基于整體性治理的政府預算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建
——以澳大利亞為例

●重慶市審計局 曾 蔚

基于整體性治理的政府預算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建
——以澳大利亞為例

●重慶市審計局 曾 蔚

“整體性治理”是20世紀90年代末西方國家繼新公共管理運動后興起的政府改革新舉措。整體性治理理論的提出是對19世紀末20世紀初傳統(tǒng)官僚制政府以功能為導向而導致的重復分散的批判，是對20世紀80年代新公共管理理論以顧客需求為導向而導致的碎片化的回擊。以英國為首，美國、澳大利亞等國相繼開展了以整體性治理理論主導的政府改革。本文以整體性治理理論為背景，通過對其理論內(nèi)涵的介紹，突出信息技術(shù)的重要作用，根據(jù)我國預算管理信息系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析其變革的必要性，并結(jié)合澳大利亞整體性治理理論的應用案例，對我國政府構(gòu)建預算管理信息系統(tǒng)提出展望。

整體性治理 信息系統(tǒng) 整合協(xié)調(diào)

整體性治理理論由英國學者佩里·希克斯首倡，基于對新公共管理運動帶來的碎片化問題的反思，旨在推行一種充分利用信息化技術(shù)、網(wǎng)絡化技術(shù)，以整合為基本手段，跨越組織功能邊界，追求在“政策、規(guī)章、服務、監(jiān)督”四個方面進行治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合，以便為公眾提供一種無縫服務的治理新模式。

一、整體性治理理論中的信息管理技術(shù)

以抨擊傳統(tǒng)官僚制、修正新公共管理理論在實踐中的弊端而產(chǎn)生的整體性治理理論，自誕生伊始就受到世界各國的青睞，被運用于各國的政府治理實踐，成為一種全新的政府治理模式。其對信息技術(shù)的強烈要求也推動各國加大對信息系統(tǒng)的投入，強調(diào)對信息系統(tǒng)的整合和更新。

（一）整體性治理理論的提出。19世紀末20世紀初西方國家因“政黨分肥制”造成改朝換代頻繁引起社會動蕩、機構(gòu)臃腫造成行政效率低下，官僚制（Bureaucracy）在此環(huán)境下應運而生，自誕生不久就盛行于歐洲。官僚制，亦稱科層制，是以職業(yè)官員為管理主體，按嚴格的層級、職能和職位對政府資源進行合理配置，并以規(guī)范的制度為約束的一種管理模式。從本質(zhì)上講，它是理性的“剛性”體系，強調(diào)嚴格性、紀律性、可靠性、精準性、一致性的統(tǒng)一，突出規(guī)則和能力。但是，傳統(tǒng)官僚制以功能為導向的組織運作模式導致了政府服務視野的狹隘、各部門間相互推卸問題、政策目標與手段相沖突、資源運作重復浪費、提供的公共服務認知與實際執(zhí)行之間產(chǎn)生落差、機構(gòu)設置過于重疊導致提供的公共服務過于分散和不連貫，難以滿足公民整體上的迫切需求和現(xiàn)實服務的需要，形成了所謂的 “功能裂解型治理”（Functionally Fragmented Governance）。①

20世紀80年代由石油危機引發(fā)的經(jīng)濟衰弱、高額的財政赤字和福利使西方各國不堪重負；加之自二戰(zhàn)以后政府的職能不斷擴張、政府的規(guī)模無限膨脹，導致各國政府普遍臃腫、效率低下，促成了公共行政管理的改革浪潮。新公共管理（New Public Management）興盛于英、美等西方國家。針對傳統(tǒng)官僚制存在的結(jié)構(gòu)僵化和公共服務供給效率低下等諸多問題，它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，主張在政府公共部門引入競爭機制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，重視公共服務的產(chǎn)出，實行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理理論強調(diào)以顧客需求為導向，通過調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)和職能，引入市場化和競爭，突出效率和績效。但具體實踐表明市場與績效讓政府熱衷于專業(yè)分工，使政府部門更加分化，并呈現(xiàn)出“功能裂解型治理”的趨勢。其隨之帶來的最大難題是沒有了合作與協(xié)調(diào)，必將引向碎片化和分裂化。②

以美國羅伯特·丹哈特為代表的一批公共管理學者對新公共管理理論進行反思，特別是對企業(yè)家政府理論缺陷的批判，提出了新公共服務理論（the New Public Service），強調(diào)在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權(quán)的職責，強調(diào)以“公民為導向”，政府既不應該是掌舵，也不應該是劃槳，而應該是服務，幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益；同時在管理和組織時應突出“通過人來進行管理”的重要性，而不只是注重生產(chǎn)效率。新公共服務在理論層面提出了政府提供公共服務必須解決的基本建構(gòu)，但在實踐上存在致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本行政體系的困惑前提，并不能與新公共管理并駕齊驅(qū)，不能提供“一個令人心悅誠服的替代性方案”。

20世紀90年代末由于長期執(zhí)行新公共管理政策，英國政府逐漸呈現(xiàn)功能裂解化的組織形式，為公民提供的公共服務也日漸分離破碎。英國學者佩里·?？怂梗╬erri6）在其1997年出版的《整體政府》一書中第一次提出“整體性治理理念”。所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理模式”③，充分體現(xiàn)了包容性和整合性的整體型政府運作模式。

（二）信息技術(shù)在整體性治理中的關(guān)鍵作用。整體性治理并非單純的行政管理體制的改革，它強調(diào)整體的概念，以網(wǎng)絡技術(shù)為支撐，通過對不同信息與網(wǎng)絡技術(shù)的整合，提供整體的一站式服務，打造“整體政府”。在網(wǎng)絡信息平臺基礎上，不但讓政府行政業(yè)務與流程更加透明，最重要的是有利于提高政府整體運作效率，提供優(yōu)質(zhì)公共服務。

1.提供查詢的共享數(shù)據(jù)庫和互動的信息。“整體政府”打造的共享數(shù)據(jù)庫不僅讓公民輕松獲取稅收、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政策和數(shù)據(jù)，表達各自訴求，而且政府部門也能由此了解和預測公民的需要，評估政策風險，形成良性互動。

2.簡化管理。整體性治理通過簡化網(wǎng)絡設置，精簡網(wǎng)絡管制檢查，避免一些敏感領(lǐng)域傳統(tǒng)官僚制存在的復雜多重管理問題，不但可以極大地壓縮行政成本，而且也是對新公共管理碎片化產(chǎn)生的重復多頭等級結(jié)構(gòu)的回應。

3.構(gòu)建整體協(xié)作框架。借助信息技術(shù)的優(yōu)勢，一方面建立跨部門、跨機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，克服了政府內(nèi)部各自為政、部門主義的弊端；另一方面，將政府與社會組織連接起來，既發(fā)揮市場的自由競爭優(yōu)勢，又突出政府的戰(zhàn)略協(xié)作與宏觀統(tǒng)籌的作用。這樣既調(diào)整了部門間的橫向關(guān)系，也搭建了政府與社會交流的平臺，構(gòu)建政府相互協(xié)調(diào)、協(xié)作運轉(zhuǎn)的治理網(wǎng)絡。

（三）信息技術(shù)中信息系統(tǒng)的基礎作用。整體性治理強調(diào)將不同的信息技術(shù)進行整合，提供信息的查詢和互動。這就需要建立一套單一的共享數(shù)據(jù)庫，將所有政府部門的信息納入數(shù)據(jù)庫中，不論是中央還是地方、部門還是機構(gòu)，實現(xiàn)信息共享；并通過對電子信息系統(tǒng)的更新，提高信息的準確性和及時性。此外，通過簡化網(wǎng)絡步驟和程序，精簡審批手續(xù)，構(gòu)建簡便快捷的公務處理系統(tǒng)，最終實現(xiàn)“在線治理”模式和“一站式”即時服務。

二、我國政府預算管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀

預算是公共財政的基石。改革完善預算管理、建立與現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，是財稅體制改革的“重頭戲”，也是政府自我革命的重要舉措。準確、及時的信息是有效決策的關(guān)鍵，政府需要通過一個靈活、高效的系統(tǒng)獲取數(shù)據(jù)，確保財務和預算信息是準確和值得信賴的。預算管理信息系統(tǒng)作為軟件系統(tǒng)用以部門草擬、更新和跟蹤預算，實現(xiàn)信息在預算部門與財政部門之間的交互與傳遞，提供政府預算決策所需的信息。

（一）我國政府預算管理信息系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀。整體性治理旨在通過信息技術(shù)消除政府管理的碎片化，信息系統(tǒng)的構(gòu)建就顯得尤為重要。相較于西方國家，我國政府信息系統(tǒng)建設大大滯后，如何通過信息系統(tǒng)的構(gòu)建提供準確、及時、可靠的信息，滿足公共財政管理的需求，用于政府宏觀經(jīng)濟決策，實現(xiàn)資源的合理配置，是我國面臨的緊迫問題。

1.經(jīng)濟全球化是我國政府預算管理信息系統(tǒng)面臨的外部環(huán)境。20世紀90年代初多種因素共同作用催生出的產(chǎn)物——全球化，它表現(xiàn)為科技推動、網(wǎng)絡信息技術(shù)廣泛應用，意識形態(tài)多元化，經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，政治更加自由，同時也改變著政府的治理方式，給信息管理系統(tǒng)的變革營造了外部環(huán)境動因。從內(nèi)容上看，原有的政府治理方式已不能滿足日益國際化的政府公共事務的需求，政府治理需要跨部門、跨地區(qū)、跨國度；從決策時限看，全球經(jīng)濟信息瞬息萬變，信息爆炸、知識爆炸，決策的時效性面臨挑戰(zhàn)，僅靠某一區(qū)域或某一時點的信息資源，政府無法統(tǒng)籌全局、實現(xiàn)有效治理，必須將信息資源整合起來，將區(qū)域間、維度間信息統(tǒng)一起來，實現(xiàn)整體性的跨越治理。

2.深化行政管理體制改革是我國政府預算管理信息系統(tǒng)面臨的實踐進程。改革開放以來，我國經(jīng)濟總量連上臺階，綜合國力大幅提升，從1979年至2012年我國GDP年均增長9.8%；國家財政實力明顯增強，1978年國家財政收入僅1132億元，2012年我國財政收入達到117254億元，比1978年增長了103倍，年均增長14.6%。④隨著經(jīng)濟領(lǐng)域改革的不斷深入，行政管理領(lǐng)域的改革也逐步推進。1982-2008年間我國經(jīng)歷了六次比較大的行政管理體制改革。6次改革改變了高度集中的政府管理模式，尤其是通過發(fā)展電子政務逐步實現(xiàn)了政府管理方式的科學化、現(xiàn)代化。中共十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，我國2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的宏偉目標，新的改革目標明確定位為建設服務型政府。為此，需要以信息建設為載體，整合信息資源，提高行政管理的公開化、透明度，著眼于提高行政效率、降低行政成本。

3.信息技術(shù)的飛速發(fā)展是我國政府預算管理信息系統(tǒng)面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)。信息技術(shù)一直是政府公共行政管理體制改革的技術(shù)支撐，一方面，社會改革不斷進步，公民民主意識增強，大眾要求政府履行信息公開、增加透明度、實行一站式服務的職能，信息系統(tǒng)需要不斷更新建設以滿足這一需求。另一方面，自20世紀60年代以來信息技術(shù)的飛速發(fā)展日益沖擊著政府組織結(jié)構(gòu)，如何通過信息技術(shù)對政府組織架構(gòu)進行科學設計，減少層級，促進部門之間的協(xié)調(diào)和整合，也是擺在我們面前的難題。

（二）我國政府預算管理信息系統(tǒng)存在的問題。隨著會計電算化等信息技術(shù)的普及，我國預算管理信息系統(tǒng)使用量逐年遞增，預算指標管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等相繼被采用。但隨之暴露的問題是信息系統(tǒng)建設“重短期輕長期、重單一輕整體”。由于各信息系統(tǒng)間缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準、暢通的交流渠道和有效的協(xié)調(diào)整合，導致信息系統(tǒng)建設盲目隨意、系統(tǒng)無法兼容、數(shù)據(jù)無法聯(lián)通、資源無法共享，表現(xiàn)出明顯的信息零散化和碎片化，公共財政資源如荒島孤火，難以實現(xiàn)整體供給。同時，信息的孤島必然導致上下級之間缺乏有效的監(jiān)控，使監(jiān)管、分析與信息基礎脫節(jié)，不利于信息資源的統(tǒng)一、全面、準確和完整，影響政府的宏觀決策。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：⑤

1.中央、地方政府各自為政，預算管理信息系統(tǒng)未統(tǒng)一。目前我國中央、地方財政部門使用的預算管理系統(tǒng)未實現(xiàn)統(tǒng)一，外購、自行研發(fā)等來源多樣，四方至誠、用友等軟件各一。不兼容的系統(tǒng)難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯總和對比，既無法匯總形成全國總體數(shù)據(jù)，又難以進行各地區(qū)間財政數(shù)據(jù)的比對。單個部門的會計核算軟件更是形式多樣，如用友、金算盤、金蝶或自行開發(fā)系統(tǒng)等，不但造成部門間橫向?qū)Ρ瓤趶讲灰?，而且對審計部門采集財務數(shù)據(jù)人為形成障礙。

2.信息系統(tǒng)數(shù)量多、版本各一，管理較分散。僅以中央財政為例，預算管理信息系統(tǒng)就包括預算指標管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、中央部門預算系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、中央預算單位賬戶管理系統(tǒng)等多個信息系統(tǒng)，對預算、撥款、資產(chǎn)、賬戶等信息分別記錄，難以反映整體、全面、連貫的信息。而且同一個系統(tǒng)版本也各不相同，如2005年3月啟用的中央預算單位賬戶管理系統(tǒng)（第二版）就分三個版本，分別為財政部網(wǎng)絡版、專員辦網(wǎng)絡版、預算單位單機版。同時不同的信息系統(tǒng)往往由不同的業(yè)務部門分管，管理多頭必然影響效率。除此之外，對于單項事務，通常又有單獨的軟件系統(tǒng)進行統(tǒng)計，如2007年開展的行政事業(yè)資產(chǎn)清查工作，2012年開展的事業(yè)單位公務用車清查工作、2009-2015年間每年的住房改革預決算等，都需單獨的軟件進行填報。

3.單一系統(tǒng)升級、調(diào)整頻繁，程序設計復雜，維護成本高。如國庫集中支付系統(tǒng)，自2005年11月15日導入基礎數(shù)據(jù)至今，九年間因系統(tǒng)升級調(diào)整4次，分別為2006年1月10日5.0升級、2006年11月30日升級到6.0、2006年12月6日6.0升級、2011年12月5日部門版7.1升級；因預算科目調(diào)整涉及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換4次，分別為2006年6月新舊科目預算執(zhí)行支出數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、2007年政府收支分類改革新科目轉(zhuǎn)換、2008年政府收支分類科目轉(zhuǎn)換、2012年預算科目轉(zhuǎn)換。頻繁升級調(diào)整不但增加政府部門運行成本，也讓工作人員陷入重復勞動，影響工作效率。2007年財政部研發(fā)了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，系統(tǒng)分為“財政及主管部門版”和“單位版”，需要逐一輸入卡片和條碼形成資產(chǎn)檔案，系統(tǒng)設置資產(chǎn)配置、使用、評估、處置、收益管理等多個管理環(huán)節(jié)，單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)需經(jīng)過資產(chǎn)用戶、資產(chǎn)管理員、單位領(lǐng)導三級內(nèi)部審批，再到主管部門審查，然后再到財政部門審批。程序設計復雜、流程多，嚴重影響辦事效率。

圖1 資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)應用層次劃分結(jié)構(gòu)圖

4.個別系統(tǒng)數(shù)據(jù)準確度較差，難以反映部門真實可靠的財務信息。如部門決算報表軟件，每年的報表格式均有所調(diào)整，口徑也不一定統(tǒng)一。從審計情況看，賬表不符，除財政撥款數(shù)據(jù)以外，數(shù)據(jù)不真實、不準確的現(xiàn)象突出，難以反映部門真實的財務狀況和運營業(yè)績。

三、整體性治理在中央預算管理系統(tǒng)的運用實踐——以澳大利亞為例

1997年托尼·布萊爾執(zhí)政的英國工黨政府采納希克斯提出的整體性治理理念作為其政府改革綱領(lǐng)，并提出“協(xié)同政府（jointed-up government）”概念。這一模式也迅速推廣到經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的諸多國家。澳大利亞不僅是新公共管理改革的先鋒，而且也是最快響應發(fā)源于英國的整體性治理改革的英聯(lián)邦國家。澳大利亞政府在《澳大利亞聯(lián)合政府報告》中即對整體性政府的定義進行了說明：橫向上對國家安全、科學、統(tǒng)計、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展、就業(yè)等領(lǐng)域進行革新，實現(xiàn)組織間的跨部門合作；縱向上，強化總理在行政領(lǐng)域的主導地位，實行統(tǒng)一的財政管理體制。⑥

為改變新公共管理改革導致的信息碎片化，澳大利亞政府通過引入整體性治理理論打造“整體政府”，以實現(xiàn)“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。⑦澳大利亞整體性治理的實踐主要體現(xiàn)為在政府內(nèi)部建立伙伴關(guān)系，整合自身資源；對外建立協(xié)同關(guān)系，拉近與服務對象之間的距離；建立“中央鏈接（Centrelink）”，同一系統(tǒng)集結(jié)各種社會服務項目，提供“一站式”服務。而最重要的一項改革內(nèi)容是，澳大利亞聯(lián)邦政府在整個預算周期內(nèi)使用中央預算管理系統(tǒng)（The Central BudgetManagement System，簡稱CBMS），這一單一的數(shù)據(jù)庫整合了所有的財務和預算數(shù)據(jù)，支持提供預算持續(xù)更新、撥款、現(xiàn)金管理、政府預算決策的持續(xù)記錄、預算和財務的報告，靈活、高效地實現(xiàn)財政部與政府部門之間的信息流動。

圖2 澳大利亞政府預算和財務管理需求——功能性和非功能性需求

（一）CBMS的系統(tǒng)功能。CBMS由三個模塊組成：撥款和現(xiàn)金管理（Appropriation and Cash Management，簡稱ACM）；初步預算和實際預算管理 （Budget Estimates and Actual Management，簡稱BEAM），包括年度預算、月度預算、月度報告、年度報告；預算政策和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)庫（Budget Policy and Coordination Database，簡稱BPCD）。⑧CBMS關(guān)注政府“撥款法案→撥款→部門性撥款或管理性撥款→管理性活動或部門性項目→產(chǎn)品/服務→對成果的貢獻→向議會和政府報告”的整個活動過程。

第一，CBMS作為支持聯(lián)邦政府財政管理的核心信息系統(tǒng)支持預算和財務管理，包括政府決策記錄、預算更新、月度預算扼要描述、撥款和現(xiàn)金管理、月度和年度報告，為監(jiān)控支出和收入提供日常更新、計劃分析、財政績效信息，支持預算決策。第二，CBMS促進財政部和政府部門之間的信息流動，實現(xiàn)現(xiàn)金和撥款的管理，預算文檔和財務報告的編制。財政部為形成總支出和遠期預算期間增長所需的記錄，使用該系統(tǒng)收集和管理最新的預算估計支出。內(nèi)閣利用總支出的信息來確定抑制支出所需的水平，優(yōu)先考慮確定政府應該實施的計劃。財政部形成的關(guān)于總支出的記錄影響新政策的效果和節(jié)約措施，有助于確定預算的策略。這些信息也形成了支出的預算盈余或赤字。第三，澳大利亞的預算是一年持續(xù)反復的過程，通過預算周期實現(xiàn)預算的追加、調(diào)整和撥款法案的執(zhí)行，CBMS將靈活地滿足改變預算過程和時間、頻繁和定時更新預算的需求。

圖3 CBMS功能之間信息的流動

（二）CBMS取得的成效。CBMS成功構(gòu)建了預算、核算、現(xiàn)金三位一體的管理模式，建立起聯(lián)邦部門、財政部、國庫、專家之間的溝通橋梁，方便及時獲取傳遞信息。第一，項目以系統(tǒng)生成的代碼為起點，完成信息在同一系統(tǒng)的輸入和存儲，一目了然的處理流程滿足不同信息使用者不定時的決策需求；第二，將預算數(shù)與實際數(shù)對比，合并項目財務結(jié)果，形成最終預算結(jié)果和合并財務報表，同時提供現(xiàn)金流量的信息，幫助實現(xiàn)更好的預算管理；第三，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)撥款限額管理和調(diào)整、現(xiàn)金的分配和提取、月度實際使用現(xiàn)金流量的反饋；第四，提供一個權(quán)威的信息源，采用一套預先設定的報告模板，基于網(wǎng)絡完成報告的編制、傳遞和數(shù)據(jù)分析；第五，提供單一的數(shù)據(jù)源，通過門戶網(wǎng)站對CBMS進行訪問，按照系統(tǒng)必需的審批程序?qū)⑿畔鬟f給接收信息的人。⑨

（三）CBMS的持續(xù)開發(fā)。自2009-2010年度以后，澳大利亞政府以新的 “成果——項目框架”（Outcomes and Programs Framework）取代 “成果——產(chǎn)出框架”（Outcomes and Outputs Framework），再次引入項目預算，財政部著手重新開發(fā)CBMS，力求更詳細地獲取“項目”層面數(shù)據(jù)。重新開發(fā)的CBMS從以單位為基礎的系統(tǒng)轉(zhuǎn)換為以項目為中心的系統(tǒng)，將適用于所有一般政府部門、公共金融公司、公共非金融公司，所有部門將以項目層面報告預算、實際結(jié)果、現(xiàn)金流量，通過項目輸入資產(chǎn)負債、損益、現(xiàn)金流量的信息，覆蓋整個預算周期。重新開發(fā)的CBMS靈活性增強，提高滿足政府舉措的能力；提供更及時、更可靠的財務和預算信息，協(xié)助戰(zhàn)略決策；提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性、可用性和安全性，降低風險；更有效地利用人力資源參與預算過程，從而在總體上按照政府改善財務責任和透明度的要求，滿足政府日益增長的報告需求，包括以項目為中心的報告、跟蹤項目的能力、更有針對性的支出決策、一致和可靠的信息、實時訪問數(shù)據(jù)、基本現(xiàn)金余額管理等。

四、整體性治理對我國政府預算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建的啟示

整體性治理強調(diào)信息技術(shù)的運用，利用信息數(shù)據(jù)庫掌握全面整體的信息用于政府決策，提高公共服務質(zhì)量。我國在加快公共財政預算管理信息系統(tǒng)建設時，一方面應立足國情，深刻認識我國政府預算管理信息系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題；另一方面洋為中用，借鑒澳大利亞中央預算管理系統(tǒng)的成功經(jīng)驗，以整體性治理理論為指導，構(gòu)建我國政府預算管理信息系統(tǒng)。

（一）整合構(gòu)建財政單一預算管理信息系統(tǒng)?！罢w政府”強調(diào)“整合”和“協(xié)調(diào)”，連接各個公共管理主體。那么，預算信息的供給也應當基于一個整體性的信息系統(tǒng)。我國可以借鑒澳大利亞預算管理系統(tǒng)建設的先進經(jīng)驗，對碎片化、分散化的預算信息系統(tǒng)、日常業(yè)務和公共服務予以整合，建立統(tǒng)一單一的預算管理信息系統(tǒng)。由于我國政府目前仍實行以收付實現(xiàn)制為基礎的預算和會計核算，通過該系統(tǒng)實現(xiàn)預算、核算、撥款的全過程管理，完成預算編制、更新、執(zhí)行、撥款的一系列活動，自動形成預算執(zhí)行結(jié)果報告，實現(xiàn)財政部門與預算部門間信息的實時傳遞和透明化管理，及時提供政府決策所需的信息，從根本上克服預算信息的部門所有制，形成一個更具集合性和整體性的預算信息系統(tǒng)，降低政府運行成本，提升政府運營效率和績效。同時通過信息技術(shù)合理簡化審批程序和步驟，實現(xiàn)信息的快速、有效流動。

（二）搭建綜合、協(xié)調(diào)的預算信息管理組織構(gòu)架。我國政府雖經(jīng)歷過幾次行政管理體制改革，但機構(gòu)重疊、職能交叉的現(xiàn)象依然突出，部門間各自為政，溝通協(xié)調(diào)困難。為此，一方面，各部門設立信息專員負責部門內(nèi)預算信息管理，保證預算和財務信息的完整性；同時做好部門間預算信息的溝通交流。另一方面，各個政府部門可制訂預算信息資源管理制度，包括建立本部門預算信息資源的源文件和登記表，確定預算信息的管理人員并明確職責，注意不允許同一人在一個工作流程中同時履行預算創(chuàng)建和審批兩項職責，利用合適的介質(zhì)保存信息資源等，保證在信息全生命周期中對信息進行有效的管理。

（三）逐步推進預算管理信息的公開。我國于2007年1月通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，并自2008年5月1日起施行；2014年8月31日通過的新《中華人民共和國預算法》將于2015年施行，均強調(diào)了預算公開，要求政府向社會公眾公開政府預算政策、預算制度、預算管理程序、預算資金分配過程和結(jié)果、預算收支等信息，讓公眾看得見、看得清、看得懂、問得出。預算公開不但保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也有助于提升政府執(zhí)政能力和預算管理水平，提高財政資金的使用效益。為此，除涉及國家秘密以外，適時開通公眾對預算管理信息系統(tǒng)門戶網(wǎng)站的訪問，不但滿足公眾對政府預算決策的參與感，符合預算公開的改革進程，而且方便政府部門對預算信息的查詢和對財政政策的及時反饋，注重公共財政部門與外界的溝通與合作，打造陽光政府、透明財政。

（四）完善預算管理信息系統(tǒng)配套體系建設。實現(xiàn)預算管理信息系統(tǒng)中的控制需要制度的約束和規(guī)范，如系統(tǒng)訪問權(quán)限、職責劃分、審批流程，保證系統(tǒng)按預定、正常、授權(quán)、安全的程序運行，使管理不斷規(guī)范化和制度化。同時要加強對公務人員的信息技術(shù)能力培訓，使其掌握信息系統(tǒng)的操作技能，靈活使用信息系統(tǒng)進行預算編制、更新、執(zhí)行和報告。另外，2014年8月31日通過的預算法修訂稿第97條已明確：各級政府財政部門應當按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，為此我國應逐步完善會計核算制度、建立政府資產(chǎn)負債平衡表、推進預算管理與資產(chǎn)管理的有機銜接等相關(guān)配套體系建設，加快推進預算管理的全面規(guī)范。■

注釋

①Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A]. Towards Holistic Government:The New Reform Agenda[C]. New York:Palgrave,2002.

②Sylvia Horton,David Farnham.1999.Public Adm inistration in Britain[M].London:M acmilan Press LTD.

③同注釋①.

④參見中國網(wǎng)：中國國情。

⑤根據(jù)中華人民共和國財政部網(wǎng)站下載中心信息整理。

⑥ Australia Management Advisory Comm ittee.Connecting government:whole of government responses to Australia’s priority challenges.

⑦竺乾威.2008.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,10..

⑧澳大利亞政府財政部網(wǎng)站。

⑨澳大利亞政府財政部網(wǎng)站。

1.Sylvia Horton,David Farnham.1999.Public adm inistration in Britain[M].London:M acm ilan press LTD.

2.Dunleavy P.Margetts H.Bastow S.et al.2008.Digital era governance:IT corporations，the state，and e-government[M]. Oxford:Oxford University Press.

3.竺乾威.2008.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，10。

4.曾凡軍、韋彬.2010.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理[J].天津行政學院學報，12。

5.陳美.2013.基于整體性治理的澳大利亞信息政策研究[J].情報理論與實踐，36。

6.陳美.2014.面向整體政府信息管理研究——以澳大利亞為例[J].中國行政管理，3。

7.寇丹.2012.整體性治理：政府治理的新趨向[J].東北大學學報(社會科學版)，3。

8.崔會敏.2011.整體性治理對我國行政體制改革的啟示[J].四川行政學院學報，1。

9.趙茜.2013.整體性治理理論與西方治理實踐研究 [J].法制與社會，8。

（本欄目責任編輯：鄭潔）