福建城鄉(xiāng)公共服務(wù)問題與對策

馬曉紅

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化是全面建設(shè)小康社會的根本要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加快，城鄉(xiāng)居民對教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)發(fā)展的需求快速增長和質(zhì)量要求不斷提高，基本公共服務(wù)供給不足和配置不均衡的矛盾日益凸顯，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。加大力度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，提高基本公共服務(wù)的公平性和可及性，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，不僅是縮小城鄉(xiāng)差距和促進(jìn)社會公平正義的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手。

關(guān)鍵詞：福建；城鄉(xiāng)；公共服務(wù)

一、福建省城鄉(xiāng)公共服務(wù)現(xiàn)狀

作為我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份之一，福建省在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的浪潮中，也不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能，深化公共服務(wù)體制機(jī)制改革。省級政府和各地政府分別出臺了《深化行政管理體制改革增強(qiáng)政府公共服務(wù)職能實施意見》、《福建省改善農(nóng)民工公共服務(wù)三年（2007～2009）行動方案》、《福建省2009年就業(yè)服務(wù)系列活動實施方案》、《福建省基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)方案》等政策文件，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)水平。同時，加強(qiáng)社會建設(shè)和解決民生問題，民生狀況得到極大改善，社會創(chuàng)新能力顯著提升，各項社會事業(yè)日益進(jìn)步。福建省委省政府高度重視社會事業(yè)發(fā)展，突出民生重點，堅持為民辦實事，著力解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，努力使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多地體現(xiàn)在改善民生上，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系框架。

隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政收入的增加，地方財政支出中，用于基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域的科技、教育、衛(wèi)生、文化支出比重也逐步提高。2013年財政支出更多向民生領(lǐng)域傾斜。與民生相關(guān)的支出達(dá)220529億元，占全省財政支出比重為727%。

表1 2009-2013福建省財政收入與公共服務(wù)支出表

（單位：億元）

20092010201120122013

財政總收入16942056259730083428

財政支出14041695219820673068

教育支出277327406562575

衛(wèi)生支出90117159187224

文化支出2627364658

福建省堅持教育優(yōu)先發(fā)展，在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育免費(fèi)，覆蓋全省人口83%的地區(qū)實現(xiàn)了高水平高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率達(dá)9997%，初中入學(xué)率達(dá)980%，均保持在全國較高水平，高中階段毛入學(xué)率達(dá)834%。對農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生教科書免費(fèi)，對農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生實行生活費(fèi)補(bǔ)助并推廣免費(fèi)營養(yǎng)早餐工程，率先實行高校和中等職業(yè)學(xué)校貧困生助學(xué)金制度，啟動農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校建設(shè)，實施農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，基本完成農(nóng)村中小學(xué)危房改造任務(wù)，農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件明顯改善。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系逐步完善，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療體系初步形成，城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)基本全覆蓋，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，人民群眾醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)有效減輕。建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，福建省從2004年開始實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2007年按每人每年50元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2008年政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年50元提高到80元；實行農(nóng)村困難家庭醫(yī)療救助，由各級財政安排4100萬元，按當(dāng)?shù)鼐戎鷮ο竺咳嗣磕瓴坏陀?0元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；實施年百所鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院改造提升工程和縣級以上醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對口幫扶鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院，并選派千名醫(yī)師幫扶山區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院；實施“光明行動”，為1萬例貧困白內(nèi)障患者施行復(fù)明手術(shù)。

重點文化惠民工程全面落實，新增和改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站599個；建成農(nóng)家書屋8450個，覆蓋全省56%的行政村；提前實現(xiàn)20戶以上自然村通廣播電視目標(biāo)，基本實現(xiàn)農(nóng)村電影數(shù)字放映和“一個行政村一月放映一場電影”，圓滿完成農(nóng)村中央廣播電視節(jié)目無線覆蓋工程建設(shè)任務(wù)。

從總體上看，基本公共服務(wù)的制度框架已初步形成，人民群眾上學(xué)、就醫(yī)、文化生活等難點問題得到有效緩解。

二、福建省城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在的問題

然而，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入分配狀況、公共服務(wù)供給能力等多方面因素影響，福建省基本公共服務(wù)在投入數(shù)量、公平程度等方面與人民群眾的需求仍存在不小差距。主要表現(xiàn)在：

1、基本公共服務(wù)供給總量不足?；竟卜?wù)的保障水平還較低，民生領(lǐng)域存在有不少亟待解決的問題，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等影響社會和諧的因素仍然較多，特別是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源相對短缺，如千人均醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)315張，千人均衛(wèi)技人員385人，均低于全國平均水平。

2、基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、歷史發(fā)展基礎(chǔ)和財政收入不平衡以及財政體制因素等影響，在區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間，基本公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置等存在較大差距。如教育、衛(wèi)生方面的優(yōu)質(zhì)社會事業(yè)資源主要集中在城市，農(nóng)村社會事業(yè)相對落后，形成“短腿”。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的失衡程度較大，農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平相對偏低，部分農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，福建省城鎮(zhèn)居民人均用于文化娛樂費(fèi)用支出是農(nóng)村居民的84倍，城鎮(zhèn)居民家庭擁有電腦數(shù)是農(nóng)村居民的63倍；農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)能力有限，2011年福建省擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生28049人，城市衛(wèi)生人員127680，鄉(xiāng)村每萬人口 醫(yī)生177人，城市每萬人口擁有醫(yī)生606人。農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境不佳，如目前農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率僅達(dá)到631%、農(nóng)村飲用自來水人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貎H776%。

3、社會各項事業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)定的、多渠道的籌資機(jī)制。資金投入與加快發(fā)展、均衡發(fā)展的要求相比還有很大差距，公共服務(wù)的供給模式和保障機(jī)制有待創(chuàng)新。體制機(jī)制有待于進(jìn)一步完善，城鄉(xiāng)區(qū)域間制度設(shè)計不銜接，管理條塊分割，資源配置不合理，服務(wù)提供主體和提供方式比較單一，基層政府財力與事權(quán)不匹配，以及監(jiān)督問責(zé)缺位等問題較為突出。基本公共服務(wù)體系不健全，不僅難以保障發(fā)展成果惠及全民，不利于社會和諧穩(wěn)定，而且還會制約經(jīng)濟(jì)社會健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

4、社會性公共服務(wù)的財政投入與需求不相適應(yīng)。目前福建省各級政府在履行公共服務(wù)職能的過程中，還存在一定程度的重經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)而輕社會性公共服務(wù)的傾向。這尤其表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對企業(yè)經(jīng)營活動進(jìn)行補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)投入更多、項目實施更快；而在與民眾生活息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、社會保障等社會性公共服務(wù)上的投入相對不足，項目的實施也比較慢。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)的基本思路

根據(jù)福建公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問題，福建省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)的總體思路是“增財力、強(qiáng)基層、創(chuàng)機(jī)制”。 “增財力”就是增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力，“強(qiáng)基層”體現(xiàn)在，強(qiáng)調(diào)基層基本公共服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)和能力建設(shè)，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術(shù)引向基層，提高基本公共服務(wù)的可及性。“建機(jī)制”主要體現(xiàn)在，較為全面系統(tǒng)地提出了基本公共服務(wù)的各項制度性安排，著力形成基本公共服務(wù)可持續(xù)運(yùn)行的長效機(jī)制，從制度上保障人人享有基本公共服務(wù)。

1、增強(qiáng)公共服務(wù)均等化財力

支持公共服務(wù)水平的提高和公共服務(wù)的均等化，離不開充足的財力支持。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是增加財政收入的根本途徑，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公共服務(wù)供給水平又存在相互依賴的關(guān)系。因此，福建應(yīng)努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，加快公共財政體制改革，努力提高財政收入占GDP 的比重，增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力?！笆濉备＝ㄊ⒁詫崿F(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體間基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等工作為重點，進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)制保障，著手建立公共服務(wù)投入穩(wěn)定增長機(jī)制，努力使公共服務(wù)水平的提高與經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)，確保各級新增財力主要用于民生投入和民生支出。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，強(qiáng)化基層

加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的銜接，加大農(nóng)村地區(qū)、困難地區(qū)基本公共服務(wù)支持力度，加快建立農(nóng)民工等流動人口基本公共服務(wù)制度，推進(jìn)落實主體功能區(qū)基本公共服務(wù)政策，建立健全區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的協(xié)調(diào)機(jī)制。

堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，完善農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，推動公共財政向農(nóng)村傾斜，公共設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。繼續(xù)加大對原中央蘇區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)、海島和水庫庫區(qū)發(fā)展的支持力度，實施老區(qū)村跨越發(fā)展工程。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化。涉及公共服務(wù)的各類規(guī)劃，要貫徹區(qū)域覆蓋、制度統(tǒng)籌的原則要求，以服務(wù)半徑、服務(wù)人口為基本依據(jù)，打破城鄉(xiāng)界限，統(tǒng)籌空間布局，制定實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接。以制度統(tǒng)一為切入點，抓緊制定和實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的工作目標(biāo)和階段任務(wù)。

加大農(nóng)村基本公共服務(wù)支持力度。進(jìn)一步加大公共資源向農(nóng)村傾斜力度，新增預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資要優(yōu)先投向農(nóng)村基本公共服務(wù)項目。制定并推行各類機(jī)構(gòu)服務(wù)項目及其規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村基層公共服務(wù)人員專業(yè)化水平。鼓勵和引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，包括充分利用信息技術(shù)和流動服務(wù)等手段，促進(jìn)農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

以輸入地政府管理為主，加快建立農(nóng)民工等流動人口基本公共服務(wù)制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展。結(jié)合戶籍管理制度改革和完善農(nóng)村土地管理制度，逐步將基本公共服務(wù)領(lǐng)域各項法律法規(guī)和政策與戶口性質(zhì)相脫離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)。積極探索多種有效方式，對符合條件的農(nóng)民工及其子女，分階段、有重點地納入居住地基本公共服務(wù)保障范圍。

3、創(chuàng)新管理體制，建立多元供給機(jī)制

探索基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展與和諧社會建設(shè)，是福建省亟待解決的一項重大任務(wù)。在堅持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。

福建省沿海發(fā)達(dá)地區(qū)最突出的特點就是民營企業(yè)眾多，

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。因此，福建省發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)，要積極發(fā)揮當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。對民營企業(yè)，應(yīng)以增強(qiáng)與當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)為重點，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任，對于所在鄉(xiāng)村的責(zé)任、對于消費(fèi)者的社會責(zé)任、對于環(huán)境的社會責(zé)任以及企業(yè)本身對農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的推動作用。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府應(yīng)扶持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并借助集體經(jīng)濟(jì)組織自身解決其需要的一些公共服務(wù)，這樣既解決了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題，又發(fā)揮了農(nóng)民自身的力量解決自身的公共需求。

福建省發(fā)達(dá)地區(qū)的社會資源較為豐富，農(nóng)民對公共服務(wù)的需求也隨著自身生活水平的提高向多樣化和高層次化發(fā)展。當(dāng)?shù)卣梢栽诓环艞壸陨砉卜?wù)的主要提供者的責(zé)任的前提下，通過引進(jìn)市場機(jī)制，挖掘社會一切可以利用的資源，特別是當(dāng)?shù)睾诵钠髽I(yè)的力量，來提高政府提供公共服務(wù)的能力。將私營部門引入農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)體系中，私營部門在積極參與公共服務(wù)供給的過程中，為了追求投資回報，也將努力降低成本，提高效率，同時通過價格機(jī)制反映真實需求。發(fā)達(dá)地區(qū)的政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求，調(diào)整對公共服務(wù)的供給，更大的發(fā)揮市場與社會的力量。

農(nóng)村公共服務(wù)的提供需要注入一種“參與式發(fā)展”的理念，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展更需要這種理念，“山海對口協(xié)作幫扶工程”就是福建省對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的重要扶助工程之一，在推進(jìn)福建省欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的過程中，需要進(jìn)一步探索這種協(xié)作形式，將“參與式發(fā)展”的理念引入到幫扶過程中。

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