān)管模式，多頭監(jiān)管、責任不明、難以落實；另一方面彩票公益金預(yù)算約束弱，專項基金財政監(jiān)督的相對缺位和不足。而造成彩票資金監(jiān)管亂象的根本原因在于沒有將作為財政資金的彩票公益金，像一般預(yù)算收支一樣嚴格管理和監(jiān)督。

宋立根：一是彩票公益金的投入模式應(yīng)該具有三性：即強制性、壟斷性和普惠性。然而強制性并不強，因為主管部門擔負監(jiān)管的責任，既當規(guī)則制定者，又當運動員，還當裁判員，彩票公益金監(jiān)管處于邊緣化現(xiàn)象不足為怪。二是國外彩票發(fā)行大多是由完全獨立的企業(yè)和社會機構(gòu)來代理運行，彩票公益金使用規(guī)范，公益金使用透明度較高，行政主管部門和財政部門只需要做好監(jiān)管檢查。我國也應(yīng)借鑒這種做法，把發(fā)行推廣的工作交給獨立的第三方，按比例返給一定運行資金，實現(xiàn)運行的專業(yè)化、公益化，避免監(jiān)管缺失和信息的不透明。三是關(guān)鍵是未能夠引入社會監(jiān)督力量。同時，把公益金使用納入法治軌道，增強法治威懾力，才能鏟除彩票滋生腐敗的土壤，確保彩票公益金使用運行在健康軌道上。四是未建立健全內(nèi)部控制制度，彩票公益金核算和使用管理存在缺陷。需要加強項目審批和資金使用跟蹤問效制度，嚴格項目審批程序，對資助項目要建立檢查和責任追究制度，提高資金使用效益，定期向社會公布公益金使用情況，自覺接受社會輿論監(jiān)督，才能真正體現(xiàn)彩票“扶老、助殘、救孤、濟困”的發(fā)行宗旨。

如何終結(jié)“彩票自肥”？

主持人：針對彩票主管部門權(quán)力大易滋生腐敗問題，不少專家提出要強化財政部對全國彩票的統(tǒng)籌管理。對此，您有何具體想法？請針對彩票公益金本身的性質(zhì)和完善政府預(yù)算體系等改革部署，談?wù)勀鷮娀势必斦O(jiān)管的建議。

林江：我認為，強化財政部對全國彩票的統(tǒng)籌管理，建議還是很不錯的，關(guān)鍵在于財政部如何對彩票進行統(tǒng)籌管理？是財政部設(shè)立專門機構(gòu)，相當于在各地的派出特派辦的方式去監(jiān)管，還是委托地方的財政部門去統(tǒng)籌管理？如果是前者，則可能會出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)架床疊屋，人浮于事，如果是后者，則脫離不了地方政府出于自身的考慮難以貫徹落實財政部的監(jiān)管意圖。我認為真正的解決辦法，是彩票的發(fā)行和監(jiān)管要徹底分開，政府部門可以委托社會民間機構(gòu)發(fā)行彩票，并要求這些機構(gòu)嚴格按照有關(guān)彩票的法律法規(guī)來行事，而政府部門，包括財政部門和民政部門則充當監(jiān)管者的角色，如果發(fā)現(xiàn)彩票發(fā)行機構(gòu)沒有依法辦事，則予以相應(yīng)的處罰。另外，政府部門可以委托獨立的社會中介機構(gòu)去研究彩票發(fā)行的成本變化，以及這些成本變化與互聯(lián)網(wǎng)和電子信息技術(shù)發(fā)展的關(guān)系，并定期對發(fā)行費用的變化進行檢討，把結(jié)果提供給發(fā)行機構(gòu)參考，如果發(fā)行機構(gòu)的彩票發(fā)行成本大大高于參考值，發(fā)行機構(gòu)需要向政府監(jiān)管部門作出解釋。另外，財政部門可以定期對彩票公益金使用的專項進行財政績效評價，并把相關(guān)的評價結(jié)果向公眾公開。

翟繼光：不僅僅是強化財政部對全國彩票資金的統(tǒng)籌管理，還要強化各級人大對彩票資金的監(jiān)督。彩票資金雖然并非強制性的財政收入，但也是國家壟斷的、在一定程度上遵循市場等價交換原則的財政收入，購買彩票本質(zhì)是一種賭博行為，其違法的色彩被其公益性的目的以及法律的明確規(guī)范所抹去。正因為如此，彩票只有真正保持其公益目的并受到法律的嚴格約束才能是一種合法的存在，否則就應(yīng)當予以取締。由于彩票具有娛樂與公益雙重功效，世界主要國家均允許彩票的存在。有些國家還非常重視，如日本還有專門的彩票節(jié)。大多數(shù)人之所以愿意購買彩票，除了具有中獎、娛樂的目的之外，還有一個重要原因就是看中了其公益性，未中獎的部分就相當于公益捐贈了。正因為如此，財政部門一定要加強對彩票資金的監(jiān)管，使其真正用于公益事業(yè)。

李建軍：彩票機構(gòu)屬于公共部門，彩票發(fā)行及公益金收支理應(yīng)納入財政監(jiān)管的范圍，事實上相關(guān)規(guī)定也明確財政部對彩票負有監(jiān)管責任。要加強財政部對全國彩票的統(tǒng)籌管理，關(guān)鍵在于彩票管理系統(tǒng)本身應(yīng)嚴格編制部門預(yù)算，其人員、運行、基建等各項活動嚴格在預(yù)算的約束下進行，全面納入財政監(jiān)督、審計監(jiān)督的范圍。以新《預(yù)算法》頒布為契機，進一步完善政府性基金預(yù)算制度，提升彩票公益金在政府性基金預(yù)算內(nèi)中安排的科學性、規(guī)范性、有效性和透明性，提高福利彩票、體育彩票等彩票資金使用的公益性和績效。

王叢虎：彩票公益基金本身的性質(zhì)決定了其當屬公共財政的范疇，不僅要納入財政預(yù)算，而且更重要的是接受財政部門的監(jiān)督與管理。統(tǒng)一賬戶、集中支付、透明公開、全過程監(jiān)管是財政監(jiān)管日常手段，除此之外，要強化彩票的財政監(jiān)管還要強化風險管理，通過輿情監(jiān)管、預(yù)警等事前監(jiān)管，防患于未然。當然，加大制裁的力度、形成強大的震懾力和威懾力也非常重要。

宋立根：建議在財政部內(nèi)成立國家彩票監(jiān)管委員會，作為唯一的彩票監(jiān)管主體，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各省區(qū)彩票監(jiān)管委員會，逐步擺脫與地方政府相關(guān)主管部門的聯(lián)系與依賴。另外，建議合并彩票發(fā)行運營機構(gòu)，組建國家彩票公司，統(tǒng)一發(fā)行運營，真正實現(xiàn)管辦分離和相互制約。真正構(gòu)建起市場化、企業(yè)化運作模式下的一體化的彩票發(fā)行運營體制。目前，首先要改變彩票發(fā)行中部門分割、政企、政事不分的狀況,建立適合市場規(guī)律的經(jīng)營管理模式; 減少管理層級,降低運營成本,建立全國統(tǒng)一的彩票發(fā)行管理機構(gòu),管、辦、監(jiān)督分開。

主持人：而針對各級公益金收入屢屢遠大于當年支出、大量公益金“趴在賬戶上睡大覺”等公益金低效率的現(xiàn)狀實際上違背了設(shè)立彩票事業(yè)的初衷。如何盤活彩票資金存量、切實提升彩票公益金的使用績效、讓公益金真正用在刀刃上？也請談?wù)勀挠^點。

林江：要盤活彩票資金的存量，提升彩票公益金的使用績效，我認為首先需要明確哪部分的彩票公益金可以用于市場運作，并在此過程中增值保值，有哪些部分的彩票公益金需要保本，直接用于與慈善、民生有關(guān)的項目。而相關(guān)的彩票公益金的用途和使用方法應(yīng)該有法律作為依據(jù)。因此，建議人大審議通過《彩票法》，使得彩票發(fā)行和管理能夠有法可依；其次，應(yīng)該研究彩票相關(guān)的法律法規(guī)，例如信托法、票據(jù)法、預(yù)算法等與彩票發(fā)行和管理的關(guān)系，并在何種程度上影響彩票的發(fā)行和管理。例如預(yù)算法當中所列明的所有的政府的收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算管理，那么彩票公益金收入是否應(yīng)該按照預(yù)算法的規(guī)定納入預(yù)算管理之中？如果答案是肯定的，彩票公益金應(yīng)該納入公共財政預(yù)算，還是應(yīng)該納入政府基金預(yù)算？人大在何種程度上應(yīng)該介入對彩票公益金的使用的監(jiān)督？還有，如果彩票公益金可以用于投資有價證券實現(xiàn)增值保值，那么彩票公益金的管理者與委托者是什么關(guān)系？委托方是政府部門嗎，還是社會大眾？彩票公益金增值了，公益金的管理者應(yīng)該如何分享相應(yīng)的收益而又不被指控為占有了公共資源？這一切都需要通過法律得以實現(xiàn)。

翟繼光：為了提升彩票公益金的使用效率，需要由民政部和體育總局每年編制詳細的使用預(yù)算，預(yù)算支出的數(shù)額應(yīng)當大體相當于上年度彩票公益金的總額。該預(yù)算經(jīng)全國人大批準之后，由財政部監(jiān)督執(zhí)行。全國人大每年也應(yīng)當安排專項檢查，對彩票資金的收支進行嚴格審查。同時，應(yīng)當將彩票公益金預(yù)算逐步公開，接受社會公眾和媒體的監(jiān)督。關(guān)于彩票公益金的使用也可以在民政部和體育總局的網(wǎng)站上設(shè)立專門的意見箱，征求社會公眾的意見。

李建軍：要盤活彩票資金存量、提升彩票公益金的使用績效關(guān)鍵在于改變彩票公益金使用安排的單部門主導(dǎo)模式。現(xiàn)行彩票公益金的使用主要是由民政和體育部門負責的，一方面缺乏與一般預(yù)算安排中的福利、體育事業(yè)支出的協(xié)同，另一方面由于部門職能范圍的限制，也制約了公益資金的有效使用。比如體育部門主導(dǎo)體育彩票公益金使用，體育部門的主要工作在于體育設(shè)施、體育賽事、競技體育、群眾體育等，社會公眾所需要的社區(qū)（鄉(xiāng)村）體育設(shè)施及服務(wù)的提供嚴重不足，而這些服務(wù)的提供一方面體育部門沒有信息和激勵，同時也不是體育部門一家單獨能夠協(xié)調(diào)處理的。因此，應(yīng)改變彩票公積金使用單一部門主導(dǎo)模式，將彩票公益金納入一般預(yù)算中對應(yīng)預(yù)算支出項目統(tǒng)籌安排；并建立完備的公益資金使用評估制度，對資金使用方向、項目安排、支出管理和使用效果等，進行分析和評估。

王叢虎：彩票公益金的使用首先要有規(guī)劃，只有具有完備的中長期和短期規(guī)劃，才能對資金的使用與預(yù)留作出規(guī)定和計劃。其次要年年有單獨的預(yù)算，納入財政預(yù)算體系，涉及到采購的，還要納入采購預(yù)算體系。再次要有預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。最后還要有執(zhí)行評估與調(diào)整等一系列體系化建設(shè)。

主持人：與此同時，引入市場化機制、強化法治化管理都是改革彩票運行體制的迫切之策、應(yīng)有之義。至此，請您總結(jié)終結(jié)“彩票自肥”的關(guān)鍵及治本之道。

翟繼光：解決“彩票自肥”的問題需要依靠公開和監(jiān)管。要把彩票由一個小圈子自我運作、自我管理的狀態(tài)變?yōu)閷⒉势辟Y金融入整個財政資金之中，將彩票的運作和監(jiān)管納入整個財政運作和監(jiān)管范圍之內(nèi)。不僅要提高全國人大、財政部對彩票資金的監(jiān)管力度，還應(yīng)當提高社會公眾和媒體對彩票資金關(guān)注的熱情和積極性。同時，相關(guān)法律制度的建設(shè)也應(yīng)當跟進，使得全國人大、財政部、社會公眾的監(jiān)督都有法可依。只有這樣，我國的彩票事業(yè)才能走上健康發(fā)展之路，彩票資金才能在公益事業(yè)建設(shè)方面發(fā)揮更大的作用。

李建軍：解決“彩票自肥”的關(guān)鍵在于，廢除具有一定承包和分成性質(zhì)的按固定比例（15%）確定發(fā)行費的方式，彩票的零售和代銷完全市場化，彩票發(fā)行和銷售機構(gòu)的自身運行收支納入預(yù)算，通過嚴格的部門預(yù)算確定收支，使彩票機構(gòu)收支安排如稅務(wù)局等其他公共部門一樣。

王叢虎：通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)向全社會公開，構(gòu)建一個彩民能夠看得懂和看得見的透明收支賬目，并積極回應(yīng)彩民的監(jiān)督與訴求，加大對于違法制裁的力度，形成全社會共治的體系才是最為重要的。

林江：我認為終結(jié)“彩票自肥”的關(guān)鍵即治本之道，一是法治化管理，即彩票發(fā)行、管理、監(jiān)管都能夠做到有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究；二是充分利用社會中介機構(gòu)和資源參與彩票的發(fā)行和管理，政府部門則抽身而出，充分扮演好監(jiān)管者的角色，避免角色和利益沖突；三是處理好中央政府和地方政府對于彩票公益金分配上的權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系；四是通過政府購買服務(wù)，讓社會獨立的第三方對于彩票公益金作為財政收入的一部分，其使用的效率進行財政專項評價，并將評價結(jié)果及時向社會公開，讓人大代表和社會大眾及時監(jiān)督彩票公益金的使用情況。如此一來，就可以讓彩票運行體制更加順暢和有效。