邁向法治：從法律體系到法治體系

文/王利明

邁向法治：從法律體系到法治體系

文/王利明

在社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)法治體系的目標(biāo)。從法律體系邁向法治體系，表明在法治建設(shè)新的歷史時期，我們黨更加注重法律的實施和實施的效果，更加注重扎實地推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略方略的實施，我國的法治建設(shè)也由此進(jìn)入新的歷史階段。

一、從法律體系到法治體系，必須全面推進(jìn)法律的實施

從法律體系邁向法治體系，必須全面推進(jìn)法律的實施。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。在社會主義法律體系形成之后，擺在我們面前的任務(wù)是如何使“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆又械姆伞?，如何最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有法律的實際效果。法律體系只是強(qiáng)調(diào)立法層面問題，并沒有強(qiáng)調(diào)法律的實施及其實效，只有在法律體系得到有效實施之后，才能形成法治體系。①因此，法治體系與法律體系相比，其內(nèi)涵更為豐富，不僅包含了立法，而且更強(qiáng)調(diào)執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等動態(tài)的過程，包含了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等內(nèi)容。由此可見，“法治體系”與“法律體系”相比，雖然僅一字之差，但彰顯了我黨治國理政方式的重大轉(zhuǎn)型，為依法治國戰(zhàn)略方略提出更新的目標(biāo)和更高的要求，也表明我國的依法治國藍(lán)圖已經(jīng)進(jìn)入了新的階段。法治體系目標(biāo)的提出，也明確了全面推進(jìn)依法治國的總抓手。因為全面推進(jìn)依法治國涉及很多方面，必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系。全面推進(jìn)依法治國必須圍繞這個總抓手來謀劃、來推進(jìn)。

為了實現(xiàn)建設(shè)法治體系、建設(shè)法治中國的總目標(biāo)，十八屆四中全會提出了具體的實施方案和路線圖，強(qiáng)調(diào)“五大體系”的建設(shè)，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。為了實現(xiàn)建設(shè)法治體系和法治中國的總目標(biāo)，十八屆四中全會提出了“五個堅持”，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅持從中國實際出發(fā)。十八屆四中全會提出的總目標(biāo)和“五大體系”、“五個堅持”是我們黨依法治國理念在新時期的進(jìn)一步深化和發(fā)展。為落實上述目標(biāo)，十八屆四中全會提出了一百八十多項對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入依法治國總臺賬，這不僅將法律的實施和執(zhí)行擺在更加突出的位置，而且為全面推進(jìn)法治中國建設(shè)、建立法治體系規(guī)定了更加清晰的目標(biāo)和路線圖，為我們黨全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略、走社會主義法治道路指明了前進(jìn)的方向。

從法律體系到法治體系，必須建立完備的法律規(guī)范體系，以良法保善治。法治不是簡單的法條之治，而應(yīng)當(dāng)是良法之治。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”因此，厲行法治，良法先行。十八屆四中全會提出了形成完備的法律規(guī)范體系，法律是治國之重器，良法是善治之前提。良法善治符合法治的精髓。什么是良法？良法不是指法律在道德層面的善良，而是指價值、內(nèi)容、體系、功能等方面優(yōu)良，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)反映最廣大人民群眾的根本利益和切實需求，符合公平正義要求，維護(hù)個人的基本權(quán)利，反映社會發(fā)展規(guī)律的法律。良法應(yīng)當(dāng)具有實效性和具體針對性。依法治國，良法先行，為此，需要通過科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量。要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，把每部法律制作成精品，形成法律規(guī)范體系。法律并非越多越好，《法國民法典》之父波塔利斯在兩個世紀(jì)前就曾告誡后世的立法者：“不可制定無用的法律，它們會損害那些真正有用的法律?！雹谖覈湃艘灿醒?，“法令滋彰，盜賊多有”③，這說明立法并非是多多益善的，繁雜而又不實用的法律，不僅會耗費(fèi)大量的立法資源，也可能使有些法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威和人們對法律的信仰。十八屆四中全會所提出的形成完備的法律規(guī)范體系，重在立良法，求善治，這使法治體系的形成具備了基礎(chǔ)和前提。

從法律體系到法治體系，要建立高效的法治實施體系。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。十八屆四中全會把“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”的法治實施體系作為了依法治國的核心議題。正如習(xí)近平總書記所指出的，如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。因此，全面推進(jìn)依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施。④按照十八屆四中全會的精神，建立高效的法律實施體系，需要強(qiáng)化如下工作：一是加強(qiáng)憲法實施。由于各種因素的影響，《憲法》在三十多年來一直未能完全有效發(fā)揮作用，這已經(jīng)無法適應(yīng)我國法治建設(shè)的要求。因此，十八屆四中全會決定提出了“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”的響亮口號，提出要健全憲法實施和監(jiān)督制度。二是加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法。政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大力氣解決。因此，十八屆四中全會要求各級政府必須在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?？傊?，要嚴(yán)格執(zhí)法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”⑤。三是實現(xiàn)公正司法。法律能否真正地發(fā)揮功效，很大程度上取決于司法的獨立性、權(quán)威性和公正性。司法機(jī)構(gòu)是社會紛爭的最終解決機(jī)構(gòu)，是維護(hù)社會正義的最后一道防線，故而，在法治實施體系中，司法處于重要地位。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，提高司法效率，保障司法公正。

從法律體系到法治體系，要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。我國已經(jīng)建成了由權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨、司法機(jī)關(guān)、人民群眾、社會輿論等所組成的一套完整的法律監(jiān)督體系，共同對法治實施履行監(jiān)督職權(quán)。但由于種種原因，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制還不完善，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，權(quán)力還沒有被完全關(guān)進(jìn)制度的籠子中。為此，要健全憲法的實施和監(jiān)督機(jī)制，完善全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督制度。要健全行政權(quán)力監(jiān)督制度，為法治政府的建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。根據(jù)十八屆四中全會的要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)對依法履行職權(quán)的監(jiān)督，貫徹落實行政權(quán)力清單制度，要建立并完善公眾參與、專家咨詢和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府決策合法性的審查，全面推進(jìn)政務(wù)公開，加大對違法、失職行為的追懲力度。此外，還要確保司法機(jī)關(guān)公正司法，通過法律制度保障法院獨立行使裁判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)督權(quán)，并加強(qiáng)司法審查和司法監(jiān)督力度。公正是司法的生命線，而法官依法、獨立裁判則是司法公正的重要體現(xiàn)。因此，有必要通過完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，以及法院內(nèi)部的行政管理制度等，減少外部因素對法官依法、獨立裁判的不當(dāng)影響，以保障司法獨立和司法公正，不斷提高司法的權(quán)威性與公信力。

從法律體系到法治體系，要建立有力的法治保障體系。建立有力的法治保障體系是一個系統(tǒng)工程，需要在制度、組織、經(jīng)費(fèi)、人員等各個方面攜手并進(jìn)，才能對法治起到切實的保障作用。徒法不足以自行，法律最終還是要靠人來實施。因此，要實現(xiàn)法治中國的偉大目標(biāo)，就必須要有一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍，為法治中國建設(shè)提供堅實的人才儲備和人才保障。十八屆四中全會把法治隊伍的建設(shè)提到了新的高度，提出必須建立一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治隊伍，并要求推進(jìn)法治專門隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，這些都為建立一支高素質(zhì)的法治隊伍確立了明確的目標(biāo)，也回應(yīng)了長期以來法律界存在的關(guān)于法官應(yīng)當(dāng)職業(yè)化還是平民化的爭議。十八屆四中全會提出的目標(biāo)，無疑是符合司法規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律的，正如諸多正面經(jīng)驗所揭示的，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，對法治隊伍的業(yè)務(wù)水平、專業(yè)化要求越來越高，因此應(yīng)當(dāng)建立更為專業(yè)化的司法隊伍，這在各個法治發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)無不如此。

從法律體系到法治體系，要建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系不同于法律規(guī)范體系，因為其并不是立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，且其適用范圍也僅針對全體黨員，而不是適用于全體公民，違反黨內(nèi)法規(guī)的后果與因違法承擔(dān)法律責(zé)任還是有區(qū)別的。但十八屆四中全會決定提出建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并將其作為“五大體系”的內(nèi)容之一，這對于全面推進(jìn)依法治國具有重要意義。一方面，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是全面從嚴(yán)治黨的要求。憲法、法律是保證黨依法執(zhí)政的依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)則是管黨、治黨的依據(jù)。為此，需要通過建設(shè)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，有效約束各個黨員的行為，使黨員干部遵紀(jì)守法，在法律的范圍內(nèi)活動，需要黨員干部，特別是高級干部率先守法、以身作則、以上率下，有效防止任何黨員以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系對于管好黨、治好黨發(fā)揮著根本的規(guī)范作用。另一方面，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，有利于與法律規(guī)范體系的有效銜接。十八屆四中全會提出要建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，客觀上有助于銜接黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。⑥此外，完善黨內(nèi)法規(guī)體系也有助于彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足。法律是對公民的基本要求，是基本的行為規(guī)則，而黨內(nèi)法規(guī)是針對黨員所提出的特殊要求。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格，因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該嚴(yán)于國家法律，這也可以在一定程度上彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足。

“法令行則國治，法令弛則國亂?！笔藢盟闹腥珪岢龅纳鲜觥拔宕篌w系”，既是我國法治體系建設(shè)的路線圖，也是法治建設(shè)的具體抓手。通過建設(shè)“五大體系”，有利于形成一種可以操作、可以評價、可以具體實施的法治建設(shè)具體方案。故而，全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵是要從這五個方面著手，切實落實十八屆四中全會提出的對依法治國具有重要意義的改革舉措，從而推動我國法治建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。

二、從法律體系邁向法治體系，必須大力推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)

十八屆四中全會決定以依法治國為主題，對全面推進(jìn)依法治國方略作出了周密部署，圍繞建設(shè)社會主義法治體系和法治國家的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)堅持兩個“三位一體”建設(shè)，即堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。依法治國，是治理國家的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則。法治國家、法治政府、法治社會的“三位一體”，即意味著三者是一個統(tǒng)一體。所謂統(tǒng)一，首先是領(lǐng)導(dǎo)力量的統(tǒng)一，也就是要將法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)統(tǒng)一到黨的領(lǐng)導(dǎo)下來。其次是目標(biāo)的統(tǒng)一，也就是將兩個“三位一體”建設(shè)統(tǒng)一到全面推進(jìn)依法治國方略上來，統(tǒng)一到建設(shè)社會主義法治體系和法治國家的總目標(biāo)上來。大力推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，是實現(xiàn)總目標(biāo)的具體任務(wù)。“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”是從治理層面對建設(shè)法治體系和法治中國所進(jìn)行的概括，而“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”則更多的是從治理的效果或者狀態(tài)的層面，對建設(shè)法治體系和法治中國這一總目標(biāo)所進(jìn)行的概括。最后是步驟和作用的統(tǒng)一。法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設(shè)，意味著三者之間不存在主次關(guān)系，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)推進(jìn)，全面落實。既不能把國家和社會對立，也不能把政府和社會對立，而應(yīng)當(dāng)從三個不同的維度共同推進(jìn)。三者之間是相互支持、互相補(bǔ)充的關(guān)系。

從法律體系邁向法治體系，必須大力推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)。法治本身就具有系統(tǒng)性，法治建設(shè)也是一個系統(tǒng)工程。兩個“三位一體”建設(shè)從多個維度對法治中國建設(shè)進(jìn)行了目標(biāo)設(shè)計和路徑安排，作出了科學(xué)合理的整體規(guī)劃。兩個“三位一體”建設(shè)，意味著法治建設(shè)不能僅從某一層面或者某一角度實施，而應(yīng)當(dāng)整體推進(jìn)，這也是我國改革開放以來法治建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)。三十多年來，我國的法治建設(shè)取得了重大成就，法律體系已經(jīng)形成，依法行政逐步落實，司法改革穩(wěn)步推進(jìn)，人權(quán)保障不斷進(jìn)步。但是由于法治建設(shè)各個層次的協(xié)同不足，缺乏整體性的頂層設(shè)計以及系統(tǒng)全面的部署，導(dǎo)致法治建設(shè)在一定程度上缺乏有效整合，這也影響了法治建設(shè)的整體效果。例如，早在1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，依法辦事?！边@是黨的正式文件中第一次提出“依法行政”，開始推進(jìn)法治政府建設(shè)，但法治社會的概念直到近期才被明確提出，導(dǎo)致實踐中法治社會建設(shè)明顯不足。盡管我國很早就確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，但相應(yīng)的法治保障不足，市場仍然無法真正在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。事實上，缺乏法治的市場經(jīng)濟(jì)，不是完善的市場經(jīng)濟(jì)。此外，法治社會建設(shè)與法治政府建設(shè)、法治國家建設(shè)之間并沒有形成良好的互動機(jī)制，這也影響了法治政府、法治國家建設(shè)的進(jìn)程。兩個“三位一體”建設(shè)是國家治理理念的重要轉(zhuǎn)變，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家、全面推進(jìn)依法治國的根本途徑。

推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)之間的關(guān)系。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。十八屆四中全會提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義；黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。為了處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)之間的關(guān)系，全會提出“三統(tǒng)一”、“四善于”，并作出了系統(tǒng)部署。在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政“三位一體”建設(shè)中，依法執(zhí)政是關(guān)鍵，依法執(zhí)政就意味著執(zhí)政黨要將其一切活動納入法治的軌道，各級黨組織和黨員干部要按照法定程序、在法定范圍內(nèi)活動，并接受法律的監(jiān)督。為此，要處理好黨和政府之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨的政策、方針必須通過政府來落實和實現(xiàn)，但這并不意味著要實行黨政不分、以黨代政。因此，如何有效厘清黨和政府之間的關(guān)系，實現(xiàn)黨和政府關(guān)系的法治化，也是全面推進(jìn)法治建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。

推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，要處理好政府和社會之間的關(guān)系。長期以來，我們在社會治理方面采取的是傳統(tǒng)的管理模式，此種模式強(qiáng)調(diào)政府對社會的管理，這種管理一般是單向的、強(qiáng)制性的，社會本身成為被管理的對象，缺乏政府和社會之間的良性溝通和互動，社會自治空間不足，國家主義觀念盛行，“強(qiáng)政府、弱社會”的現(xiàn)象十分明顯，從而不利于發(fā)揮社會主體在社會治理中的作用。實踐中，環(huán)境污染、食品安全等領(lǐng)域問題頻發(fā)，國家權(quán)力應(yīng)接不暇，社會主體無法有效參與，各種力量缺乏有效協(xié)同，治理效果不盡如人意。要從根本上改變這一狀況，必須從管理向治理轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)政府和社會的互動、合作和協(xié)調(diào)，培育民間力量參與社會治理，在治理方式上要注重治理主體之間的平等交流和協(xié)商對話，從而形成社會共治的良性機(jī)制。

處理好政府和社會之間關(guān)系的另一個重要層面是處理好政府和市場之間的關(guān)系。當(dāng)前，計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留的陳舊思想觀念還沒有被完全消除，政府隨意過度干預(yù)市場、不信任市場調(diào)節(jié)手段、過度依賴行政手段的情況依然存在。十八屆三中全會決定已經(jīng)指出，要實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。據(jù)此，我國在市場主體的準(zhǔn)入方面，將以實行負(fù)面清單管理制度作為改革的突破口，并以此作為深化改革的重要內(nèi)容。在負(fù)面清單模式下，對市場主體而言，“法不禁止即自由”，而對政府而言，則實行“法無授權(quán)不可為”、“法無授權(quán)即禁止”。這必將充分釋放市場活力，培育經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會自治，形成自生的良好的市場運(yùn)行機(jī)制。但是，僅在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確立負(fù)面清單模式是不夠的，必須從“將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的指導(dǎo)思想出發(fā)，明確政府職權(quán)法定原則，確立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，明確政府和市場之間的功能邊界，形成政府和社會之間的良性互動。

推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，要處理好公權(quán)和私權(quán)之間的關(guān)系。法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，其中的核心就是要穩(wěn)妥處理好公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。例如，實踐中出現(xiàn)的“維穩(wěn)”和“維權(quán)”之間的矛盾，反映了一些地方政府和官員缺乏保障公民權(quán)利的主動意識，將“維穩(wěn)”和“維權(quán)”對立起來的思維慣性。某些地方簡單地采用高壓維穩(wěn)方式，漠視民眾依法維權(quán)的正當(dāng)性，未能形成重心下移、力量下沉的法治工作方式和機(jī)制。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要“堅持人民的主體地位”。人民的合法權(quán)利的落實，是法治建設(shè)的重要目標(biāo)，不能充分保障人民權(quán)利的法治，不是合格的法治。在維穩(wěn)中，應(yīng)該正確面對人民的權(quán)利訴求，依法正確引導(dǎo)權(quán)利的表達(dá)和權(quán)利的落實。維穩(wěn)是手段或任務(wù)，維權(quán)是根本或目標(biāo)?！凹液腿f事興”，人民權(quán)利得到充分保障，社會自然安定繁榮。因此，有效推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)從整體上推進(jìn)依法治國方略，應(yīng)當(dāng)妥善處理好公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。

有效推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，不僅需要靠政府有效的組織和自上而下的推動，而且需要培育法治的社會基礎(chǔ)，形成法治的良好氛圍和社會根基?！渡髯印酚性疲骸胺ㄕ?，非從天下，非從地出，發(fā)乎人間，合乎人心而已?！狈ㄖ谓ㄔO(shè)必須扎根于社會生活，法治建設(shè)必須培育良好的社會基礎(chǔ)。這也要求重視自下而上的法治生成機(jī)制，尊重社會的自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我完善的規(guī)律，將社會的自身秩序予以法治化，形成兩個“三位一體”建設(shè)的有效互動，全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署的實現(xiàn)。

三、從法律體系到法治體系，必須正確處理改革與法治的關(guān)系

法律是推進(jìn)并保障改革的強(qiáng)力工具。在改革進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅階段后，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。但各項全面深化改革措施的展開必須依法進(jìn)行，以確保改革事業(yè)在法治軌道上推進(jìn)。十八屆四中全會提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，深刻地闡述了從法律體系到法治體系，必須正確處理改革與法治的關(guān)系。

全面推進(jìn)深化改革必須全面推進(jìn)依法治國，理由主要在于：一方面，只有立法才能凝聚改革的共識，為深化改革奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。通過科學(xué)立法和民主立法，匯聚全體人民的意志和利益訴求，協(xié)調(diào)各方面的社會矛盾，從而促進(jìn)改革的進(jìn)行，而只有立法才能使改革在憲法的框架內(nèi)進(jìn)行頂層設(shè)計。我國的改革主要由中央負(fù)責(zé)頂層路線的設(shè)計，然后自上而下地逐級逐步推行，這就更需要改革在憲法所確立的國家秩序的框架范圍內(nèi)進(jìn)行頂層設(shè)計，然后由頂層設(shè)計所確立的制度指導(dǎo)改革逐層推進(jìn)，如此才能收到良好的效果。另一方面，只有立法才能有效保障改革的有序進(jìn)行。⑦改革越深入，則遇到的問題越復(fù)雜，越需要通過立法引領(lǐng)和有序推進(jìn)，這就需要將改革納入法治的框架內(nèi)，從而使改革得以穩(wěn)步有序進(jìn)行，避免出現(xiàn)越改越亂的現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。改革必須于法有據(jù)，意味著任何人都不能以改革需要為由，任意突破法律的底線，更不能把違法亂紀(jì)的事視為改革。還應(yīng)當(dāng)看到，只有立法才能有效維護(hù)改革的成果。改革的成果最終只有通過法律確認(rèn)下來，才能得以鞏固，并能夠為廣大人民群眾所接受，并成為可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。改革于法有據(jù)，改革成果才能受到法律的保護(hù)。如果改革突破法律的底線，雖然可能會收到一時之效，但長此以往卻會造成秩序的混亂，法治所彰顯的社會秩序的穩(wěn)定性和可預(yù)期性就會大打折扣。

全面推進(jìn)依法治國必須全面推進(jìn)深化改革。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而法治是現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志，法治能力是最重要的國家治理能力，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)下，全面深化改革的重點之一，就是推進(jìn)依法治國方略的具體落實。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國確立為黨的十八屆四中全會的主題。也就是說，在全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略方略中，只有通過改革，才能破除法治建設(shè)的障礙，才能突破社會生產(chǎn)和交易的制度性障礙，才能有效建立與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的法律體系，才能保障依法治國戰(zhàn)略的有序推進(jìn)。

正是因為上述原因，三中全會和四中全會的決定形成了“姊妹篇”。在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，怎樣確保改革于法有據(jù)呢？

一是立法應(yīng)當(dāng)具有前瞻性。在改革開放初期，無任何經(jīng)驗可資借鑒，改革措施基本上都涉及重大突破性的政策變革。在這樣的特殊背景下，我國實行了“試錯模式”，允許先嘗試、再立法，立法機(jī)關(guān)也奉行“成熟一條，制定一條”的態(tài)度。這種立法模式導(dǎo)致我國許多立法存在過于原則、缺乏實效性的弊病。時至今日，改革經(jīng)驗已相當(dāng)豐富，思路也相當(dāng)清晰，規(guī)律也基本可見。立法不僅要在事后確認(rèn)改革成果，還應(yīng)當(dāng)而且能夠充當(dāng)引領(lǐng)改革的推動力。這就要求立法應(yīng)有一定的前瞻性，能為改革過程中可能出現(xiàn)的問題提供解決方案，“立法不僅僅是對實踐的被動回應(yīng)，更要對社會現(xiàn)實和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻謀劃和全面推進(jìn)?！雹噙@樣，立法才能為將來可能施行的改革提供法律依據(jù)，以保障將來的改革能夠于法有據(jù)。為此，必須通過科學(xué)立法和民主立法，認(rèn)真做好立法決策和立法規(guī)劃，在立法過程中對未來的每一項改革都要進(jìn)行認(rèn)真研究和策劃。當(dāng)然，立法必須立足于實際，不能過于超前，也不能盲目立法，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握好立法前瞻性的度。

二是立法應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性和改革的變動性。法律求穩(wěn)，不能朝令夕改，否則，會使人們無所適從，并懷疑法律的權(quán)威性。然而，改革求變，改革必然會帶來社會的變化，立法不可能對改革的進(jìn)程全部作出規(guī)定。因此，要處理好立法的穩(wěn)定性與改革的變動性的關(guān)系。一方面，立法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于將已經(jīng)成熟的規(guī)律認(rèn)識和經(jīng)驗做法確認(rèn)和固定下來，以保證改革在一個科學(xué)的法治軌道上展開。另一方面，對于那些尚無成熟規(guī)律和經(jīng)驗可循的問題，立法不能脫離改革進(jìn)程的實際情況，對于前景不明晰的改革事項，應(yīng)當(dāng)保持謙抑態(tài)度，不能強(qiáng)行作出剛性規(guī)定或作出過多限定，從而為將來的改革預(yù)留空間。在此方面，《物權(quán)法》提供了成功經(jīng)驗。比如在宅基地使用權(quán)的規(guī)范中，由于宅基地流轉(zhuǎn)改革未定，該法在這方面規(guī)定的條文也就比較抽象，且援引了其他法律，這就能為未來的改革預(yù)留空間。此外，在立法后，立法者應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同階段改革的需要，對法律進(jìn)行適時修改、與時俱進(jìn)，從而與改革形成良好的互動關(guān)系。也就是說，雖然法律應(yīng)具有一定的前瞻性，但立法者很難完全預(yù)見到未來可能出現(xiàn)的一切法律問題，因此，隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，一旦法律無法有效調(diào)整相關(guān)的社會關(guān)系，立法者就應(yīng)當(dāng)及時對法律進(jìn)行必要的修改，以適應(yīng)改革的需要。法律應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性，但這并不意味著法律是絕對僵化和保守的，在一定的條件下，立法者應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)修改，以不斷適應(yīng)發(fā)展變化的社會環(huán)境。

三是立法要及時確認(rèn)改革的成果。隨著改革的深化，改革的許多成果都需要通過法律確認(rèn)下來，防止走回頭路。據(jù)此，凡是改革中已經(jīng)證明是成熟的、可行的經(jīng)驗，立法應(yīng)當(dāng)及時對這一改革的成果加以確認(rèn)，及時上升為法律，以此使法律與改革進(jìn)程保持基本同步，否則就會影響改革的推進(jìn)。以公司注冊資本制度改革為例，根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)要求，全國各地曾先后積極推進(jìn)這項改革，從法定資本制改為認(rèn)繳制。但《公司法》修改滯后，導(dǎo)致了該項改革在實施過程中阻力重重。盡管《公司法》在2013年12月作出了相應(yīng)調(diào)整，但《公司登記條例》和《公司登記管理辦法》卻并未及時配套修改，從而在程序上影響了改革舉措的具體落實，在實體上也使得改革的效果大打折扣。

四是及時并全面地清理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，使其符合法律的基本精神，讓社會經(jīng)濟(jì)生活真正進(jìn)入有序的法治軌道。事實上，一個國家的法治之所以具有體系性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，主要是因為國家的所有規(guī)范性法律文件都是在統(tǒng)一的立法精神的引導(dǎo)下展開的，否則就會導(dǎo)致立法的部門利益化、通過立法來實施地方保護(hù)主義等問題的存在。由于我國目前沒有切實開展對地方性法規(guī)、部門規(guī)章等法律文件的合憲性審查機(jī)制，立法部門化、立法地方保護(hù)主義等不良現(xiàn)象頻頻發(fā)生，這給我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的建設(shè)設(shè)置了程度不同的障礙。例如，《物權(quán)法》要求建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，但在《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施前，各地方和各部門仍然在登記方面各自為政，不符合《物權(quán)法》的基本要求。又如，在不動產(chǎn)征收制度上，《物權(quán)法》要求對被征收人及時給予補(bǔ)償，但征收的程序、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)當(dāng)如何界定，一直沒有具體的規(guī)定，從而導(dǎo)致各地政府各行其是，出現(xiàn)了不少違法強(qiáng)拆的事件，引發(fā)了極大的社會矛盾。再如，在《公司法》對法定資本制作出修改前，一些地方的工商管理機(jī)關(guān)已經(jīng)取消法定資本制，實現(xiàn)了從實繳制到認(rèn)繳制的改革，結(jié)果導(dǎo)致一些當(dāng)事人質(zhì)疑究竟應(yīng)當(dāng)以《公司法》規(guī)定為準(zhǔn)，還是應(yīng)當(dāng)以紅頭文件為準(zhǔn)。

發(fā)展無止境、改革無窮盡。改革要依法有據(jù)，就是要依法變法，以立法引領(lǐng)和推動改革，使改革始終在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行。

四、結(jié)語

十八屆四中全會的決定為中國未來的法治建設(shè)描繪了一幅宏偉的藍(lán)圖。這一藍(lán)圖不僅立意高遠(yuǎn)，而且附有明確的路線圖，有很強(qiáng)的可操作性。不過，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。我們能否將這一重要的歷史機(jī)遇及時轉(zhuǎn)化為法治中國的建設(shè)成就，取決于我們能否繼續(xù)堅持不懈地追求法治夢?？萍嫉陌l(fā)明和創(chuàng)新使人類學(xué)會了如何駕馭自然，而法律的創(chuàng)制和踐行則使人類學(xué)會了如何駕馭自己。

（本文作者系中國法學(xué)會副會長，中國人民大學(xué)常務(wù)副校長、教授、博士生導(dǎo)師）

注釋：

① 張文顯：《建設(shè)中國特色社會主義法治體系》，載《法制日報》2014年12月31日。

② Portalis,Discours préliminaire sur le projet de Code civil, in Jean-Etienne-Marie Portalis, Discours et rapports sur le Code civil, Centre de Philosophie politique et juridique, 1989, p.4.

③ 參見老子：《道德經(jīng)》。

④ 肖揚(yáng)：《依憲治國是破解中國難題的有效法寶》，載《法制日報》2014年12月4日。

⑤ 參見王勃：《上劉左相書》。

⑥ 李建國：《全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)》，載《人民日報》2014年11月5日。

⑦ 朱磊：《充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用》，載《法制日報》2015年1月7日。

⑧ 王樂泉：《論改革與法治的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。