加快體制機制創(chuàng)新 提升農(nóng)業(yè)科技對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐能力

陳萌山

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加快體制機制創(chuàng)新 提升農(nóng)業(yè)科技對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐能力

陳萌山

一、我國農(nóng)業(yè)科技體制改革取得重大成效

改革開放以來，為了解決科技與經(jīng)濟的結(jié)合，大幅度提升我國農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)的創(chuàng)新能力和活力，我國農(nóng)業(yè)科技體制經(jīng)歷了三次大的改革。

1985年的第一次改革，目標(biāo)是打破僵化的計劃經(jīng)濟管理體制和機制，改革撥款制度，調(diào)整科研方向，支持科研機構(gòu)以多種形式發(fā)展科技實體，多渠道創(chuàng)收，改革科研單位人事分配制度，調(diào)動科技人員積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技成果的有效轉(zhuǎn)化。

1992年的第二次改革，目標(biāo)是“穩(wěn)住一頭，放開一片”，引導(dǎo)科技人員進(jìn)入科技主戰(zhàn)場，促進(jìn)科技與經(jīng)濟的結(jié)合。支持和鼓勵部分科技人員以調(diào)離、停薪留職、辭職等方式，到農(nóng)村搞技術(shù)承包或領(lǐng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，興辦技術(shù)開發(fā)、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)貿(mào)易機構(gòu)，允許他們在為社會創(chuàng)造財富的同時取得合法收入。在研究力量部署上形成了“三三制”的格局，即三分之一進(jìn)行科學(xué)研究，三分之一進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技承包和開發(fā)經(jīng)營，三分之一實行內(nèi)外結(jié)合，在農(nóng)村結(jié)合科研任務(wù)進(jìn)行技術(shù)推廣。各級政府和有關(guān)部門在工資福利、技術(shù)職務(wù)、產(chǎn)籍管理等方面實行了寬松政策，大大調(diào)動了科技人員的積極性。

1999年的第三次改革，目標(biāo)是對科研機構(gòu)進(jìn)行分類改革。對有面向市場能力的科研機構(gòu)，要轉(zhuǎn)為科技企業(yè)、整體或部分進(jìn)入企業(yè)，或轉(zhuǎn)為中介服務(wù)機構(gòu); 對面向社會提供公共服務(wù)、無法獲得相應(yīng)經(jīng)濟回報的科研機構(gòu)，要在調(diào)整結(jié)構(gòu)、分流人員的基礎(chǔ)上，按非營利機構(gòu)運行并管理。但到目前為止，除去大幅度增加了科研經(jīng)費以外，農(nóng)業(yè)科研院所改革沒有真正到位。

經(jīng)過改革，我國農(nóng)業(yè)科技事業(yè)快速發(fā)展，對農(nóng)業(yè)的支撐作用不斷增強。據(jù)不完全統(tǒng)計，近30年來培育的主要農(nóng)作物新品種及新組合已超過1萬個，改良并育成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良畜禽品種40余個、水產(chǎn)新品種50余個。一大批鹽堿化、澇漬化、酸化等中低產(chǎn)田的改造，使黃淮海地區(qū)、松嫩—三江平原以及南方紅黃壤地區(qū)已成為我國重要的糧食生產(chǎn)基地。小麥生產(chǎn)基本實現(xiàn)全程機械化，水稻機插、機收和玉米收獲機械化快速推進(jìn)，我國耕種收綜合機械化率超過59%，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)了人畜力為主向機械作業(yè)為主的歷史性跨越。一大批深加工關(guān)鍵技術(shù)難題被攻克并得到大規(guī)模應(yīng)用，主要農(nóng)產(chǎn)品深加工或二次以上加工的比例達(dá)到30%以上，有效提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈條?？萍紝r(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率，由“一五”時期的19.9%提高到目前的55.2%，農(nóng)業(yè)科技成為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要力量。

二、新形勢下推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新要解決的問題

黨的十八屆三中全會明確了科技體制改革的重點，十分重要、十分緊迫，需要細(xì)化方案，出臺配套政策，加快實施。目前，社會上對科研經(jīng)費使用問題高度關(guān)注，對科研部門的腐敗現(xiàn)象反響強烈，究其原因，既有管理問題也有體制機制問題。體制機制問題主要表現(xiàn)在以下幾點。

1．管理尚不健全

(1)管理體制缺乏頂層設(shè)計。農(nóng)業(yè)科技管理涉及多個部門，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主管部門缺乏主導(dǎo)性，缺少農(nóng)業(yè)科技管理“最高指揮者”，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技管理的“國家意志”不清晰，不同部門的管理業(yè)務(wù)缺少整合，部門為政、單位為政和各自為政十分普遍。

(2)項目課題制管理存在缺陷。項目課題管理覆蓋了整個科研過程和全部細(xì)節(jié)，科研機構(gòu)的管理積極性難以發(fā)揮。在實際科研工作中，存在院長管不了所長、所長管不了課題組長的局面。同時，項目課題制容易形成小團隊，不利于大協(xié)作、大聯(lián)合、出大成果，難以滿足國家重大需求，難以解決重大科學(xué)問題和生產(chǎn)問題。

(3)科研機構(gòu)分工不明確?？蒲袡C構(gòu)與大學(xué)分工不明確，很多大學(xué)紛紛仿效國外模式轉(zhuǎn)為研究型大學(xué)，與科研機構(gòu)業(yè)務(wù)重復(fù)。新中國成立初期，中央政府在接管原日本侵華和國民黨時所建的中央農(nóng)業(yè)實驗所和東北、華北兩個農(nóng)事試驗場以及有些省份農(nóng)業(yè)試驗場的基礎(chǔ)上，分別成立了東北、華北、華東、華南、中南、西北、西南等 7 個大區(qū)級綜合性農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)，但后來全部變?yōu)橐孕姓鲗?dǎo)的省級農(nóng)科院，國家級、省級和地市級科研機構(gòu)存在嚴(yán)重的業(yè)務(wù)分工不明確問題。

(4)缺乏有針對性的農(nóng)業(yè)科技政策。忽視農(nóng)業(yè)科研的基本規(guī)律，科研項目照搬工程領(lǐng)域的“項目化”管理模式，財務(wù)預(yù)算按照行政機關(guān)標(biāo)準(zhǔn)支出，過于強調(diào)創(chuàng)新進(jìn)度、速度和指標(biāo)?？蒲袉挝缓涂萍既藛T出國交流按照“三公”經(jīng)費管理。大量的科研經(jīng)費在使用上由于不合理的財務(wù)制度造成了低效率甚至極大浪費。

2．科技促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制尚不健全

(1)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率仍然偏低。2010年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，通過對865家涉農(nóng)科研教學(xué)單位和1 220家涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行問卷調(diào)研發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)科研教學(xué)單位農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率為41%，正在轉(zhuǎn)化的成果為23%，仍有36%的成果未轉(zhuǎn)化，主要原因是缺乏中間試驗與工程化的能力條件和科技成果宣傳，與國外相比仍有很大差距。

(2)農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研沒有形成合力。從科技創(chuàng)新環(huán)節(jié)上看，科研、教育和推廣是三個體系，分屬于不同的管理部門，執(zhí)行不同的工作計劃; 從中央各部委到各省都對科技工作進(jìn)行管理，缺少分工。缺乏科學(xué)的科研立項和考核機制，科研立項與產(chǎn)業(yè)需求結(jié)合不夠緊密，生產(chǎn)、推廣等一線用戶的參與少;科研考核過于強調(diào)論文發(fā)表的數(shù)量、級別，忽視轉(zhuǎn)化推廣應(yīng)用效果。

(3)農(nóng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新主體地位尚未確立。農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化過程中處于主體地位，相比科研機構(gòu)和高等院校而言，農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)跟市場聯(lián)系更為緊密，更加熟悉市場環(huán)境和需求情況，具有更強的抗風(fēng)險和參與競爭的能力，在農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化中效率也更高、效益更顯著。但是，我國農(nóng)業(yè)企業(yè)無論在資金規(guī)模、人才團隊、知識儲備以及運營機制等方面都還不具備科技成果自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化的能力和條件。

(4)創(chuàng)新激勵政策不到位。雖然國家采取了技術(shù)轉(zhuǎn)移免征營業(yè)稅、減免所得稅、企業(yè)研發(fā)費用加計扣除等一系列鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，但因為審查程序繁瑣、標(biāo)準(zhǔn)不一，再加上政策本身與客觀現(xiàn)實相脫節(jié)等原因，導(dǎo)致門檻太高，實際兌現(xiàn)率不高。

(5)技術(shù)市場不完善，信息渠道不暢。農(nóng)業(yè)科技推廣轉(zhuǎn)化仍然由政府主導(dǎo)，對農(nóng)業(yè)科技的宣傳缺乏力度，市場化的農(nóng)業(yè)科技成果交易體制沒有完全形成，農(nóng)業(yè)科技信息與技術(shù)需求相互反饋的良性機制尚未形成。

(6)基層農(nóng)技推廣人力不足，科研成果落地轉(zhuǎn)化慢?；鶎愚r(nóng)業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不足，生活待遇還需進(jìn)一步改善，職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)還不能適應(yīng)需求，科技成果推廣點面不協(xié)調(diào)，科技成果產(chǎn)業(yè)化水平低。

3．創(chuàng)新能力和技術(shù)儲備不足

(1)自主原始性重大科技成果少。我國農(nóng)業(yè)科研自主創(chuàng)新實力不強，重大技術(shù)創(chuàng)新缺乏，高水平學(xué)術(shù)論文和重大國際專利偏少，一些生產(chǎn)應(yīng)用的優(yōu)良品種尤其是飼養(yǎng)動物品種和重大技術(shù)裝備仍要依賴進(jìn)口。據(jù)有關(guān)資料顯示，除大宗糧棉油等主要農(nóng)作物育種外，50%以上的生豬、蛋肉雞、奶牛良種以及部分蔬菜花卉品種依賴進(jìn)口。

(2)基礎(chǔ)性科研能力不強。具有國際影響力的高水平科學(xué)家不多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、前沿高技術(shù)和科技基礎(chǔ)性工作研究投入占農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費的比例只有5.5%左右，農(nóng)業(yè)生物種質(zhì)資源、自然資源、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等積累和開發(fā)不足，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展后勁。

(3)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些迫切問題急需解決。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品供需形勢發(fā)展了巨大變化，我國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場，進(jìn)口量持續(xù)增加。進(jìn)一步提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，對節(jié)本增效、農(nóng)業(yè)機械化、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的技術(shù)提出更高更迫切的要求。

4．投入結(jié)構(gòu)不合理

(1)人員經(jīng)費財政撥款不足?？蒲袡C構(gòu)“有錢打仗，無錢養(yǎng)兵”，人員費缺口較大。創(chuàng)新編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際在職科研人員數(shù)量，財政撥款按創(chuàng)新編制核定的人員經(jīng)費實際被“攤薄”。中國農(nóng)科院人員經(jīng)費支出中來源于財政經(jīng)費的比例只有41%。由于人員經(jīng)費的嚴(yán)重不足，科研人員在實際工作中首先考慮創(chuàng)收，其次爭取發(fā)表論文，最后才考慮科技項目的任務(wù)完成，對科技成果的質(zhì)量形成負(fù)面影響，這也與國外人員工資占科研投入50%的慣例形成很大反差。

(2)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)科研經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費大多集中在農(nóng)作物上，這是必要的，但畜牧業(yè)、產(chǎn)前和產(chǎn)后投入很少。近年來，種植業(yè)領(lǐng)域研究經(jīng)費基本占了科研經(jīng)費總預(yù)算的67.72%，畜牧業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域科研經(jīng)費只占總經(jīng)費的11.77%、12.72%，而且比例還在繼續(xù)下降，與該行業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重相差甚遠(yuǎn)。

(3)科研與轉(zhuǎn)化推廣投入結(jié)構(gòu)不合理。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，科學(xué)研究、成果轉(zhuǎn)化、商業(yè)化生產(chǎn)三個階段費用的投入比例大致為1∶10∶100，而我國僅為1∶0.7∶100。近年來，國家農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費投入和中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費雖然逐年大幅增加，但主要集中在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究領(lǐng)域，對科技成果轉(zhuǎn)化的資金投入特別是中試和推廣服務(wù)階段的資金投入相對不足，這就導(dǎo)致了科技成果大多數(shù)缺乏中試環(huán)節(jié)，加大了科技成果的技術(shù)風(fēng)險，科研成果轉(zhuǎn)化的不確定因素增多，也就限制了農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化。

(4)穩(wěn)定支持和競爭性投入失衡。近年來中央財政逐步加大了項目經(jīng)費投入力度，但主要是競爭性的短期科研計劃專項經(jīng)費。農(nóng)業(yè)科研院所穩(wěn)定支持經(jīng)費不足40%，競爭性經(jīng)費高達(dá)60%以上。

科研經(jīng)費過度競爭，直接導(dǎo)致科研人員大量時間用于經(jīng)費申報和檢查，非研究活動成本居高不下，嚴(yán)重影響到正常的科技創(chuàng)新。

三、加快農(nóng)業(yè)科技體制機制創(chuàng)新的政策建議

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神的要求，深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，目標(biāo)和重點應(yīng)是解決農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)的問題，形成農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的總布局，建立有效的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展組織體系、全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)創(chuàng)新體系以及農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，加快農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

1.健全國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。瞄準(zhǔn)國家戰(zhàn)略需求和重大科學(xué)技術(shù)問題，以國家級科研機構(gòu)為主體，以農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)科研單位和科研試驗站為基礎(chǔ)，構(gòu)建布局科學(xué)、分工合理、職能明確、運行高效、研究與轉(zhuǎn)化銜接的國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。加強頂層設(shè)計，進(jìn)一步強化大專院校和中央級科研單位的基礎(chǔ)研究能力，省級農(nóng)科院的技術(shù)及產(chǎn)品創(chuàng)新能力，以及企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)推廣能力。

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工程建設(shè)和實施，重點加強農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的原始創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生物自主品種培育、耕作栽培技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)機械裝備制造、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升生物防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)產(chǎn)品加工與質(zhì)量安全保障能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

以具有明顯優(yōu)勢的省級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)和高等院校為主體，按照生態(tài)原則，依據(jù)全國農(nóng)業(yè)綜合一級區(qū)劃，通過配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理制度創(chuàng)新，盡快建立東北、黃淮海、長江中游、長江下游、華南、西南、黃土高原、內(nèi)蒙古及長城沿線區(qū)、青藏高原以及西北綠洲等國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新區(qū)域中心。

2.加強農(nóng)業(yè)科技重大命題協(xié)同機制。建議國家盡快組織全國范圍內(nèi)，為期到2020年的農(nóng)業(yè)科技重大命題協(xié)同攻關(guān)行動，并納入國家重點科技攻關(guān)項目加以支持。比如糧食高產(chǎn)高效技術(shù)體系、主要畜產(chǎn)品良種繁育、高端蔬菜品種國產(chǎn)化、旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生物全基因組變異等協(xié)同攻關(guān)項目。這些項目都是國家重大需求，帶有很強的公共性、基礎(chǔ)性、社會性、長周期性，攸關(guān)國家利益和安全，需按科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求，調(diào)動全國農(nóng)業(yè)科研力量，整合相關(guān)資源，實施協(xié)同攻關(guān)，給予持續(xù)穩(wěn)定支持，不斷取得重大突破、產(chǎn)生重大科技成果，為我國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供長期有力支撐。

3.建立激發(fā)科技人員創(chuàng)新的政策體系。一要建立符合農(nóng)業(yè)科研特點的經(jīng)費預(yù)算與使用制度，提高投入強度，平衡投入結(jié)構(gòu)，調(diào)整投入方式，逐步提高穩(wěn)定投入的經(jīng)費比重。樹立經(jīng)費使用和財務(wù)管理服從并服務(wù)于科技創(chuàng)新的理念，遵循農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)律，加快修改完善相關(guān)科研經(jīng)費預(yù)算與使用的管理制度和辦法，適度增加農(nóng)業(yè)科研項目的預(yù)算管理彈性，確定合理的梯度閾值。提高野外調(diào)查、農(nóng)業(yè)調(diào)查等一線工作者的生活補助，鼓勵科技人員深入農(nóng)業(yè)一線加強調(diào)查研究。將國際交流費用從“三公”經(jīng)費中剝離出來，鼓勵科技人員加強國際交流與合作。避免突擊花錢，建立經(jīng)費使用節(jié)約激勵制度，在保證完成科研任務(wù)的前提下，允許科研經(jīng)費結(jié)余用于開展其他項目的研究、探索性項目的研究或作為未來項目的自籌經(jīng)費。二要建立科學(xué)的考核評價與激勵機制，充分發(fā)揮用人單位的主體作用，根據(jù)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和開發(fā)研究等不同科研創(chuàng)新活動，分別采用不同的指標(biāo)體系，實施分類考核。如基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)探索以科學(xué)意義和學(xué)術(shù)價值為評價重點，面向市場的科研創(chuàng)新活動以獲得自主知識產(chǎn)權(quán)及其對產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)為評價重點，公益性科研活動以滿足社會需求和生產(chǎn)的社會效益為評價重點?？己嗽u價與績效獎勵相結(jié)合，充分調(diào)動科技人員積極性和創(chuàng)造性。

4.建立科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制。圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中帶有全局性、前沿性、方向性的重大科技問題，深入開展綜合研究和協(xié)同攻關(guān)，推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與生產(chǎn)應(yīng)用緊密結(jié)合，鼓勵科研院所與企業(yè)緊密協(xié)作，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新要素逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)移，全面提升企業(yè)技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品熟化和產(chǎn)業(yè)化能力。鼓勵科研單位、企業(yè)等利用專利保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，完善利益分配機制，大力推進(jìn)專利技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。加強技術(shù)市場建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等組織的作用，大力推進(jìn)成熟適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)成果走向大規(guī)模市場開發(fā)和應(yīng)用。

(陳萌山，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院黨組書記；論文來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第10期)