我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線三維制度體系
——以寧德市為例

姚 佳, 王 敏, 黃宇馳, 白 楊, 黃沈發(fā)

1 東華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院, 上海 201620 2 上海市環(huán)境科學(xué)研究院, 上海 200233

我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線三維制度體系
——以寧德市為例

姚 佳1, 王 敏2,*, 黃宇馳2, 白 楊2, 黃沈發(fā)2

1 東華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院, 上海 201620 2 上海市環(huán)境科學(xué)研究院, 上海 200233

生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全和人類健康的最低保障線，是國(guó)家為建設(shè)生態(tài)文明提出的一種底限思維，用創(chuàng)新的思路解決中國(guó)環(huán)境危機(jī)，處理保護(hù)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。鑒于紅線在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中的重要地位，介紹了國(guó)內(nèi)外相似的案例和實(shí)踐應(yīng)用，以及國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的推進(jìn)情況，主要以生態(tài)空間保護(hù)為主?；谙嚓P(guān)文獻(xiàn)綜述，生態(tài)紅線的保護(hù)理念逐步擴(kuò)展，即生態(tài)保護(hù)紅線逐步從空間紅線拓展到涵蓋空間、資源及環(huán)境質(zhì)量三方面的一個(gè)綜合的紅線體系，并進(jìn)一步提出警告上線、調(diào)控中線及保有底線的控制要求，形成生態(tài)保護(hù)紅線框架體系的初步構(gòu)想。同時(shí)以寧德市為例，三維制度體系具體落實(shí)到地方控制指標(biāo)，形成紅線指標(biāo)體系。最后，從法規(guī)、制度及市場(chǎng)等3個(gè)方面建立其配套的保障機(jī)制，以期為進(jìn)一步完善整個(gè)理論體系提供參考。

生態(tài)保護(hù)紅線; 生態(tài)空間; 資源消耗; 環(huán)境質(zhì)量

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，長(zhǎng)期粗放式發(fā)展導(dǎo)致有限的生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)，表現(xiàn)區(qū)域水、氣、土壤等[1-3]環(huán)境污染不斷加重，生物多樣性減少、土地荒漠化、水土流失、自然災(zāi)害等[4-8]一系列生態(tài)系統(tǒng)破壞日趨嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問題已成為限制我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。為此，十七大報(bào)告首次提出了建設(shè)生態(tài)文明的要求，越來(lái)越多的領(lǐng)域開始探討其自身與生態(tài)文明建設(shè)的契合點(diǎn)，并以此為橋梁將生態(tài)文明理念結(jié)合到其自身的管理實(shí)踐中[9]。

在此背景下，國(guó)家提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線的任務(wù)，并將其作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)最重要、最優(yōu)先的任務(wù)。順應(yīng)新形勢(shì)下環(huán)境保護(hù)需要，生態(tài)保護(hù)紅線兼顧空間、資源及環(huán)境質(zhì)量三大領(lǐng)域重大問題與保護(hù)需求，旨在強(qiáng)化空間布局，抑制生態(tài)環(huán)境退化趨勢(shì)，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益相統(tǒng)一?？梢?，劃定生態(tài)保護(hù)紅線已成為當(dāng)前保障國(guó)家生態(tài)安全、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[10]。

1 生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐

初期，生態(tài)保護(hù)紅線是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須實(shí)行嚴(yán)格管理和維護(hù)的國(guó)土空間邊界線。國(guó)內(nèi)外在制定自然資源保護(hù)規(guī)劃和政策時(shí)，就有不少類似的提法和實(shí)踐應(yīng)用。1872年，美國(guó)通過建立世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園[11]，開創(chuàng)了國(guó)外自然資源與歷史文化遺跡保護(hù)的先河，期間經(jīng)歷了140多年的實(shí)踐與發(fā)展，國(guó)外生態(tài)保護(hù)已形成了完善的保護(hù)系統(tǒng)、嚴(yán)格的法律法規(guī)及清晰的管理體制，普遍使用國(guó)家公園體系[11]、特殊保護(hù)地(SPAs)[12]、特別保護(hù)區(qū)(SAC)[12]、Natura 2000自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)[12]及全球保護(hù)區(qū)(IUCN-GPAP)[13]等來(lái)形容。

國(guó)內(nèi)類似于“生態(tài)保護(hù)紅線”概念的管控措施有自然保護(hù)區(qū)、郊野公園、基本生態(tài)控制線、生態(tài)功能區(qū)及主體功能區(qū)等，其中，21世紀(jì)初被廣泛運(yùn)用實(shí)踐的基本生態(tài)控制線被認(rèn)為是生態(tài)保護(hù)紅線的原形。

直至2013年8月，江蘇省率先推出了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，主要以《主體功能區(qū)規(guī)劃》為基本依據(jù)，實(shí)施生態(tài)空間保護(hù)和管控細(xì)化，提出分區(qū)與分級(jí)雙管理，劃定15大類779塊生態(tài)紅線區(qū)域，總面積24103.49km2，占全省國(guó)土面積的22.2%。內(nèi)蒙古、江西、湖北、廣西四省區(qū)作為生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)省份，在紅線劃定工作方面也已取得一定成績(jī)，各試點(diǎn)省(區(qū))生態(tài)紅線控制的區(qū)域面積平均達(dá)到該省(區(qū))或特定區(qū)域國(guó)土總面積的20%左右。如，內(nèi)蒙古生態(tài)紅線區(qū)域涵蓋重要生態(tài)功能區(qū)的極重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境極其敏感與脆弱區(qū)域，面積為28.46萬(wàn)km2，占全區(qū)面積的24.1%。

表1 國(guó)外生態(tài)保護(hù)紅線相似概念的研究與實(shí)踐應(yīng)用

表2 國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線相似概念的研究與實(shí)踐應(yīng)用

2014年初的地方兩會(huì)上，生態(tài)紅線已被納入到許多地方的《政府工作報(bào)告》中，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作進(jìn)入全國(guó)整體推進(jìn)階段，廣西、陜西、天津等省市已啟動(dòng)生態(tài)空間紅線劃定工作，四川、西藏、青海等省市也明確表示，生態(tài)紅線劃定將成為本省的環(huán)保工作重點(diǎn)。

2 我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線框架體系構(gòu)建設(shè)想

隨著研究的深入，其概念內(nèi)涵也逐步外延。王如松[19]認(rèn)為，復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)調(diào)控要從“時(shí)、空、量、構(gòu)、序”5個(gè)方面進(jìn)行整合。張惠遠(yuǎn)[20]指出，生態(tài)紅線不應(yīng)該只是劃定國(guó)土生態(tài)空間的一條“線”，要形成一個(gè)“圈”，把水、大氣、土壤等豐富進(jìn)來(lái)，更要?jiǎng)澇龆鄺l“杠”，控制好城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)方式及水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量等。王金南[20]認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)紅線框架，是對(duì)影響環(huán)境民生的環(huán)境質(zhì)量、總量控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)系統(tǒng)做出的底線控制和法律安排。潘家華[21]指出，生態(tài)保護(hù)紅線大概有三類，第一類是一種地理空間范圍的紅線，第二類是一種總量紅線，是指資源環(huán)境承載能力，第三類紅線是一種“守綠”紅線，例如建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、單位GDP的碳排放量、碳排放強(qiáng)度等，企業(yè)必須要遵守一些排放標(biāo)準(zhǔn)。

基于相關(guān)文獻(xiàn)調(diào)研[19-25]，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)當(dāng)是一個(gè)綜合的紅線管理體系。鑒于生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間之間“三生融合”的概念，生態(tài)保護(hù)紅線以生態(tài)空間占用、資源開發(fā)消耗和污染排放累積3種類型為主的區(qū)域開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源[26]為理論擴(kuò)展依據(jù)，逐步形成生態(tài)空間、資源消耗及環(huán)境保護(hù)3個(gè)方面的生態(tài)保護(hù)紅線體系，并進(jìn)一步提出警告上線、調(diào)控中線及保有底線的控制要求，形成生態(tài)保護(hù)紅線框架體系的初步構(gòu)想(圖1)。

圖1 生態(tài)保護(hù)紅線三維制度體系框架圖Fig.1 Three-dimensional Frame of Ecological Protection Red Line

2.1 生態(tài)空間紅線

生態(tài)空間紅線，指對(duì)于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，必須實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的國(guó)土空間[27]。生態(tài)空間紅線劃分應(yīng)參考國(guó)內(nèi)出臺(tái)的相關(guān)綱領(lǐng)性文件，辨識(shí)生態(tài)價(jià)值較高、生態(tài)系統(tǒng)比較敏感及具有關(guān)鍵生態(tài)功能的區(qū)域，劃分出禁止開發(fā)區(qū)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)紅線、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)及脆弱區(qū)紅線，確定生態(tài)紅線的劃定范圍，劃分方法參照國(guó)家環(huán)保部2014年頒布的《國(guó)家生態(tài)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》。生態(tài)空間紅線一旦劃定，城市建設(shè)空間不得隨意突破，需維持面積保有底線。

根據(jù)區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能、區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性特征以及內(nèi)部空間差異性等，開展生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)與等級(jí)劃分。按照重要性程度實(shí)施分類分級(jí)管理，將生態(tài)保護(hù)的核心區(qū)域納入一級(jí)管控，禁止一切形式的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，二級(jí)管控則以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，實(shí)行差別化的管控措施，嚴(yán)禁有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，有效保障生態(tài)紅線區(qū)域[28]。

2.2 資源消耗紅線

資源消耗紅線，指在保證經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提下，保持資源永久利用和環(huán)境優(yōu)化，對(duì)資源維持與消耗的限制條件。從節(jié)約資源與提高資源效率出發(fā)，分析區(qū)域自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、生產(chǎn)技術(shù)水平及生態(tài)環(huán)境承載力等，制定警告上線、調(diào)控中線及保有底線，分別為資源能源消耗上限、資源產(chǎn)出控制線及資源保護(hù)維持底線，確定資源消耗的控制目標(biāo)。

資源消耗上限，主要指區(qū)域內(nèi)的資源能源消費(fèi)總量合理與否的臨界值，從資源能源消耗的普遍性來(lái)看，主要由以煤炭、石油、汽油為主的化石能源消耗、水電資源消耗及土地資源占用等構(gòu)成，具體依據(jù)當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)結(jié)構(gòu)、資源能源使用量等實(shí)際情況，選取主要資源能源進(jìn)行總量上限控制。

資源產(chǎn)出控制線，主要指產(chǎn)業(yè)消耗一次資源，包括煤、石油、鐵礦石、有色金屬稀土礦、磷礦、石灰石、沙石等，所產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的準(zhǔn)入值。根據(jù)發(fā)展水平與自然資源稟賦等，提出一條符合當(dāng)?shù)氐厍榈馁Y源產(chǎn)出效率控制線，形成行業(yè)、企業(yè)管理負(fù)面清單，建立行業(yè)準(zhǔn)入門檻與落后產(chǎn)能淘汰機(jī)制，控制線越高則自然資源利用率要求越高，一定程度上反映當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效。

資源保護(hù)底線，主要指區(qū)域內(nèi)重要生態(tài)資源保有量的底限值，對(duì)維護(hù)地方生態(tài)系統(tǒng)平衡，保障生態(tài)安全格局具有關(guān)鍵作用，一般包括森林資源、水資源、濕地資源、野生動(dòng)物資源等，沿海地區(qū)包括海洋灘涂資源等，新疆西藏等地包括天然草地資源等，具體依據(jù)特定的自然資源稟賦情況而定。

2.3 環(huán)境保護(hù)紅線

環(huán)境保護(hù)紅線，指在滿足重要生態(tài)服務(wù)保護(hù)、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育的前提下，紅線區(qū)內(nèi)水、大氣、土壤及生物等容納定量污染物，環(huán)境質(zhì)量從局部到區(qū)域滿足相應(yīng)的環(huán)境目標(biāo)值的限制條件。環(huán)境保護(hù)紅線應(yīng)根據(jù)紅線區(qū)環(huán)境污染負(fù)荷量和環(huán)境自凈容量，確定警告上線、調(diào)控中線及保有底線，分別為主要污染物排放總量上限、污染排放濃度控制線及環(huán)境質(zhì)量底線。

污染物排放總量上限，主要指水、大氣等主要污染物排放總量極限，是減少環(huán)境污染的“總閘門”。環(huán)境污染總量控制應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家總量控制特點(diǎn)，如基于排污口和基于污染源的排放總量控制(如美國(guó)EPA的最大日負(fù)荷TMDL)、基于特定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下的總量控制(也就是容量總量控制)、基于特定行業(yè)、特定污染源數(shù)目下的排放總量控制，這樣的總量控制模式可實(shí)現(xiàn)排放總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤[29]。

污染物排放濃度控制線，主要指水、大氣等污染源排出口主要污染物排放濃度控制或小時(shí)排放量控制，是一種針對(duì)點(diǎn)源污染的控制對(duì)策。污染物排放濃度控制有基于國(guó)家環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，還有不同行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。

環(huán)境質(zhì)量底線，主要指不同地區(qū)能夠保證其生態(tài)服務(wù)功能穩(wěn)定發(fā)揮時(shí)，環(huán)境質(zhì)量要求的最低值。通常根據(jù)水、大氣、噪聲等三類環(huán)境要素進(jìn)行分類劃分，基于當(dāng)?shù)亍董h(huán)境功能區(qū)劃》要求，提出區(qū)域環(huán)境質(zhì)量安全的底線。

2.4 紅線值確定方法

生態(tài)保護(hù)紅線框架體系形成后，具體落實(shí)到指標(biāo)要求，針對(duì)紅線值的確定提出了4種指令方法，按照優(yōu)先級(jí)別依次為國(guó)家法律或地方法規(guī)指令、上級(jí)行政指令、地方規(guī)劃或政策目標(biāo)指令、判斷研究指令4種:

(1)國(guó)家法律或地方法規(guī)指令，是指法律層面規(guī)定的指標(biāo)控制要求；

(2)上級(jí)行政指令，指生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)域的上級(jí)行政單位下達(dá)的指標(biāo)控制要求；

(3)地方規(guī)劃、政策目標(biāo)指令，是指地方發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及政策目標(biāo)等提出的指標(biāo)控制要求；

(4)判斷研究指令，是指在無(wú)上述3種指令的情況下，通過國(guó)內(nèi)外相似地區(qū)指標(biāo)現(xiàn)狀值、控制值的研究分析，判斷得到的指標(biāo)控制要求。

3 地方性實(shí)踐案例研究

寧德市作為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，生物多樣性資源豐富，在海西區(qū)生態(tài)安全格局中占有重要地位。針對(duì)寧德市構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線立體框架，對(duì)海西其他區(qū)域具有借鑒意義，有利于避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中資源環(huán)境代價(jià)過大，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展[30]。

3.1 生態(tài)空間紅線

根據(jù)寧德市自然地理特征和生態(tài)保護(hù)需求，結(jié)合全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和各部門專項(xiàng)規(guī)劃等，根據(jù)《國(guó)家生態(tài)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》要求，3種生態(tài)紅線區(qū)域類型具體劃分如下。

禁止開發(fā)區(qū)主要指寧德市域范圍內(nèi)的各類自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)和森林公園等，劃分結(jié)果包括10個(gè)自然保護(hù)區(qū)、103個(gè)水源保護(hù)區(qū)、1個(gè)濕地公園、9個(gè)森林公園和3個(gè)地質(zhì)公園；重要生態(tài)功能區(qū)主要指寧德市內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)功能為高度重要和極重要的區(qū)域，評(píng)價(jià)內(nèi)容為土壤保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄4類，劃分結(jié)果顯示寧德市重要生態(tài)功能區(qū)總面積2552.69km2，占寧德市陸域總面積的20.27%；生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)主要根據(jù)寧德市自然條件實(shí)際狀況與生態(tài)敏感性特征，將水土流失及海洋生物多樣性敏感為高度重要和極重要的區(qū)域納入紅線內(nèi)，劃分結(jié)果顯示水土流失敏感性與重要生態(tài)功能區(qū)重疊，海洋生物多樣性敏感區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)相重疊。

將上述重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行合并，形成寧德市生態(tài)空間紅線。由于3個(gè)區(qū)域之間重疊較多，借助GIS軟件，對(duì)3個(gè)區(qū)域進(jìn)行空間疊加處理，重新合并、編碼后，形成寧德市生態(tài)空間紅線范圍。共劃定生態(tài)紅線區(qū)域總面積4258.03km2，占寧德市陸域總面積的31.65%。其中，陸域生態(tài)紅線面積3999.30km2，占寧德市陸域總面積的29.73%；海域生態(tài)紅線面積258.73km2(圖2)。

圖2 寧德市生態(tài)保護(hù)紅線空間分布圖Fig.2 The spatial distribution of ecological protection red line

3.2 資源消耗紅線

根據(jù)寧德市歷年資源消費(fèi)趨勢(shì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、節(jié)能減排專項(xiàng)規(guī)劃等，劃分3種資源消耗紅線類型。

寧德市資源消耗主要以能源、水電消耗為主，由于能源消費(fèi)總量與電量消費(fèi)總量具有較高的相關(guān)性，故只采用能源消費(fèi)總量及水耗消費(fèi)總量指標(biāo)。但鑒于寧德市目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速上升期，能源資源消費(fèi)總量必定大幅度攀升，此處建議使用單位GDP能耗、單位GDP水耗用以替代，并使用化石能源消費(fèi)比重反應(yīng)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，三者作為資源消耗上限的核心指標(biāo)；資源產(chǎn)出率常用核心指標(biāo)為能源產(chǎn)出率、水資源產(chǎn)出率及土地資源產(chǎn)出率，資源產(chǎn)出率越高，效益越好，并用行業(yè)工業(yè)水平來(lái)反映國(guó)外先進(jìn)技術(shù)水平；寧德市最重要的生態(tài)資源為森林資源、海洋、濕地及耕地資源，它們不僅是生態(tài)系統(tǒng)多樣性的基礎(chǔ)，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，故選取森林覆蓋率、濕地覆蓋率、海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)面積、耕地保有量4項(xiàng)，作為資源保有量的核心指標(biāo)。

3.3 環(huán)境保護(hù)紅線

根據(jù)寧德市環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及污染負(fù)荷，結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境功能區(qū)劃要求，劃分3種環(huán)境保護(hù)紅線類型。

寧德市污染物排放總量紅線根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)文件[31-32]，將COD年排放總量、氨氮年排放總量、SO2年排放總量及NOx年排放總量作為控制的主要指標(biāo)；污染物排放濃度控制則依據(jù)總量控制而定，為COD、氨氮、SO2及NOx排放濃度；環(huán)境質(zhì)量紅線根據(jù)環(huán)境要素水、氣、聲及海域等4種，按照指標(biāo)的可獲取性選取縣級(jí)以上集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例、城市功能區(qū)噪聲達(dá)標(biāo)率及近岸海域水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的比例四項(xiàng)作為環(huán)境質(zhì)量下限的核心指標(biāo)。

4 我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線配套保障機(jī)制

在劃定生態(tài)保護(hù)紅線后，必須配套建立健全相應(yīng)保障機(jī)制，才能真正發(fā)揮作用。根據(jù)保護(hù)的類型、對(duì)象等要素，需要從法規(guī)、制度及市場(chǎng)三個(gè)方面，全面構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線的配套保障機(jī)制，有效推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線落地。

表3 寧德市資源消耗紅線核心指標(biāo)

表4 寧德市環(huán)境保護(hù)紅線核心指標(biāo)

4.1 法規(guī)

以法治手段，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的權(quán)威性，破除紅線落地難題。近日，新修編的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式出爐，首次將生態(tài)保護(hù)紅線寫入法律，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線是保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、防治生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性制度，給予紅線相應(yīng)的法律地位。在中央立法確認(rèn)后，地方政府或者地方立法在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上對(duì)紅線區(qū)作出進(jìn)一步的劃定，實(shí)施更加嚴(yán)格、具體的紅線落地措施。同時(shí)，地方對(duì)于紅線范圍內(nèi)的禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)及自然保護(hù)區(qū)等國(guó)家已有相關(guān)制度或條例的，仍需嚴(yán)格遵守，對(duì)于生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等新劃定的但缺乏相關(guān)保障的區(qū)域應(yīng)當(dāng)加快制定法律法規(guī)，健全生態(tài)保護(hù)紅線法律保障體系。

4.2 制度

以制度手段，維持生態(tài)保護(hù)紅線的生命力，建立長(zhǎng)效監(jiān)督管理機(jī)制。首先明確紅線管理的責(zé)任主體，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，將任務(wù)分解至發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保等部門，共同協(xié)調(diào)推進(jìn)。其次，逐步建立綠色政策體系，一是將環(huán)境保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，樹立綠色發(fā)展觀，針對(duì)紅線面積較大的區(qū)域，因地制宜實(shí)行差別考核，不考核GDP，不考核工業(yè)產(chǎn)值，不考核財(cái)政收入，轉(zhuǎn)為考核環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)植被恢復(fù)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展及生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，當(dāng)年考核評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度生態(tài)補(bǔ)償資金的分配相掛鉤；二是推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境離任審計(jì)和責(zé)任追究制度，將空間優(yōu)化、資源消耗、環(huán)境質(zhì)量維持等體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)情況的指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系中，對(duì)無(wú)視生態(tài)保護(hù)紅線、盲目決策造成環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的，追究其終身責(zé)任。此外，還需制定資源環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)災(zāi)害預(yù)警及生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等資源環(huán)境保護(hù)制度，配套建立生態(tài)保護(hù)紅線管理臺(tái)賬及數(shù)據(jù)庫(kù)，以利于紅線落實(shí)后的綜合評(píng)定。

4.3 市場(chǎng)

以經(jīng)濟(jì)手段，維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線的可持續(xù)性，加快紅線市場(chǎng)化改革。我國(guó)可借鑒美國(guó)的“泡泡政策”，在開展特定區(qū)域的排污權(quán)交易的基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)性的交易市場(chǎng)，交易價(jià)格應(yīng)充分尊重市場(chǎng)主導(dǎo)作用，適當(dāng)減少政府干預(yù)，加快制定符合市場(chǎng)規(guī)律和體現(xiàn)要素價(jià)格形成機(jī)制的排污權(quán)交易制度和交易規(guī)則，彌補(bǔ)現(xiàn)存的立法缺失與配套制度不完善等問題。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極提供綠色信貸、綠色金融服務(wù)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)環(huán)保，使企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，把符合環(huán)境檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、污染治理效果和生態(tài)保護(hù)作為信貸審批的重要前提，支持綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入能源資源開發(fā)等領(lǐng)域，參與風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物能等新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)，打破能源資源行業(yè)壟斷，為中國(guó)能源資源行業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。

5 小結(jié)與展望

生態(tài)保護(hù)紅線體系是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重要?jiǎng)?chuàng)新，是優(yōu)化生態(tài)安全格局，保障重要生態(tài)功能、維護(hù)人居環(huán)境安全的重要舉措。生態(tài)保護(hù)紅線立體框架制度主要包括生態(tài)空間、資源消耗及環(huán)境質(zhì)量保護(hù)三個(gè)方面，是一個(gè)三維一體的生態(tài)紅線體系，為保障生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施的有效性，建議建立配套完善的法規(guī)、制度及市場(chǎng)保障體系，后續(xù)還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線及相關(guān)政策實(shí)施的回顧性評(píng)價(jià)和有效性評(píng)估，以不斷調(diào)整和完善政策框架，真正發(fā)揮保護(hù)生態(tài)底線的作用。

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Three-dimensional frame exploration of the ecological protection red line in China：A case study of the Ningde region

YAO Jia1, WANG Min2,*, HUANG Yuchi2, BAI Yang2, HUANG Shenfa2

1SchoolofEnvironmentScienceandEngineering,DonghuaUniversity,Shanghai201620,China2ShanghaiAcademyofEnvironmentalSciences,Shanghai200233,China

The Chinese ecological red line constitutes an important systemic innovation for environmental protection, providing a minimum guarantee of ecological security and human health. Therefore, the red line has played an important role in the field of ecological protection, not only optimizing ecological security but also relating resource protection to economic development. Most importantly, it is a bottom line for China′s construction of an ecologically sustainable civilization. In the initial stages, ecological red line protection meant a strictly administered strategic border for the maintenance of national and regional ecological security and economic and social sustainable development. The early development of natural resource conservation concepts and policy saw similar methods and practices at home and abroad. Foreign countries commonly use national park systems, special protection areas (SPAs), special areas of conservation, Natura 2000, and the International Union for Conservation of Nature-Global Protected Areas to protect ecological spaces. China has generally used nature reserves, country parks, basic ecological control lines, and national zoning of ecological and subjective functions to achieve the same ends. Among these, the extensively used basic ecological control line is regarded as the prototype for the ecological red line. After the proposal of the red line concept, Jiangsu Province was the first to officially implement the concept in China. In this year′s annual Local NPC and CPPCC, the ecological red line has been incorporated into the work reports of many provincial governments, showing that drawing the red line has entered the strategic promotion phase. With the progress study, the concept of the ecological red line has been extended to a comprehensive system covering three aspects:space, resources, and quality of environment. Based on relevant literature and the relationships between production, life, and ecological space, the foundation of its theory extensions comes from the theory of ecological risk source of regional development established by Ren Jingming et al., including the ecological footprint, resource consumption and pollution emissions accumulated three types. The ecological red line is extending into ecological space, resource consumption, and environmental protection, and further proposes to control requirements, including the warning to the top line, the regulation to the midline, and the maintenance of the bottom line. Meanwhile, the system of ecological red lines is implemented based on a case study of the Ningde region. The results showed that the total area enclosed within an ecological red line is 4258.03 km2, accounting for 31.65% of the total land area of Ningde. The red line of resource consumption and environmental protection is the concrete implementation of control requirements, and formed red indicators. Finally, a supporting safeguard mechanism will be established from three aspects (regulations, systems, and markets) in order to provide a reference for further improvements of the red line system.

ecological protection red line; ecological space; resource consumption; environmental quality

上海市發(fā)改委“十三五”規(guī)劃前期研究重大問題項(xiàng)目(2014-22); 上海市科委項(xiàng)目(13231203402)

2014-05-26; < class="emphasis_bold">網(wǎng)絡(luò)出版日期:

日期:2014-12-18

10.5846/stxb201405261077

*通訊作者Corresponding author.E-mail: wangm@saes.sh.cn

姚佳, 王敏, 黃宇馳, 白楊, 黃沈發(fā).我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線三維制度體系——以寧德市為例.生態(tài)學(xué)報(bào),2015,35(20):6848-6856.

Yao J, Wang M, Huang Y C, Bai Y, Huang S F.Three-dimensional frame exploration of the ecological protection red line in China：A case study of the Ningde region.Acta Ecologica Sinica,2015,35(20):6848-6856.