城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式創(chuàng)新及風(fēng)險控制

●林子江

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式創(chuàng)新及風(fēng)險控制

●林子江

在大規(guī)模、大力度推進城市化的浪潮中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于社會經(jīng)濟發(fā)展和城市現(xiàn)代化起到了關(guān)鍵性的支撐作用。當(dāng)項目融資機制作為產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域后，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)生了示范效應(yīng)、擴張效應(yīng)，并對資源配置和制度創(chuàng)新產(chǎn)生了積極影響。融資模式的創(chuàng)新不僅為政府部門解決了籌集資金的問題，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入了新的活力，也為投資者參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了契機。文章以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的具體實踐為脈絡(luò)，比較了各類創(chuàng)新型融資模式的特點，分析了項目融資中存在的各類風(fēng)險，并提出了項目融資風(fēng)險管理措施。

融資 城市基礎(chǔ)設(shè)施 創(chuàng)新 風(fēng)險控制

一、經(jīng)營城市理念對城市建設(shè)融資體制機制的影響

經(jīng)營城市，就是以城市發(fā)展和社會經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)，運用市場經(jīng)濟手段和市場機制，對城市空間構(gòu)成和城市功能載體的各類自然資本、人力資本和延伸資源等進行市場化運作，最終建立完善的城市建設(shè)管理投融資體制。城市經(jīng)營者必須依據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，將城市整體進行市場經(jīng)營和包裝運作，通過盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)、激活無形資產(chǎn)，逐步建立多元化投資、多樣化融資、市場化運作的城市建設(shè)新機制，以此帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟投入，實現(xiàn)以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城的城市可持續(xù)發(fā)展道路。確立經(jīng)營城市的理念，圍繞經(jīng)營城市戰(zhàn)略加快創(chuàng)新投融資體制，對完善基礎(chǔ)設(shè)施、加快城市發(fā)展具有十分重要的意義。

1.經(jīng)營城市理念要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)充分反映市場運作規(guī)律和市場機制。一般的觀點是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源于財政資金和銀行貸款。和大規(guī)模城市建設(shè)所需巨額資金相比，財政收入和政府投資往往捉襟見肘。因此，必須樹立市場觀念，引入市場機制，通過市場手段運作基礎(chǔ)設(shè)施的融資建設(shè)；轉(zhuǎn)變以往由政府各部門管理政府各類資產(chǎn)的程序，實行政府主導(dǎo)和市場化運作的新路徑。吸引民間資本的參與，轉(zhuǎn)變政府統(tǒng)籌建設(shè)的固有模式，實行社會共建，充分吸收社會資本的力量，形成城市建設(shè)合力。

2.經(jīng)營城市理念要求構(gòu)建城市建設(shè)融資平臺。要解決傳統(tǒng)城市建設(shè)融資中存在的機構(gòu)職能重疊、資源分散交錯、多頭利益難以協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性難題，就必須打造多重類型的融資平臺。如無錫在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體實踐中，就逐步形成了城市投資發(fā)展公司、建設(shè)發(fā)展集團、交通產(chǎn)業(yè)集團、市政產(chǎn)業(yè)集團等多個投融資平臺。這些融資平臺的建立，有效拓寬了融資渠道，改變了政府財政出資的單一模式。

3.經(jīng)營城市理念要求解決融資中的法律問題。城市建設(shè)管理，經(jīng)常和土地、房產(chǎn)、動遷相聯(lián)系，有時會面臨諸多法律問題，如土地招拍掛如果不能取得國土部門頒發(fā)的權(quán)證，就不能獲得銀行貸款等融資。因此，需要在依法依規(guī)的前提下，進一步破解土地融資等融資難題，靈活采用“熟地出讓”、“生地出讓”和自主開發(fā)等模式，有效規(guī)避融資法律風(fēng)險。

二、傳統(tǒng)融資模式和政策性融資模式的特點概述

傳統(tǒng)的城市建設(shè)融資模式受計劃經(jīng)濟體制影響較大，一般具有如下特征：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來源均為財政自由資金；二是政府一方面扮演了融資與被融資的角色，另一方面又成為了投資主體；三是中央和省、市級層面的政府緊緊把控了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策和審批權(quán)限；四是項目規(guī)劃、融資和資金使用、項目投用后的運營管理主導(dǎo)權(quán)也高度集中于各級政府。此模式雖然具有統(tǒng)一性強、集中度高等優(yōu)點，由于政府可支配的收入和資金有限，而對市政道橋、公路水運等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認識不足，導(dǎo)致城市建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平落后，使社會經(jīng)濟發(fā)展受到一定影響。

隨著20世紀(jì)末投資體制改革的不斷深入，我國大中型城市紛紛組建基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司，政府財政部門將資產(chǎn)注入并委托其進行融資，這一般也被稱為政策性融資模式。為了方便運作，政府財政部門一般會現(xiàn)將資金、存量和增量資本注入融資平臺，委托其進行資本運作和投資管理，隨后通過融資中介和金融機構(gòu)接觸，以抵押變現(xiàn)、貸款、轉(zhuǎn)讓等方式擴大融資。在融資決策中，政府決定具體投資項目，政策性投融資公司提出具體實施方案，由政府比選決定。在項目建設(shè)期間，投融資公司負責(zé)融資管理，政府建設(shè)主管部門對投融資公司進行監(jiān)管和管理。在項目獲得回報后，收益返還上繳至政府。該模式靈活引入了市場理念和投資收益機制，但同時也存在一些弊端：一是融資風(fēng)險和收益不統(tǒng)一。此類融資平臺多采取國有獨資公的結(jié)構(gòu)，政府仍實際掌握融資和市場管理的主導(dǎo)權(quán)，而項目實施過程中的決策權(quán)一般又被多個政府部門掌握，因此，并沒有實現(xiàn)融資主體在風(fēng)險與收益上的統(tǒng)一。二是融資渠道過于集中。項目建設(shè)資金主要來源于財政出資、銀行貸款以及基金國債等途經(jīng)，通過市場擴大融資的比例依然很少。三是建設(shè)管理職能缺乏。政策性投融資公司只負責(zé)籌集資金和支付資金，扮演了政府的出納角色，在建設(shè)前期沒有項目決策權(quán)，在項目建設(shè)中也缺乏對全方位參與和管理能力。經(jīng)營性項目收益和公益性項目支出均由政府進行使用和調(diào)配。

三、關(guān)于城市投融資模式的創(chuàng)新方向

隨著國內(nèi)大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，原有的投融資模式也逐漸無法適應(yīng)資金需求，創(chuàng)新城市建設(shè)融資模式，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資能力和靈活程度也逐步提上了議事日程。創(chuàng)新投融資模式主要基于以下三點考慮：第一，一些地方政府財力不足、財權(quán)有限而事權(quán)繁重，地方融資平臺出現(xiàn)了過度負債、資不抵債的情況。第二，地方政府長期隱性負債和政府下設(shè)的融資平臺過度負債的問題，可以通過疏導(dǎo)和調(diào)整的方式得到徹底解決。第三，可適度采用資產(chǎn)證券化、PPP等新型融資工具，并允許地方政府適度舉債。

通過加強政府融資平臺的融資管理與資本運作，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新，就能實現(xiàn)在適度債務(wù)的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的合理運行。目前城市投融資模式的創(chuàng)新一般有以下幾個渠道和方向。一是建立完善的融資償債機制。建立健全地方政府的償債機制，設(shè)立地方政府償債基金，壓降融資平臺的資產(chǎn)負債率。通過財政專項預(yù)算、土地出讓收益、國資收入統(tǒng)計、已有經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等途經(jīng)籌措償債專項資金，在平臺債務(wù)償付與地方財政間設(shè)立了一道債務(wù)風(fēng)險防火墻。二是引進民間投資。通過BT、BOT及PPP模式在市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域進行項目合作，通過相關(guān)融資中介和金融機構(gòu)引入戰(zhàn)略投資人進行股權(quán)交易。社會資金和民間資本廣泛參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投、建、管全過程，可有效緩解政府及其融資平臺的融資壓力，實現(xiàn)良性示范效應(yīng)和項目的滾動開發(fā)。三是重組各類經(jīng)營資源。地方融資平臺應(yīng)實施項目差異化戰(zhàn)略，根據(jù)經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目的不同特點，采取針對性強的差異化運作模式，優(yōu)化各類資源組合，逐步打造自己的品牌、業(yè)務(wù)優(yōu)勢。四是綜合運用各類金融工具。地方融資平臺目前的籌資渠道較少，多數(shù)情況仍主要依靠銀行貸款，資金渠道單一、資金結(jié)構(gòu)失調(diào)、抵御風(fēng)險能力薄弱，對金融市場各類工具熟悉程度較低。應(yīng)進一步增強對資本市場常見的IPO、企業(yè)債券和公司債券等直接融資杠桿的運用能力，并適度嘗試和運用信托、票券等創(chuàng)新型融資工具。

四、項目投融資創(chuàng)新的具體模式分析

1.BT模式。目前，BT模式是運用比較廣泛的政府投融資創(chuàng)新模式。BT是英文Build-Transfer的縮寫，即項目發(fā)起人通過招標(biāo)等方式確定投資承包人，由投資承包人負責(zé)項目資金籌措和工程建設(shè)，項目建成竣工驗收合格后由發(fā)起人回購，并由發(fā)起人向投資承包人支付回購價款的一種融資建設(shè)方式。由無錫市公共工程建設(shè)中心負責(zé)建設(shè)的北中路大型互通立交、惠山隧道、楊胡路、劉閭路即采用了此種建設(shè)模式。在北中路大型互通立交的BT融資過程中，承包人上海建工集團組建了項目公司，并利用其自有資金籌集資金進行項目的投資建設(shè)。在項目實施完成后，按合同約定移交，由回購人無錫市交通產(chǎn)業(yè)集團有限公司按照約定的時間和支付比例支付相應(yīng)的回購款。在雙方的合同約定中，對項目公司注冊資金、公司的經(jīng)營范圍，建設(shè)期、回購期與回購寬限期、回購比例等、投資回報款等均予以了詳細解釋。與傳統(tǒng)的建設(shè)融資方式相比，BT模式可以有效緩解建設(shè)期間的資金壓力，可以降低工程實施難度，提高投資建設(shè)效率，可以減少發(fā)起人融資、投資、設(shè)計和施工等工作量，可以減少投資風(fēng)險。而且BT方式一般采用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效降低工程造價。然而，BT模式也存在法律體系不完善、項目監(jiān)管難度大、回購費用高等問題。

2.BOT模式。BOT由BT模式演變而來，準(zhǔn)確的解釋為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”模式，該模式將城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營合為一體。地方政府在和民營資本達成協(xié)議后，向簽訂協(xié)議的民營資本頒布特許，允許其在特定期限內(nèi)籌集資金建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施，并負責(zé)管理養(yǎng)護和經(jīng)營該設(shè)施，提供相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，獲得合理回報。如杭州灣大橋在建設(shè)過程中，即采用了投資者和經(jīng)營者安排融資、開發(fā)建設(shè)項目并在有限的時間內(nèi)運營項目獲取商業(yè)利潤的BOT模式。寧波市和嘉興市共同出資組建了大橋項目公司，相關(guān)民營企業(yè)各自出資成為股東。在大橋建設(shè)期間，各股東按既有比例逐年增資，大橋運營期間，將通行費收入按比例分成獲得現(xiàn)金收益。使用BOT模式，可有效利用私人企業(yè)投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財政負擔(dān)，可以避免或減少政府投資可能帶來的市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險，可提前滿足社會和公眾的需求，有利于提高項目的運作效益，縮短項目建造期。

3.市政債券。市政債券主要是指以籌集資金進行市政類項目和公益項目建設(shè)為目的，由地方政府和政府授權(quán)代理者主導(dǎo)發(fā)行的有價證券。受《預(yù)算法》等我國法律的約束，目前地方政府在法律上還不被允許發(fā)行債券。然而，隨著城鎮(zhèn)化浪潮的不斷前行，政府主導(dǎo)的公益性市政類項目的不斷增多，項目建設(shè)所需資金缺口越來越大，而傳統(tǒng)的投融資體制又無法解決這一難題。2014年，國家財政部出臺了《地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，對發(fā)行地方債進行試點。可以預(yù)期，借鑒國外的成功經(jīng)驗，發(fā)行市政債券將有可能成為一種融資新渠道。目前，國外發(fā)行市政債券已成為政府籌措資金并有效配置資源的常用方法。如美國地方政府就通過政府、政府機授權(quán)機構(gòu)和直接使用債券機構(gòu)這三大主題發(fā)行市政債券，積極介入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)行市政債券不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金動力，而且由于發(fā)行監(jiān)管嚴(yán)格、披露信息全面，可以很好地提高地方財政的公開透明程度，有效約束預(yù)算，同時還能為市民和金融投資機構(gòu)的資金保值增值提供更多選擇，完善市場交易品類。

4.PPP模式。PPP模式英文為Public-Private—Partnership,即政府部門與私人資本進行合作的模式，在公路、鐵路、地鐵等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，扮演著十分重要的角色。在PPP模式中，政府為達到加快項目建設(shè)及有效運營管理的目的，賦予私營資本長期有效的特許經(jīng)營權(quán)和運營收益權(quán)。該模式一般采用政府采購的形式，由政府部門與中標(biāo)單位組成聯(lián)合體簽訂特許合同，并由該聯(lián)合體負責(zé)融資、建設(shè)及運營。政府通常與計劃出資的金融機構(gòu)達成書面協(xié)議，在不對項目作擔(dān)保的前提下，方便聯(lián)合體較為順利進行融資、獲得貸款。

PPP模式是在國內(nèi)項目融資的普及程度正不斷提高，這得益于其突出的優(yōu)點。PPP模式可以一定程度上保證民營資本的利潤率，讓私營資本充分參與到項目全過程，督促私營資本提高效能并平衡風(fēng)險。同時，該模式在減輕政府初期建設(shè)投資負擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高政府基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量。2009年建成運營的北京地鐵4號線采用了特許經(jīng)營類PPP模式并收到了預(yù)期成效。在此模式中，北京市政府負責(zé)地鐵4號線A段的投資建設(shè)。特許公司負責(zé)4號線B段的投資和建設(shè)。地鐵4號線整體投用驗收后，市政府將A段使用權(quán)交給特許公司，由特許公司在規(guī)定期限內(nèi)負責(zé)4號線的運營管理、全部設(shè)施(含A、B兩段)維護和站內(nèi)招商經(jīng)營。市政府牽頭制定票價并對運營進行監(jiān)督。該模式彌補了建設(shè)資金的不足，且投資、運營、建設(shè)的主體明確、權(quán)責(zé)利清晰，通過適度競爭提升了軌道交通的運營管理能力。

5.資產(chǎn)證券化?；A(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化與上述融資創(chuàng)新模式不同之處在于，它并不屬于新增資產(chǎn)的融資路徑，而更多地是通過整合、盤活已有的存量資產(chǎn)籌措資金。資產(chǎn)證券化的融資模式一般僅限于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，以該項目所屬資產(chǎn)收費權(quán)為依托，通過發(fā)行證券來實現(xiàn)證券化融資。該模式有其獨特的優(yōu)勢，是近幾年來資本市場比較重要的融資創(chuàng)新。諸如收費高速公路、水運設(shè)施、市政公用類廠房等基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，享有收費與財政補貼等現(xiàn)金收入且現(xiàn)金流十分穩(wěn)定，對此類資產(chǎn)，可通過資產(chǎn)證券化的途經(jīng)，變現(xiàn)和盤活流動性較弱的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，并為新項目建設(shè)融資創(chuàng)造有利條件。

6.收益?zhèn)?。項目收益?zhèn)话氵m用于市政道橋、發(fā)電廠、學(xué)校宿舍、醫(yī)院等項目，這些項目通過經(jīng)營融資，獲取一定收入，以此向債權(quán)人進行抵押。相比較傳統(tǒng)融資對政府財政評級的高度重視，該模式有效回避了評價等級的影響，以項目投資的收益率和遠期現(xiàn)金流進行定價和議價。同時，收益?zhèn)娜谫Y不能用來進行社會保障和社會福利用途，只能用于市政公用設(shè)施的建設(shè)，從而對項目的運行產(chǎn)生了有效監(jiān)管，杜絕了出售套現(xiàn)的投機情況。但收益?zhèn)拿總€項目均需要單獨發(fā)行，從項目論證、審批到發(fā)行等一系列工作均需逐項完成，因此發(fā)行成本普遍較高。在國外一些地方高速公路的融資建設(shè)中，該模式的運用較為普遍。

五、防范城市建設(shè)投融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險

不可否認，在堅持政策性融資模式為主的情況下，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，選用合適的融資模式，可對加強城市基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)創(chuàng)造十分有利的條件。地方融資平臺的有效運作，不僅使銀行貸款產(chǎn)生了杠桿效應(yīng)，同時有效利用了市場化機制，吸納了大量閑余的社會資金，對解決地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸成效顯著。然而，過度融資也產(chǎn)生了一些負面效應(yīng)，一些地方融資平臺債務(wù)已頗具規(guī)模，風(fēng)險和隱患不斷積累，對國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控也產(chǎn)生了一頂影響。

2010年6月，國務(wù)院正式出臺《加強地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》，督促地方政府盡快排查清理地方融資債務(wù)，有效壓縮清理不規(guī)范的融資平臺。2014年，國家財政部又頒發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求各地清理存量債務(wù),甄別政府債務(wù),加強對地方債務(wù)的審計和風(fēng)險評估防控。防范融資過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，應(yīng)從以下幾方面著手：

1.合理評估并做實地方融資公司。為切實減輕政府負擔(dān)，主動把成本收益相當(dāng)?shù)捻椖拷晦k私營企業(yè)實施。對于收益無法還本付息，需要地方政府支持或代為付息的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，應(yīng)統(tǒng)籌考慮平臺的財務(wù)能力和政府債務(wù)承擔(dān)能力，將政府信用支持形成的公司債務(wù)歸入政府債券的范疇；而對于超出政府債務(wù)風(fēng)控能力的，要限制債務(wù)性融資規(guī)模的進一步擴大，并采取有效措施降低負債。最后，對現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺進行全面重組和針對性的收縮，把存留公司平臺的資金做實。通過加強對平臺高管、財務(wù)人員的管理培訓(xùn)，完善平臺公司治理結(jié)構(gòu)，不斷提高經(jīng)營管理水平。建立融資平臺信息公示制度，將平臺的負債情況、項目效益、融資來源以及資金流向等公之于眾，接受社會公眾和投資者的廣泛監(jiān)督評議。

2.科學(xué)確定融資計劃，動態(tài)監(jiān)管融資風(fēng)險。地方財政應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展需要和實際償還能力，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺具體情況，詳細比選各種融資方式和成本收益，科學(xué)確定平臺的融資額度，確定融資期限、形式、規(guī)模、成本、還貸資金來源，確保融資計劃的可行性。長期監(jiān)控項目進展，定期計算資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金流情況和還本付息金額，加強資產(chǎn)負債管理，有效防范、及時預(yù)警并化解市場風(fēng)險、利率風(fēng)險等各類金融風(fēng)險。

3.防范政府信用在借貸行為中的過分支出。盡管政府在地方基礎(chǔ)設(shè)施融資中并未直接以債務(wù)人身份顯現(xiàn)，但多數(shù)民間資本、銀行、金融機構(gòu)都會認為這些融資公司有政府信用的支持，風(fēng)險較低，因此將大量資金投入基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺，從而不斷加劇政府財政的風(fēng)險。政府應(yīng)通過通知、規(guī)定等形式，明確融資平臺不能向政府索取任何形式的融資擔(dān)保，融資平臺也不能互相擔(dān)保，以防范大面積政府財務(wù)風(fēng)險。同時，明確財政注入給投融資平臺的專項資金不得交叉使用、相互挪用，必須?？顚Ｓ?。此外，政府還應(yīng)加大宣傳力度，向投資者明確表態(tài)不會為投融資平臺提供擔(dān)保，及時提醒投資者樹立風(fēng)險意識，自覺評判投資風(fēng)險，從而加強對基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺的市場約束。

[1]Michael Pawlukiewicz:Financing Urban Infrastructure,Washington D.C.April 2005

[2]秦虹.城市建設(shè)融資[M].中國發(fā)展出版社，2007

[3]傅群.浙江省民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資模式研究[D].浙江大學(xué)，2005

[4]李沫宣，張佳儀.北京地鐵四號線的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其經(jīng)營模式分析[D].北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（2）

[5]黃莉莎，張玲.BOT模式在浙江的具體運用及可行性探討——以杭州灣大橋為實例[D].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009（9）

（作者單位：江蘇省無錫市公共工程建設(shè)中心 江蘇無錫 214000）

（責(zé)編：若佳）

F293

A

1004-4914（2014）12-042-03