香港管治的出路何在？

程東金

自回歸以來，香港一直面臨著如何實施有效管治的問題。從許多方面看，管治狀況在回歸之后有惡化的趨勢。突出表現(xiàn)在，特區(qū)政府處于弱勢，處處受制于各種反對力量，行政權(quán)力被立法會和法院“篡奪”，政策推行不通暢而且“朝令夕改”。其結(jié)果就是，政府難以在促進經(jīng)濟發(fā)展和改善民生狀況這兩大領(lǐng)域發(fā)揮積極有為的作用，招致港人對特區(qū)管治的不滿，進而在現(xiàn)實政治斗爭中處于劣勢，反對派占據(jù)上風(fēng)，成功地將這一“管治危機”論述為“受認(rèn)性”（合法性）問題，迫使中央加快香港的政制民主化步伐，削弱愛國愛港/建制陣營的力量，并讓自己可以獲得上臺執(zhí)政的機會。而一部分反對派在境外反華勢力的策應(yīng)下，其實質(zhì)目標(biāo)在于促成香港的“獨立政治實體地位”，而這又是中央根本不能接受的。

理解回歸以來的香港管治問題，行政立法關(guān)系是一個關(guān)鍵線索。為了有利于平穩(wěn)實現(xiàn)回歸與過渡，中央曾許諾回歸后原有制度和生活方式“五十年不變”，這無疑是一個帶有極大保守和妥協(xié)性的安排，十足反映了當(dāng)年中央為推進改革開放戰(zhàn)略而極其倚重和需要香港的現(xiàn)實。然而，就回歸后的政制體制而言，還是發(fā)生了若干根本性變化。最主要的改變就是立法機關(guān)脫離了行政機關(guān)，變成了獨立于行政機關(guān)的監(jiān)察者、制衡者與競爭者。其結(jié)果是，特區(qū)的立法會與政府的關(guān)系既相互配合，又相互制衡。原先中央希望以相互配合為主，但實際上卻以相互制衡，甚至相互對立為主。其具體表現(xiàn)，則是行政與立法機關(guān)雙方對于權(quán)力灰色地帶的爭奪，權(quán)力相互制約經(jīng)常陷于失衡狀態(tài)?？梢哉f，管治困難的癥結(jié)，即在于行政立法之間不斷的爭斗，立法過程不單緩慢，而且充滿變數(shù)，施政過程存在不少的不確定性?！痘痉ā冯m然立意在于推行“行政主導(dǎo)”的政制體制，但在現(xiàn)實層面，已無法做到。

殖民地時期，立法機關(guān)從屬于行政機關(guān)，施政效率自然有保證。之所以能如此，是因為所有立法議員都是由香港總督委任，其基本任務(wù)是擁護和配合殖民政府施政。正因為立法局是殖民政府溫順的管治伙伴，殖民政府從向被殖民者展示其開明姿態(tài)，以及向國際社會標(biāo)榜香港為所謂的“治理櫥窗”的動機出發(fā)，把一些原本沒有打算被立法局運用的權(quán)力交給它，特別是關(guān)乎財政資源和人事安排方面的權(quán)力。當(dāng)立法機關(guān)在回歸后不再從屬于行政機關(guān)，而立法議員特別是反對派，又希望不斷擴大立法權(quán)力的時候，那些殖民地時期細(xì)碎和繁瑣的安排便成為立法會掣肘行政機關(guān)的利器，或成為立法議員與特區(qū)政府討價還價的籌碼。此外，為了大力提高立法機關(guān)為香港最重要的政治機構(gòu)，英國人在香港撤退前夕，努力營造一個政府向立法局“負(fù)責(zé)”的印象，企圖為將來的特區(qū)起創(chuàng)制和垂范的作用，實際上要讓《基本法》規(guī)定的行政主導(dǎo)體制無法實現(xiàn)。

香港著名學(xué)者、前特首首席顧問劉兆佳在其新著《回歸十五年來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》中，系統(tǒng)地診斷了新政權(quán)建設(shè)所遇到的障礙和管治困難。他認(rèn)為，一個獨立于行政機關(guān)的立法會在幾個方面必然與政府產(chǎn)生難以彌補的結(jié)構(gòu)性矛盾。其一，立法會具有本身的機構(gòu)性或制度性的利益與觀點，自然希望得到更多的憲制權(quán)力。其二，立法會議員認(rèn)為它比特首更具民意授權(quán)，也更具政治代表性和“認(rèn)受性”。其三，不同的選舉安排導(dǎo)致立法會和特首具有不同的社會支持基礎(chǔ)，在施政方針和政策路線上無可避免地會出現(xiàn)分歧。

由于《基本法》禁止特首有政黨背景，事實上不允許在香港發(fā)展政黨政治，特區(qū)政府和立法機關(guān)之間也就不存在政黨這一通常的聯(lián)系機制。政府在立法會雖然與一些友好黨派建立了某種合作關(guān)系，但始終沒有穩(wěn)定、可靠與持久的大多數(shù)議員的支持，難以推進強勢有效的施政。政府的法案、財政預(yù)算案及政策方針能否得到立法會的支持，經(jīng)常存在未知數(shù)。在涉及中央權(quán)力、中央與特區(qū)關(guān)系和政制體制等問題上，建制派議員對特區(qū)政府的支持是有保證的，因為他們不希望在這些事情上得罪中央。不過，若是涉及社會、勞工和民生事務(wù)的話，來自商界的議員不一定支持官方的立場。即使支持，往往政府也要耗費大量時間和人力去游說，并經(jīng)常要通過政治交易才能獲得他們的支持?；貧w之后，特區(qū)政府官員花費在游說立法會審批通過數(shù)量眾多但甚為瑣碎的財政和人事事務(wù)方面的時間和資源極為龐大，并因此大大減少了能用于思考、制定和推行政策的時間和空間，或者與社會各方面接觸的機會，間接降低施政效能。

劉兆佳分析，中央反對政黨政治，不愿意組織一個能夠同時掌控行政和立法機關(guān)的地方性執(zhí)政黨，也不容許行政長官有政黨聯(lián)系，有著非?，F(xiàn)實的考慮。尤為要緊的一點就是，一個有政黨聯(lián)系的特首，必須履行他對所屬政黨的責(zé)任，從而不能夠?qū)χ醒胪耆е?，使得中央不可以通過他來全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針。中央必須提防，一個整合了的建制勢力在選舉的壓力下，逐步演化為面向本地市民的群眾性政黨，而這一市民人口的相當(dāng)部分，對中共執(zhí)政仍然抱有疑慮。

也即是說，假如允許行政長官有政黨身份的話，那么他是否忠誠于中央則成為一個疑問。鑒于在整個特區(qū)的政治體制中，特首是唯一的中央與特區(qū)的接觸點和連接點，中央絕對依仗特首來確保“一國兩制”方針政策在香港準(zhǔn)確落實，不容有任何差池。容許香港出現(xiàn)管治聯(lián)盟或執(zhí)政黨，也意味著中央愿意對政黨政治開方便之門，即是說同意讓政黨管治香港，以及接著可能出現(xiàn)的政黨輪流執(zhí)政的局面，甚至容許反對派領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府的場面發(fā)生。這些都是至關(guān)緊要的問題。

中共的基本原則非常明確，它是包括香港在內(nèi)的全國的執(zhí)政黨。但中共在香港卻不但不直接管治，而且不公開活動，也不參加香港的各項選舉。劉兆佳認(rèn)為，到目前為止，中央還沒有明確搞清楚作為國家的執(zhí)政黨與參與管治香港的建制力量的關(guān)系。如果這些力量不受中共節(jié)制，則中共確保執(zhí)政黨的地位就成一疑問。在諸多根本問題沒有厘清之前，中央對政黨政治只能是禁止，對于管治聯(lián)盟的組成也只能是處于兩難之局。而在中央未有明確表態(tài)之前，特首能夠整合建制勢力的空間亦有限。

由于“執(zhí)政黨”抑或更為緊密的管治聯(lián)盟這兩種方案都無眼下施行的可能，我們在短期內(nèi)尚看不到解決這一困境的方法。而無論如何，就算在有執(zhí)政黨可以同時控制行政和立法兩個機關(guān)的情況下，行政立法矛盾也不宜化解。美國和臺灣的情況便可見一斑。

如何落實《基本法》規(guī)定的行政主導(dǎo)、立法和行政既制衡又配合這一政治體制，劉兆佳認(rèn)為，解決之道還是應(yīng)建立特區(qū)政府和建制派的管治聯(lián)盟。廣義上說，管治聯(lián)盟包括所有在利益或信念上與政權(quán)相近，且鼎力支持它的政治和社會力量，特別是指政權(quán)可以依靠的政治精英，而那些政治精英則散布在權(quán)力架構(gòu)（尤為關(guān)鍵的是立法會）與社會各領(lǐng)域之中。與此同時，管治聯(lián)盟的成員又能夠通過各種紐帶與群眾聯(lián)系起來，在有需要時發(fā)動他們支持政府或者反制政府的對手。管治聯(lián)盟可以不同的組織形式表現(xiàn)出來。較高級的形式是有嚴(yán)密組織和森嚴(yán)紀(jì)律的政黨，較低級的形式則是松散的、以個別領(lǐng)袖為核心的恩主與附庸網(wǎng)絡(luò)。在大多數(shù)情況下，政黨是從事管治工作最為常見的組織形式。

但香港無疑不屬于這一情況。香港問題的特殊性和復(fù)雜性也就在這里。