解決執(zhí)行難問題的路徑思考

文/朱新林

解決執(zhí)行難問題的路徑思考

文/朱新林

“法者，治國之重器”，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。公正是法治的生命線。司法不公對社會公正具有致命的破壞作用，而司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用。作為司法工作重要環(huán)節(jié)的執(zhí)行程序被稱作“社會公正最后一道防線的最后一個環(huán)節(jié)”，關(guān)系到生效法律文書能否實現(xiàn)，對于維護當事人的合法權(quán)益，促進司法公正公信，建設(shè)法治社會具有十分重要的意義。

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“切實解決執(zhí)行難，制定強制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序。加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度?！苯鉀Q執(zhí)行難的進軍號角再次吹響。根據(jù)有關(guān)專家學(xué)者的總結(jié)，執(zhí)行難主要集中表現(xiàn)在四個方面：被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難尋、協(xié)助執(zhí)行難求、被執(zhí)行財產(chǎn)難動。造成上述執(zhí)行難現(xiàn)象的存在，既有社會層面的原因，也有執(zhí)行機制自身存在的不足。從社會層面來看，影響執(zhí)行工作的因素大量存在：一是社會誠信體系并未建立健全，對一些市場主體缺乏有效的監(jiān)管，逃避、規(guī)避執(zhí)行的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是地方保護主義仍對執(zhí)行工作產(chǎn)生一定程度的干擾，委托執(zhí)行的效果還不理想；三是無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件在未結(jié)案件中占有很大比重。執(zhí)行難問題在執(zhí)行機制方面的原因為：《強制執(zhí)行法》及相關(guān)司法解釋尚不健全，執(zhí)行力量與執(zhí)行手段不足，執(zhí)行人員素質(zhì)參差不齊等。

實際上，經(jīng)過多年的探索與奮斗，全國法院系統(tǒng)已經(jīng)逐漸找到了解決執(zhí)行難的正確路徑。無論在觀念、理論，還是在制度、實踐的層面，法院的執(zhí)行工作都取得了長足的發(fā)展和進步。

2013年11月，在全國法院執(zhí)行工作規(guī)范化信息化建設(shè)現(xiàn)場會上，最高人民法院院長周強提出了“一性兩化”基本工作思路，即依法突出執(zhí)行工作強制性，全力推進執(zhí)行工作信息化，大力加強執(zhí)行工作規(guī)范化，為新形勢下推進人民法院執(zhí)行工作指明了方向。

強制性是法院執(zhí)行的本質(zhì)屬性，沒有強制性作保障，執(zhí)行工作就無法順利開展。在依法突出執(zhí)行強制性方面，最高人民法院聯(lián)合最高人民檢察院、公安部，在全國部署開展了集中打擊拒不執(zhí)行判決裁定等犯罪行為的專項活動；各級人民法院在具體執(zhí)行時，還注意依法用足用好罰款、拘留等強制措施。目前，最高人民法院有關(guān)部門正在就“拒執(zhí)罪”的適用條件和程序等問題開展調(diào)研論證，努力解決“拒執(zhí)罪”立案難、適用率低的問題，切實發(fā)揮其在遏制規(guī)避、妨礙、抗拒執(zhí)行方面的威懾作用。

當今社會已進入信息時代，加快推進信息技術(shù)的全面應(yīng)用，滿足審判執(zhí)行工作需要，滿足人民群眾多元司法需求，是新時期人民法院的重要任務(wù)。可以說，整個法院系統(tǒng)的信息化建設(shè)現(xiàn)在已經(jīng)取得了長足進步。具體到執(zhí)行領(lǐng)域，主要是建立起了覆蓋全國的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)、案件流程管理系統(tǒng)、案件流程公開系統(tǒng)、失信被執(zhí)行人信用懲戒系統(tǒng)和遠程指揮系統(tǒng)等。執(zhí)行信息化推動了執(zhí)行模式的深刻變革。現(xiàn)在，覆蓋全國的法院網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)已經(jīng)基本建立，任何一家基層法院都將能通過這個系統(tǒng)查詢被執(zhí)行人在全國范圍內(nèi)的銀行存款等財產(chǎn)信息，查人找物之難將漸行漸遠。

在執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)方面，一方面，著力完善執(zhí)行司法解釋體系和相關(guān)的執(zhí)行操作規(guī)范，把執(zhí)行權(quán)關(guān)進量身定做的“制度籠子”。如《關(guān)于執(zhí)行程序中計算遲延履行期間的債務(wù)利息適用法律若干問題的解釋》、《刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》等已經(jīng)公布實施，另有一些相關(guān)司法解釋已經(jīng)或準備提交最高人民法院審委會討論。另一方面，通過執(zhí)行信息化建設(shè)促進執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)。如以信息化的手段設(shè)置執(zhí)行案件關(guān)鍵節(jié)點的管理與控制程序，通過執(zhí)行案件流程公開把執(zhí)行關(guān)鍵節(jié)點的信息分別向當事人和社會公開，置于當事人及社會的監(jiān)督之下，形成陽光、動態(tài)的運行機制，使執(zhí)行人員必須在規(guī)范狀態(tài)下履行職責。

然而，在執(zhí)行的過程中，以“一性兩化”為指導(dǎo)還需要注意以下問題。

在強制執(zhí)行過程中要體現(xiàn)司法獨立性，增強執(zhí)行工作的權(quán)威性。司法權(quán)威是法律權(quán)威的重要體現(xiàn)，是衡量一個國家法治建設(shè)程度的重要尺度。司法獨立是樹立司法權(quán)威的前提和保障。只有樹立司法權(quán)威，確實保障司法的獨立公正才能保證國家法律的正確統(tǒng)一實施，才能真正樹立起法律的威嚴，最終實現(xiàn)法治中國、平安中國。那么，在強制過程中又如何體現(xiàn)司法獨立，保證執(zhí)行的權(quán)威？司法獨立有三層含義：一是司法活動不受司法機關(guān)以外的任何因素干預(yù)，有干預(yù)的司法活動不可能是獨立的；二是司法活動由司法機關(guān)自主進行，完全自主；三是司法活動只對法律負責，只服從法律。這是法院在強制執(zhí)行過程中必須遵守的原則和準則。如在執(zhí)行強制拆遷案件中，法院要獨立依法審查、依法執(zhí)行，不能體現(xiàn)出法院與政府是利益的共同體。也就是說，法院在執(zhí)行中不能邀請由政府主管的綜合執(zhí)法、公安、公證、城建等部門參加，這會給被執(zhí)行人以法院與政府是一伙的印象，增加被執(zhí)行人的抵抗情緒。對于政府確實引入商業(yè)開發(fā)因素或補償確實不充分的，法院要對政府的執(zhí)行申請予以駁回。同時，法院也不能為緩和矛盾，對確實無理的被執(zhí)行人搞無原則的妥協(xié)。只有法院在執(zhí)行過程中體現(xiàn)出獨立、公正，執(zhí)行才能更好地進行。這也是國家將強制拆遷的強制執(zhí)行權(quán)交由法院來行使的初衷，即通過司法權(quán)對地方政府的征用行為進行約束，防止出現(xiàn)不公正的征用，以保障被征用者的合法權(quán)益。

法院信息化建設(shè)是必然的趨勢，就執(zhí)行工作而言，加強信息化建設(shè)是推動執(zhí)行模式深刻變革的力量源泉，是參與社會誠信體系建設(shè)的重大舉措，是促進司法公開的有效途徑，是實現(xiàn)執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)的重要抓手。因此，作為推進司法公開的重要方式，信息化建設(shè)要堅決摒棄“怕出丑、怕亮相、怕公開”的狹隘觀念，牢固樹立“司法公開、服務(wù)為民”的意識；要順應(yīng)信息化的發(fā)展趨勢，在保護國家機密和個人隱私的前提下，遵循“能公開盡量公開”的原則，以“天平工程”建設(shè)為載體，努力建設(shè)執(zhí)行信息公開平臺。因此，要以執(zhí)行指揮系統(tǒng)建設(shè)為契機，大力推進執(zhí)行信息公開平臺建設(shè)，進一步拓寬執(zhí)行公開的范圍、方式和渠道，將法院全部執(zhí)行活動置于社會各界的廣泛監(jiān)督之下。

此外，要堅決摒棄把執(zhí)行信息化建設(shè)簡單地理解為“無非是采購些新設(shè)備，換些新產(chǎn)品，設(shè)計些新軟件”的觀念，要牢固樹立“超前、節(jié)約和高效”意識，將信息化建設(shè)作為提升審判執(zhí)行效率、增加司法服務(wù)容量、拓寬司法服務(wù)渠道的重要載體；再有，建設(shè)是手段，應(yīng)用是目的，要正確認識建設(shè)和應(yīng)用的辯證關(guān)系。只有硬件建設(shè)，應(yīng)用跟不上，執(zhí)行信息化建設(shè)就面臨著“最后一公里”、“最后一層窗戶紙”的局面，不可能達到建設(shè)的目的。應(yīng)用水平高了，應(yīng)用范圍廣了，可以使廣大工作人員親身體會到信息化建設(shè)帶來的方便、高效和快捷，激發(fā)他們對信息化建設(shè)的熱情，使其能自主、積極地參與其中，在無形中轉(zhuǎn)變思維模式和行為方式，為開展更大規(guī)模的建設(shè)奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

執(zhí)行工作規(guī)范化，是適應(yīng)民主法治建設(shè)新形勢，解決執(zhí)行難、提高執(zhí)行效率、維護權(quán)利人合法權(quán)益的需要，也是構(gòu)建法治社會、和諧社會的需要。規(guī)范化是科學(xué)管理的共同要求和基本要求，是各種管理體系的共同追求，執(zhí)行規(guī)范化極具現(xiàn)實針對性。執(zhí)行工作總體規(guī)范的要求和目標包括執(zhí)行行為應(yīng)當合法合理，程序應(yīng)當嚴謹，手續(xù)應(yīng)當齊全，文書的外在應(yīng)當嚴肅和整潔，內(nèi)在應(yīng)當說理流暢，執(zhí)行行為應(yīng)當莊重文明，時間地點妥當，方式方法得當。然而，各地在實踐中卻出現(xiàn)了不少問題。很多法院的執(zhí)行局及業(yè)務(wù)庭室均可辦理執(zhí)行案件，這些部門同時開展執(zhí)行工作，措施各異、標準不一、人員分散，在立案、網(wǎng)絡(luò)登錄、流程管理上存在著很大缺陷，很大程度上不利于執(zhí)行工作規(guī)范化管理和規(guī)范化建設(shè)。主要表現(xiàn)在：一是管理混亂，二是案件執(zhí)行中運用法律尺度不統(tǒng)一，三是案件中的信息資源不能及時共享，這些不規(guī)范的問題體現(xiàn)在執(zhí)行的全過程。因此，推進執(zhí)行工作規(guī)范化建設(shè)，要著力轉(zhuǎn)變執(zhí)行工作作風(fēng)，著力構(gòu)建執(zhí)行工作長效機制，研究制訂執(zhí)行工作行為規(guī)范指南，健全和完善執(zhí)行權(quán)科學(xué)配置、分段集約執(zhí)行、執(zhí)行公開、執(zhí)行流程關(guān)鍵節(jié)點的管理和規(guī)范以及執(zhí)行工作考評等機制，防止片面追求執(zhí)結(jié)率，甚而出現(xiàn)虛報浮夸等現(xiàn)象。

（本文作者單位：最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所）