非政府組織參與社區(qū)矯正的問題及其解決

●陳運雄 許佑民 曾世雄

非政府組織參與社區(qū)矯正的問題及其解決

●陳運雄 許佑民 曾世雄

非政府組織參與社區(qū)矯正雖然取得了一定的成績，但還存在著非政府組織參與社區(qū)矯正的法制不健全、參與社區(qū)矯正的非政府組織發(fā)育不足、缺乏科學(xué)健全的工作及評價機制、成員素質(zhì)及待遇有待提高等問題。應(yīng)當(dāng)通過加快社區(qū)矯正非政府組織的培育、健全其內(nèi)部管理機制、加大政府購買非政府組織社區(qū)矯正服務(wù)工作的力度以及加強社區(qū)矯正非政府組織人才的培養(yǎng)，提高其待遇等路徑加以解決。

非政府組織 社區(qū)矯正 問題與解決

一、非政府組織與社區(qū)矯正概念的界定

一般認為，凡是依法成立的正式組織，從事非營利性活動，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨立性和自治性，即可稱為“非政府組織”，包括行業(yè)組織、慈善性機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體、社區(qū)組織、公民互助組織、同人組織、非營利性咨詢服務(wù)組織等。①

社區(qū)矯正，依2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，“是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動?！彼桥c監(jiān)禁矯正相對的行刑方式。社區(qū)矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經(jīng)過監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的罪犯在社區(qū)中進行有針對性管理、教育和改造的工作，是當(dāng)今世界各國刑罰制度發(fā)展的趨勢。

二、非政府組織參與社區(qū)矯正的現(xiàn)狀與問題

經(jīng)中央批準，社區(qū)矯正試點工作從2003年開始，2005年擴大試點，2009年在全國全面試行。通過九年的試點試行，社區(qū)矯正工作的覆蓋面穩(wěn)步擴大，社區(qū)矯正人員數(shù)量不斷增長。截至2011年12月底，全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已有97%的地（市、州）、94%的縣（市、區(qū)）和89%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展社區(qū)矯正工作；各地累計接收社區(qū)矯正人員88萬余人，累計解除矯正48.2萬人，現(xiàn)有社區(qū)矯正人員40萬余人，社區(qū)矯正人員的重新犯罪率一直控制在0.2%左右。②在社區(qū)矯正工作中，各地普遍建立完善了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政部門牽頭組織，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，社會力量廣泛參與的社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，全面落實對社區(qū)矯正人員的監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助等工作任務(wù)。但是，非政府組織參與社區(qū)矯正工作還不盡如人意，存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.參與社區(qū)矯正的非政府組織發(fā)育不足。我國《社會團體登記管理條例》對非政府組織登記管理以及非政府組織的管轄都進行了規(guī)范，確立了統(tǒng)一登記制度、雙重負責(zé)制和分級管理制度?！渡鐣F體管理條例》第6條規(guī)定，國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關(guān)。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務(wù)主管單位。第7條規(guī)定，全國性的社會團體，由國務(wù)院的登記管理機關(guān)負責(zé)登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關(guān)負責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會團體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機關(guān)負責(zé)登記管理。第8條規(guī)定，登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與其管轄的社會團體的住所不在一地的，可以委托社會團體住所地的登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位負責(zé)委托范圍內(nèi)的監(jiān)督管理工作。這些規(guī)定確定了我國非政府組織管理制度的核心內(nèi)容，目的是防止非政府組織在我國發(fā)展初期泛濫乃至不受控制。但是，實踐證明，這些制度并沒有對非政府組織進行有效的管理、監(jiān)督，反而導(dǎo)致了非政府組織登記上的困難，限制了非政府組織的成立和發(fā)展。同時，由于對非政府的活動范圍的限定，浪費了非政府組織的社會資源。另外，社會團體成立的條件嚴苛、門檻過高。依《社會團體登記管理條例》第10條的規(guī)定，成立社會團體應(yīng)當(dāng)具備下列條件：第一，有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個；第二，有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機構(gòu)；第三，有固定的住所；第四，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的專職工作人員；第五，有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金；第六，有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。這些規(guī)定限制了我國非政府組織的成立和發(fā)展。加之我國社區(qū)矯正發(fā)展歷程尚短，公眾對社區(qū)矯正這種新的刑罰執(zhí)行工作了解甚少，對罪犯在社區(qū)服刑存在恐懼、抵觸思想，不愿主動加入非政府組織開展社區(qū)矯正工作。由于能夠承擔(dān)社區(qū)矯正工作的非政府組織極少，使政府購買社會服務(wù)缺乏更多的選擇對象。

2.非政府組織參與社區(qū)矯正的法制不健全。《社區(qū)矯正實施辦法》第3條規(guī)定：“縣級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作?！薄吧鐣ぷ髡吆椭驹刚咴谏鐓^(qū)矯正機構(gòu)的組織指導(dǎo)下參與社區(qū)矯正工作?！薄坝嘘P(guān)部門、村（居）民委員會、社區(qū)矯正人員所在單位、就讀學(xué)校、家庭成員或者監(jiān)護人、保證人等協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)進行社區(qū)矯正。”該辦法盡管使非政府組織參與社區(qū)矯正有了法律依據(jù)，但條文籠統(tǒng)，可操作性不強。實踐中，社會工作者、志愿者多為非政府組織成員，但該辦法對非政府組織參與社區(qū)矯正工作并不能給予有效的法律保障，非政府組織不具備開展社區(qū)矯正這種“刑罰執(zhí)行”工作的權(quán)威。社區(qū)矯正工作中，矯正對象不配合，矯正對象所在單位不給予監(jiān)督等現(xiàn)狀十分普遍，矯正效果并不理想。另外，我國政府購買社會服務(wù)的法制也不健全，很多省份的政府購買服務(wù)工作剛剛起步，在社區(qū)矯正工作上更沒有系統(tǒng)、全面的政府購買服務(wù)的制度文件。

社區(qū)矯正的重要內(nèi)容是執(zhí)行刑罰，但非政府組織作為我國社會治理的主體之一，卻不具有法律的權(quán)威性，這就造成了現(xiàn)實的社區(qū)矯正需求和法制不完善之間的沖突，削弱了非政府組織對社區(qū)矯正的參與效果，限制了非政府組織作用的發(fā)揮。

3.缺乏科學(xué)、健全的工作及評價機制。非政府組織內(nèi)部還沒有建立健全符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)要求的管理機制、自律機制和監(jiān)督機制，在組織運行以及活動履行的能力上有待提高和規(guī)范，常常出現(xiàn)不規(guī)范和不專業(yè)行為，造成組織本身影響力和公信力的削弱，這是非政府組織缺乏自身組織建設(shè)，沒有一個健全的工作機制導(dǎo)致的。社區(qū)矯正工作的開展，從計劃到執(zhí)行，再到信息反饋、結(jié)果，都需要一套科學(xué)的評估體系。由于社會力量的運作缺乏科學(xué)的工作及其評價機制，其開展幫教活動的持續(xù)性和穩(wěn)定性不足，獲得的社會效益有限。

非政府組織參與社區(qū)矯正工作，要求與專業(yè)力量（司法廳、基層司法所）相互配合，優(yōu)勢互補，形成社區(qū)矯正工作的整體合力，但是這種力量整合需要建立在專業(yè)力量和社會力量本身達到良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上。專業(yè)力量依托執(zhí)法權(quán)限和專業(yè)知識，按照刑法、刑事訴訟法等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)督管理和教育矯正，確保刑罰的順利實施，非政府組織作為輔助或補充力量開展社區(qū)矯正工作。然而，非政府組織的自身工作機制不健全，再加上缺乏理性的約束的運行模式，大大阻礙了社會力量的良性發(fā)展，削弱了非政府組織在社區(qū)矯正中應(yīng)有的作用。

4.社區(qū)矯正非政府組織成員素質(zhì)及待遇有待提高。社區(qū)矯正工作人員很多都是非政府組織的成員，他們與矯正對象直接對接，是溝通、幫扶的直接橋梁。從理論上而言，在社區(qū)矯正這種專業(yè)性含量比較高的工作中，工作人員應(yīng)包括相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、教師、高校學(xué)生、專職工作者等具有專業(yè)技能的成員，同社區(qū)服刑人員所在單位的工作人員等構(gòu)成多元化、層次化、專業(yè)化、職業(yè)化的特點，但是現(xiàn)實表明，社區(qū)矯正工作成員的人員素質(zhì)卻不理想，有待提高。

在我國社區(qū)矯正工作中，一是年齡較大的離退休人員占社區(qū)矯正工作人員的比例較高，其中不少人的職業(yè)技能已跟不上社區(qū)矯正的專業(yè)性要求，精力也有限。二是專業(yè)人才嚴重不足。社區(qū)矯正工作缺乏應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的心理學(xué)、法學(xué)、醫(yī)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)知識的人才。三是社區(qū)矯正工作人員主體成分單一，他們與社區(qū)矯正對象所處的環(huán)境、人生遭遇可能完全不同，不能結(jié)合社區(qū)矯正對象的個體實際進行針對性、個性化的幫教服務(wù)，也容易引發(fā)社區(qū)矯正對象的抵觸情緒。

另外，我國社區(qū)矯正社工人員在待遇上也很不理想。據(jù)調(diào)研，2013年，湖南省社區(qū)矯正社工的人均年收入僅為16000元，遠低于湖南城鎮(zhèn)居民的可支配收入（約為23000元/人/年）。由于薪酬遠低于正常收入水平，社區(qū)矯正工作人員得不到基本的正常生活保障。此外，社區(qū)矯正工作人員職業(yè)晉升通道也缺乏。

三、促進非政府組織參與社區(qū)矯正的對策

1.加快社區(qū)矯正非政府組織的培育。要加快社區(qū)矯正中非政府組織的培育，一是積極倡導(dǎo)非政府組織基本法的確立，制定一個基本法來貫徹憲法的有關(guān)規(guī)定，促進非政府組織的發(fā)展。這樣一項基本法要使各種類型的民間組織在總體上置于一個統(tǒng)一和基本的法律框架下，要能夠較好體現(xiàn)憲法所規(guī)定的若干重要原則并使之具體化，同時又對民間組織的發(fā)展從總體上作出規(guī)范和協(xié)調(diào)，明確國家利益和國家原則。二是改革社團管理模式。我國目前采取的主要是嚴格許可制度，未經(jīng)登記許可的非政府組組織即為非法組織，這種管理制度有可能使國家按照自己的意愿來塑造社團，干涉公民的私有空間，造成社會被國家同化。③我國應(yīng)該放松對非政府組織的管理制度，非政府組織的成立及其活動只要不違背我國強制性的法律法規(guī)、社會道德，那么國家對社團的成立及后期活動應(yīng)采取不干預(yù)政策，只作成立登記后的備案。三是加大宣傳力度。在我國，社區(qū)矯正是一個新鮮事物，需要進一步加強社區(qū)矯正工作的宣傳力度，黨委、政府相關(guān)部門及媒體要加大對社區(qū)矯正工作的宣傳力度，引導(dǎo)全社會正確認識社區(qū)矯正工作，如通過開辦社區(qū)矯正信息網(wǎng)、宣傳專欄以及開展形式多樣的有關(guān)社區(qū)矯正的活動等，對社區(qū)矯正的適用范圍、任務(wù)、工作規(guī)程、目的及意義等向公眾進行宣傳普及，擴大社會影響面，增強社會影響力，消除公眾對社區(qū)矯正的偏見和誤解，提高公眾對于社區(qū)矯正工作的認可度和自覺參與社區(qū)矯正工作的主動性、積極性，為社區(qū)矯正非政府組織的發(fā)展不斷提供新鮮血液。

2.健全非政府組織內(nèi)部管理機制。目前，我國非政府組織內(nèi)部制度不完善，很大程度上影響和制約了非政府組織的發(fā)展。健全的內(nèi)部制度是實現(xiàn)組織管理規(guī)范化和專業(yè)化、形成高效而有序運作的保證。我國非政府組織應(yīng)首先健全內(nèi)部制度，加強組織戰(zhàn)略管理，參照我國企業(yè)法人的管理方式，建立以章程為核心的各項內(nèi)部管理制度，健全職能、強化功能，不斷提高對社區(qū)居民的感召力。其次，規(guī)范治理架構(gòu)，保證組織高效運轉(zhuǎn)。確立科學(xué)合理的組織架構(gòu)是保證社區(qū)社會組織有效運轉(zhuǎn)的重要前提，非政府組織治理的關(guān)鍵是建立和形成類似于公司法人治理結(jié)構(gòu)和機制，以章程為依據(jù)健全分工與制衡的組織機構(gòu)，保障決策和程序的合法性和法理性，從而實現(xiàn)和提高其治理績效，并最終實現(xiàn)組織的宗旨和使命。非政府組織內(nèi)部治理架構(gòu)包括權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)四個方面。最后，構(gòu)建績效評價體系，形成反饋約束。非政府組織作為增進社會公益和福利的組織，非營利性決定其無法像企業(yè)組織那樣通過業(yè)績的晴雨表——利潤的量化來評價組織運行的效率和效益。應(yīng)當(dāng)重視并運用績效評價這一引導(dǎo)機制，運用科學(xué)的標準、方法和程序來評判其業(yè)績，通過對效率水平和結(jié)果導(dǎo)向與預(yù)期效果之間進行對比參照和評定反饋，找出差距，發(fā)現(xiàn)不足，改進提高，確保其工作始終沿著既定的價值方向和管理目標前行。一般來說，績效評價體系的設(shè)計過程必須以組織的戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，聚焦于組織使命，立足于公益價值，按照“突出重點、綜合全面、可操作性和動態(tài)調(diào)整”的原則，對關(guān)鍵成功要素進行層層分解，找出各層次上的評價標準。

3.加大政府購買非政府組織社區(qū)矯正服務(wù)工作的力度。非政府組織參與社區(qū)矯正，是我國社區(qū)矯正制度吸取國外優(yōu)秀經(jīng)驗的體現(xiàn)，也是社區(qū)矯正工作日趨專業(yè)化發(fā)展的要求。應(yīng)遵循國務(wù)院辦公廳2013年9月30日頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的要求，充分認識政府向社會力量購買服務(wù)的重要性。司法行政部門應(yīng)進一步加強與共青團、工會、婦聯(lián)、志愿者協(xié)會、義工組織的溝通協(xié)作，加強對非政府組織的引導(dǎo)，通過政府購買服務(wù)的方式，對非政府組織參與社區(qū)矯正給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費支持，與非政府組織建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，變一次性幫扶為長期性合作。司法行政部門、財政部門應(yīng)盡快出臺具體購買方案，一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)或者非政府組織發(fā)展較差的地區(qū)，政府也可先行購買部分崗位，逐步過渡到購買服務(wù)項目，從而促進非政府組織參與社區(qū)矯正工作的發(fā)展。

4.加強社區(qū)矯正非政府組織人才的培養(yǎng)，提高其待遇。社區(qū)矯正非政府組織成員作為社區(qū)矯正工作中不可或缺的力量，其整體素質(zhì)在某種程度上決定了社會力量參與社區(qū)矯正工作中發(fā)揮作用的程度。因此，充分發(fā)揮社會力量在社區(qū)矯正工作中的作用，必須提高社會力量成員的整體素質(zhì)，提高其薪資待遇。

民政部門和司法行政部門應(yīng)采取有效措施，加大對非政府組織參與社區(qū)矯正工作人員的培養(yǎng)力度，不斷提升其專業(yè)化水平。要加大政府的扶持、引導(dǎo)力度，不斷壯大社區(qū)矯正工作人員隊伍。一是建立社區(qū)矯正工作人員準入規(guī)范。社區(qū)矯正具有刑罰的執(zhí)行性，其工作內(nèi)容以及地位特殊性決定了社會矯正工作人員應(yīng)該具備符合社區(qū)矯正工作要求的職業(yè)技能素養(yǎng)。現(xiàn)階段社區(qū)矯正工作人員缺乏，但不能依靠降低工作人員素質(zhì)來吸收更多的社會力量去參與社會矯正。吸收社區(qū)矯正工作人員，要建立相應(yīng)的標準，建立健全社區(qū)矯正工作人員資格準入制度，根據(jù)各地經(jīng)濟水平和社區(qū)矯正工作實際，建立不同標準，使社區(qū)矯正工作人員隊伍專業(yè)化，制度化，同時符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，更好地針對社區(qū)矯正對象進行矯正、幫扶工作。④二是注重社區(qū)矯正工作人員的素質(zhì)培訓(xùn)，定期組織訓(xùn)練和課程學(xué)習(xí)，明確課程要求，確保社區(qū)矯正工作人員的職業(yè)倫理與專業(yè)水平，使社區(qū)矯正工作者接受社區(qū)矯正工作的專門訓(xùn)練，于其本專業(yè)的學(xué)科知識上，不斷完善自我。三是合理搭配不同年齡層次的社區(qū)矯正工作人員，提高社區(qū)矯正工作效果。社區(qū)矯正的幫扶教育工作是一項專業(yè)性極強的長期的事業(yè)，需要參與人員具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)素養(yǎng)，投入相當(dāng)多的時間和精力。目前社區(qū)矯正非政府組織成員中離退休人員所占比例過大，社區(qū)矯正工作需提高中青年在隊伍中的比例。對此，各地非政府組織可以同當(dāng)?shù)馗咝?、企事業(yè)部門聯(lián)系，爭取吸納高校學(xué)生和企事業(yè)單位中的中青年工作者加入該隊伍，完善工作人員的主體結(jié)構(gòu)。四是提高社區(qū)矯正工作人員的薪資福利待遇，構(gòu)建福利保障體系。薪資待遇關(guān)乎社區(qū)矯正工作人員的積極性，目前我國社區(qū)矯正工作人員薪酬待遇低，要想留住他們從事這項公益性工作，必須保障其基本的生活需求，有穩(wěn)定較高的酬勞。政府應(yīng)調(diào)整公共服務(wù)財政預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，設(shè)立社區(qū)矯正工作保障經(jīng)費，在對社區(qū)矯正工作人員進行基本薪資福利保障的基礎(chǔ)上，還要盡最大努力提高工作人員的待遇，要不僅“留人”，更要“吸引人”。

[本文為湖南省社科基金課題《非政府組織參與社會管理的法制創(chuàng)新研究》（項目編號：11ybb189）的階段性研究成果。]

注釋：

①陳運雄，王奕萱，許佑民.論非政府組織發(fā)展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86

②秦靜.《社區(qū)矯正實施辦法》解讀[EB/OL].http://www.moj.gov. cn/sqjzbgs/content/2012-05/17/content_3580987.htmnode=24071.2012 -05-17

③王名.改革民間組織雙重管理體制的分析和建議[J].中國行政管理，2007（4）：63

④高峰，王正力，羅欣.社會力量參與社區(qū)矯正問題研究[A].司法部社區(qū)矯正管理局.社區(qū)矯正研究論文集[C].北京：法律出版社，2013：596

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院 湖南長沙410128；作者簡介:陳運雄，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授，博士研究生，主要從事法學(xué)與公共管理研究；許佑民，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生，主要從事法學(xué)與公共管理研究；曾世雄，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生，主要從事法學(xué)與管理學(xué)研究） （責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）12-013-03