問責機制變遷下政府財務(wù)信息公開研究
——以深圳市城管局“三公經(jīng)費”公開為例

●中南財經(jīng)政法大學政府會計研究所 彭超然 南昌大學第一附屬醫(yī)院 羅 欣

問責機制變遷下政府財務(wù)信息公開研究
——以深圳市城管局“三公經(jīng)費”公開為例

●中南財經(jīng)政法大學政府會計研究所 彭超然 南昌大學第一附屬醫(yī)院 羅 欣

近年來我國政府的財務(wù)信息公開改革已成為全社會關(guān)注的焦點，各級政府逐步擴大并規(guī)范了財務(wù)信息公開的范圍與內(nèi)容。然而政府財務(wù)信息公開如何發(fā)揮作用、如何優(yōu)化，值得我們深入研究。本文從政府問責機制變遷的視角入手，分析深圳城管局財務(wù)信息公開案例，探尋政府發(fā)揮作用的機制，并提出優(yōu)化策略。

財務(wù)信息公開 問責機制 政府治理

過去五年，中國政府大力推行的財務(wù)信息公開改革成為社會關(guān)注的焦點。2008年5月1日 《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，標志著中國政府正式拉開財務(wù)信息公開改革的序幕，各級政府逐步向全社會公開以預(yù)算、決算信息為核心的財務(wù)信息。2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》對各級政府財務(wù)信息的公開再次作出了進一步的規(guī)范，要求政府確保公眾的知情權(quán)、回答公眾質(zhì)詢。中國政府的財務(wù)信息公開改革引起了媒體與公眾的熱議，也引發(fā)了我們理論上的思考。本文結(jié)合我國政府問責機制變遷的過程，以深圳市城市管理局“三公經(jīng)費”信息公開案例為研究對象，探討我國政府財務(wù)信息公開的動因與優(yōu)化機制。

一、政府財務(wù)信息：從國家秘密到主動公開

我國政府財務(wù)信息披露從無到有共經(jīng)歷了三個階段：從“國家秘密”到“向各級人大披露”，再到“向全社會公開”。長期以來政府財務(wù)信息一直屬于國家秘密，根據(jù)我國1951年頒布的 《保守國家機密暫行條例》規(guī)定，“國家財政計劃，國家概算、預(yù)算、決算及各種財務(wù)機密事項”屬于國家秘密。盡管1994年的《預(yù)算法》明確規(guī)定了人大履行審批預(yù)算的職能，但直到1997年由國家保密局和財政部共同制定的 《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》仍然指出，不得向社會公開政府預(yù)算信息等國家機密。人大代表想要查看各部門的預(yù)算信息，必須向各代表團的團長借閱，在借閱的預(yù)算信息文本上清晰的標明著“秘密，會后收回”的字樣。

21世紀以來我國立法機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力得到了顯著的提升，人民代表大會逐步擴大其職能范圍。在長達五十余年的“保密”階段后，政府財務(wù)信息披露在2006年有了新的發(fā)展。標注在預(yù)算信息文本上的 “秘密”字眼逐漸消除，各地、各部門逐漸向人大公開其財務(wù)預(yù)算信息。其中，湖南省將本省124個一級預(yù)算單位的預(yù)算信息全部向人大公開。這標志著我國政府財務(wù)信息披露開始向“對人大全面披露”的階段邁進。

經(jīng)國務(wù)院第165次常務(wù)會議審議通過，并于2008年5月1日起正式施行的 《政府信息公開條例》，標志著我國政府財務(wù)信息披露得到了法律保障。在中央政府層面，2009年中央財政部首次向全社會公開了當年的中央財政預(yù)算表格以及財政預(yù)算報告，并且在隨后的兩年里財政部逐年增加預(yù)算信息披露的內(nèi)容。與此同時，科技部等中央部門也開始向社會公開自身的預(yù)算信息。在地方政府層面，各級政府也紛紛開始向廣大市民公布自身的預(yù)算信息。經(jīng)過最近幾年的發(fā)展，幾乎所有省級地方政府已實現(xiàn)財務(wù)信息的全面披露。

2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法。其中值得注意的是，新預(yù)算法明確提出要建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，除涉及國家機密的事項外，經(jīng)批準的各項預(yù)算信息應(yīng)該在規(guī)定期限內(nèi)由政府財政部門向全社會公開說明，同時對于預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告也應(yīng)向社會公開。預(yù)算法的修訂為政府財務(wù)信息公開提供了正式的制度保障，然而政府向全社會公開財務(wù)信息的目標如何定位、其與政府治理是何聯(lián)系值得思考。后文將從問責機制的變遷入手，分析我國政府財務(wù)信息公開的動機、目標與優(yōu)化策略。

二、問責機制的變遷：從官僚問責到社會問責

借用法國著名思想家孟德斯鳩的言論：“一切不受約束的權(quán)力必然腐敗。”政府治理離不開權(quán)力的制衡，而問責機制正是權(quán)力制衡的最好體現(xiàn)。問責機制體現(xiàn)的是問責主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔職責和義務(wù)的履行情況實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。問責機制的類型有很多，本文沿襲馬駿（《治國與理財》，2011）的研究成果，將問責機制劃分為官僚問責、橫向問責和社會問責三個類別，并針對上述三類問責機制簡要敘述其在政府治理過程中發(fā)揮的作用（見表1）。

表1 不同問責機制對政府治理的作用

官僚問責是政府內(nèi)部自上而下的問責機制，在這種問責機制下財務(wù)信息只限內(nèi)部使用。上級政府通過設(shè)立專門的審核部門對在職官員進行考核，以得到的財務(wù)信息為倚仗對官員政績進行評價，并以此作為其職務(wù)變動或獎勵懲罰的重要依據(jù)。早在我國西周時期，中央政府專門設(shè)置“宰夫”一職，規(guī)定宰夫“掌治法，以考百官府郡都、縣、鄙之治，乘財用之出入。凡失財用物辟名者，以官刑詔家宰而誅之，其足用長財善物者，賞之?！庇纱丝梢?，在政府草創(chuàng)之初就已體現(xiàn)出官僚問責機制，這種問責機制正是政府治理的重要手段。長期以來，官僚問責無疑是我國制度背景下政府治理最主要的手段。政府部門為了了解其下屬的各個機構(gòu)是否誠實地履行了其受托的經(jīng)濟責任，就會委派專職人員對各下屬官員的工作進行審核問詢，這種自上而下的審計監(jiān)督行為就屬于官僚問責。在官僚問責下政府自下而上地披露財務(wù)信息，有利于上級政府實現(xiàn)對下級政府有效的內(nèi)部治理。

然而權(quán)力的制衡不能僅僅依靠政府的內(nèi)部約束，橫向問責作為一種補充機制開始發(fā)揮作用。在這種問責機制下政府的財務(wù)信息開始向立法機構(gòu)披露，政府的權(quán)力受到立法機構(gòu)的監(jiān)督和約束。21世紀以來我國各級人民代表大會在制約政府行為方面逐步發(fā)揮出更大的作用。人民代表大會通過預(yù)算監(jiān)督與官員任免實現(xiàn)了對同級政府更有效的約束與治理，體現(xiàn)出有效的橫向問責機制。在橫向問責下政府向人大機關(guān)披露財務(wù)信息，有助于人大機關(guān)發(fā)揮對政府的權(quán)力制衡作用。

我國政府治理在官僚問責與橫向問責兩種機制共同作用下得到了長足的發(fā)展，然而上述兩種問責的作用機制存在一定的缺失：官僚問責存在上下合謀的可能性，橫向問責監(jiān)督則存在嚴重的時限性。為了彌補上述兩種問責機制的缺失，一種新型的問責機制——社會問責開始發(fā)揮作用。社會問責是一種依靠公民參與來加強對政府監(jiān)管的問責制度安排。按照社會問責理論，政府的財務(wù)信息需要向公眾公開，接受公眾的監(jiān)督。在社會問責機制下政府將財務(wù)信息通過網(wǎng)絡(luò)等媒介向公眾披露，讓公眾真正了解公共資金的去向，同時公眾也可以就財務(wù)信息中的問題向政府機構(gòu)提出質(zhì)疑。當政府機構(gòu)收到來自公民的質(zhì)疑時，應(yīng)該針對這些質(zhì)疑進行積極的回應(yīng)，而不是將其“束之高閣”。這種“財務(wù)信息公開——質(zhì)疑——政府回應(yīng)”機制構(gòu)成了社會問責的基礎(chǔ)。在社會問責下政府向公眾公開財務(wù)信息，有利于公眾幫助上級政府和人大發(fā)現(xiàn)下級政府的缺失，提高政府治理能力。

三、深圳市城市管理局“三公經(jīng)費”信息公開案例研究

由于本文研究的主要問題是新的問責機制主導(dǎo)下的政府財務(wù)信息公開，因此本文確定的案例選擇標準有：一是政府在其官方網(wǎng)站上公開披露政府財務(wù)信息；二是政府利益相關(guān)者對政府公開的會計信息產(chǎn)生質(zhì)疑；三是政府部門對利益相關(guān)者的質(zhì)疑進行回應(yīng)。按照上述標準，本文最終確定將深圳市城市管理局在其官方網(wǎng)站上公開的2011年“三公經(jīng)費”財政撥款支出決算情況作為本論文案例研究的對象。

（一）案例概述。2012年9月17日深圳市城管局在其官方網(wǎng)站上主動披露了2011年財政撥款開支的“三公經(jīng)費”支出決算和2012年的預(yù)算情況，這些數(shù)據(jù)一經(jīng)披露便受到了坊間的廣泛關(guān)注。9月19日南方日報以《29部門曬三公經(jīng)費20部門今年提高預(yù)算》為題，關(guān)注截止當時深圳市各行政部門曬出的“三公經(jīng)費”情況，其中包括深圳市城管局。9月20日南方日報又刊文報道發(fā)現(xiàn)：在曬“三公”的36部門當中，深圳市城管局2011年因公出國（境）的人數(shù)最多，全年共安排了19批共86人次出國（境），實際支出91.98萬元。9月19日起鳳凰網(wǎng)、新浪網(wǎng)、和訊網(wǎng)、新華網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)媒體均開始轉(zhuǎn)載南方日報的報道，而媒體的報道也引起了網(wǎng)民對深圳市城管局在出國費用上的大討論。

2012年9月21日一名新浪微博認證用戶（帶V）對深圳城管局公布的去年因公出國（境）考察情況表示不解，公開向該局喊話質(zhì)疑：“外國又沒城管，派那么多人出去干嘛？有沒有把考察報告曬出來？”該微博發(fā)布后立即引來了眾多網(wǎng)友的轉(zhuǎn)發(fā)和評論，其中對城管出國（境）考察目的持懷疑態(tài)度的占大多數(shù)。遭到網(wǎng)友“點名”質(zhì)疑后，深圳市城管局從 9月24日開始在其新浪官方微博（@深圳市城市管理局）上連續(xù)發(fā)布四帖，曬出了出國考察批次以及報告目錄等相關(guān)信息，回應(yīng)了網(wǎng)友的質(zhì)疑。此外，當天深圳城管局科研所所長胡振華還特意接受了南都記者的采訪來回應(yīng)該項質(zhì)疑，并給出了合理的解釋。

（二）案例分析

1.媒體成功發(fā)揮議程設(shè)置功能。無論是在傳統(tǒng)媒介環(huán)境中還是在新興網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，媒體都存在著議程設(shè)置的功能，即媒體對某一問題的重視程度會直接影響公眾對其的關(guān)注度，進而能夠影響到公眾的輿論。在深圳市城管局主動披露其“三公經(jīng)費”后，南方日報連續(xù)兩天對其進行報道，發(fā)現(xiàn)并指出其因公出國（境）的人數(shù)最多。媒體設(shè)置的這項議題符合民意，準確地抓住了社會公眾所關(guān)注的熱點問題，進而引發(fā)了公眾的熱烈討論。可見，媒體在政府財務(wù)信息公開中成功發(fā)揮了議程設(shè)置的功能，為公眾輿論的走向指引了方向。

2.公眾參與政府治理，展開公眾監(jiān)督。在整個案例中社會公眾發(fā)揮了極其重要的作用。在媒體對深圳市城管局財務(wù)信息提出質(zhì)疑后，公眾對此表現(xiàn)出極高的關(guān)注度。微博認證用戶通過微博對深圳市城管局進行公開質(zhì)疑，將公眾輿論上升為公眾監(jiān)督。其后，公眾對該微博的轉(zhuǎn)發(fā)和評論形成了一股強大的輿論壓力，迫使深圳市城管局對該事件進行回應(yīng)。該事件表明公眾具備參與政府治理的意愿和條件，同時也證明公眾監(jiān)督能夠?qū)φ卫硖峁椭?/p>

3.政府被迫回應(yīng)，體現(xiàn)社會問責。一直以來，政府信息遵循“政府部門披露——媒體報道”的模式，鮮有社會公眾主動參與其中，政府部門針對公眾質(zhì)疑進行回應(yīng)也鮮有發(fā)生。然而該案例中深圳市城管局面對公眾巨大的輿論壓力，被迫在其官方微博上對公眾質(zhì)疑展開回應(yīng)，逐步公開其出國考察批次以及報告目錄。這表明隨著我國公眾參與政府治理意愿的逐漸增強、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的逐步普及，社會公眾在媒體幫助下能夠形成巨大的輿論壓力，迫使政府部門對公眾的質(zhì)疑迅速做出回應(yīng)。這種通過媒體設(shè)置議程引發(fā)公眾高度關(guān)注、產(chǎn)生質(zhì)疑，在巨大的輿論壓力下政府被迫對公眾質(zhì)疑展開回應(yīng)的運行機制正是社會問責模式的最好體現(xiàn)。

四、政府財務(wù)公開機制的優(yōu)化策略

結(jié)合上述案例，我們認為財務(wù)信息公開在社會問責機制的介入下能夠形成一條有效的政府治理路徑。財務(wù)公開是社會問責的前提條件，它為社會問責主體（如媒體與公眾）提供了決策所必需的信息基礎(chǔ)，政府的一切行為能夠以財務(wù)信息為載體表現(xiàn)出來。而社會問責又是財務(wù)公開、實現(xiàn)政府治理的必要途徑。政府公開財務(wù)信息后只有當媒體與公眾借助互聯(lián)網(wǎng)平臺積極介入從而形成有效的社會問責機制時，才能夠真正實現(xiàn)社會對政府的治理。

以深圳市城管局的財務(wù)信息公開為例，若深圳市城管局不對外公開其“三公經(jīng)費”，公眾缺少對其財務(wù)信息的了解，將無法對其行使監(jiān)督職能，社會問責無從實現(xiàn)。若媒體與公眾對深圳市城管局公開的“三公經(jīng)費”視而不見，其“三公經(jīng)費”中存在的問題將被忽視，不利于政府治理。因此，本文認為有必要將政府財務(wù)信息公開改革置于社會問責機制中，從媒體、公眾與政府三方面入手，研究政府財務(wù)信息公開改革的優(yōu)化策略。

（一）充分發(fā)揮媒體議程設(shè)置作用，降低公眾監(jiān)督成本。

通過上述案例，本文發(fā)現(xiàn)媒體通過議程設(shè)置能夠在社會問責中發(fā)揮重要作用。媒體為了在激烈的市場化環(huán)境下得以生存，需要積極主動地為各種利益群體開辟表達空間，將與社會公眾切身利益有關(guān)的話題變成公共議題，以此來培養(yǎng)自己的受眾群體，形成穩(wěn)定的受眾市場，因此媒體存在分析政府公開財務(wù)信息的動機。而且具備專業(yè)知識的新聞媒體對政府披露的財務(wù)信息又具有較強的敏銳性，能夠有效降低財務(wù)信息的專業(yè)性，增強信息的可讀性。通過報道以及分析，媒體能夠為公眾進行議程設(shè)置，引導(dǎo)公眾對于政府相關(guān)財務(wù)狀況和運行成果的廣泛討論，降低公眾的監(jiān)督成本。同時，媒體的報道也有利于部分解除政府對公眾的受托責任。所以，客觀、公正以及專業(yè)的媒體能夠幫助公眾對政府行為展開監(jiān)督，有利于政府治理。據(jù)此，本文認為政府部門應(yīng)當建立媒體監(jiān)督機制，充分發(fā)揮媒體的議程設(shè)置作用，利用其雙向反饋機制（向公眾解讀政府財務(wù)信息、向政府反饋公眾質(zhì)疑）降低公眾監(jiān)督成本，實現(xiàn)政府治理。

（二）培養(yǎng)公眾參與熱情，提高公眾參與能力。在本文案例中，深圳市城管局的快速回應(yīng)建立在巨大的輿論壓力之上，而這種輿論壓力的大小取決于公眾參與度的高低。因此，在社會問責模式下公眾參與度能夠?qū)φ卫懋a(chǎn)生直接影響。各級政府在改革適應(yīng)社會問責機制運作模式的同時，應(yīng)當注重培養(yǎng)公眾的參與熱情以及提高公眾的參與能力。據(jù)此，本文提出如下建議：第一，加強社會問責的宣傳力度，提高公眾質(zhì)疑的回應(yīng)頻度。政府部門應(yīng)向公眾充分宣傳社會問責的運作機制以及優(yōu)勢，鼓勵公眾對政府行為提出質(zhì)疑。同時，政府部門在面對公眾質(zhì)疑時應(yīng)積極回應(yīng)，對提出具有建設(shè)性建議的公民給予一定的獎勵。第二，科普相關(guān)財務(wù)知識，提高公眾參與能力。政府部門可以通過電視或網(wǎng)絡(luò)等媒介向公眾科普政府治理、財務(wù)信息等相關(guān)知識，提高公眾對政府公布財務(wù)信息的認識，進而提高公眾參與政府治理的能力。

（三）提高政府財務(wù)信息的可讀性與可理解性。在上述案例中，媒體的報道與公眾的討論都依賴于政府部門披露的財務(wù)信息。然而政府的財務(wù)信息具有較強的專業(yè)性和綜合性，獲取、分析成本過高且收益過低，社會公眾往往對其需求乏力，寧愿保持“理性的無知”狀態(tài)，而這種需求不足將直接影響政府治理的實現(xiàn)。因此，在社會問責模式下政府不應(yīng)當僅僅依賴媒體以及公眾從繁雜的財務(wù)信息中發(fā)現(xiàn)問題，還需要提高披露的財務(wù)信息的可讀性與可理解性。公開的財務(wù)信息是社會問責機制運行的起點，清晰、全面、易理解的財務(wù)信息將更有益于公眾行使監(jiān)督職能。決策部門應(yīng)盡快頒布相應(yīng)的規(guī)范制度，規(guī)范政府（部門）財務(wù)信息披露的格式及要求；同時，政府部門也應(yīng)當對財務(wù)信息中較為復(fù)雜的信息給出名詞解釋或以圖表予以說明，由此提高財務(wù)信息披露的可讀性與可理解性?！?/p>

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（本欄目責任編輯：鄭潔）