法治文化遏制腐敗的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

文/李文

法治文化遏制腐敗的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

文/李文

在建立法治國(guó)家、健全法治社會(huì)的過(guò)程中，除了構(gòu)建完備的法律制度體系之外，法治文化建設(shè)也是不可或缺的重要環(huán)節(jié)?！拔幕侵贫戎浮保墒斓姆ㄖ挝幕?，意味著遵守法律成為公民的自覺(jué)行為，每個(gè)公民都能充分認(rèn)識(shí)和理解任何違法行為都將受到應(yīng)有的懲罰。因而，突破法律底線濫用權(quán)力謀取私利的腐敗行為也就沒(méi)有了存在的空間。法治文化是腐敗的遏制力量，放眼域外，我們能夠看到一些國(guó)家有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

使遵守法律成為公眾的自覺(jué)行為

法治文化是一種以法治理念和法治思維模式為核心的文化形態(tài)和社會(huì)生活方式，具體表現(xiàn)為在法治社會(huì)建立的過(guò)程中，絕大多數(shù)社會(huì)成員已經(jīng)形成了一種遵紀(jì)守法的良好習(xí)慣，每一個(gè)人都對(duì)法律心存敬畏，都能模范地遵守，并自覺(jué)地參與維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

培養(yǎng)公民的法治意識(shí)是一個(gè)歷史過(guò)程，法治理念需要長(zhǎng)期的傳播與熏陶才有可能深入人心。學(xué)校教育、大眾傳媒、學(xué)術(shù)研究、藝術(shù)創(chuàng)作等都應(yīng)該自覺(jué)地肩負(fù)起法治理念和法治精神塑造、傳播的歷史使命。由此觀之，法治文化建設(shè)離不開政府作為，政府有義務(wù)采取各種政策措施向人民群眾傳播依法治國(guó)、遵紀(jì)守法的法治理念。

在具有成熟法治文化的社會(huì)，民眾不僅能夠自覺(jué)地遵守法律，而且還能自覺(jué)地維護(hù)法律的尊嚴(yán)。公民在追求平等和公正的法治價(jià)值的引導(dǎo)下，為了國(guó)家利益和公共利益，能夠積極主動(dòng)地監(jiān)督和揭發(fā)違法亂紀(jì)行為，尤其是把對(duì)政府官員的監(jiān)督當(dāng)作一項(xiàng)應(yīng)有的權(quán)力。換言之，即使政府遵紀(jì)守法、秉公辦事，從而減少或杜絕貪賄弄權(quán)等腐敗行為。這是培養(yǎng)國(guó)民守法精神的重要環(huán)節(jié)。

作為當(dāng)前東亞官員最為廉潔的國(guó)家，新加坡政府在建國(guó)之初就非常重視從本國(guó)的民族文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念出發(fā)倡導(dǎo)守法精神，提倡“講禮義、知廉恥”，要求官員以身作則、愛(ài)國(guó)愛(ài)民、秉公辦事、奉公守法。長(zhǎng)期擔(dān)任新加坡總理的李光耀還常常引用“忠孝仁愛(ài)禮義廉恥”的傳統(tǒng)儒家哲學(xué)觀來(lái)砥礪部下，督促其在道德上完善自己，一切公務(wù)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)從國(guó)家、人民的利益出發(fā)。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，當(dāng)前新加坡從最高首腦到普通民眾已然形成了一種以遵紀(jì)守法為榮、貪贓枉法為恥的社會(huì)風(fēng)氣。在這種成熟的法治文化背景下，政府的反腐行動(dòng)得到了公眾的廣泛擁護(hù)。“人們把擔(dān)任公職貪污受賄的人看成社會(huì)公敵”①，“人們普遍認(rèn)識(shí)到貪污賄賂等行為是滔天大罪，不管什么人，都敢于檢舉、投訴。腐敗現(xiàn)象已成為過(guò)街老鼠，人人喊打。新加坡政府反腐敗工作取得社會(huì)各界的真誠(chéng)合作與支持?！雹?986年11月，新加坡國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)鄭章遠(yuǎn)因?yàn)槭苜V在接受調(diào)查時(shí)自殺身亡，甚至其妻女也無(wú)法在新加坡社會(huì)立足，不得不遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)。足見，在新加坡，腐敗為社會(huì)所不容，為公眾所不齒。

在芬蘭和瑞典，政府官員的行為皆在公眾監(jiān)督之下，任何人發(fā)現(xiàn)政府官員有瀆職行為都可向警方告發(fā)或向其上司檢舉，甚至可以直接訴之法庭。在芬蘭，民眾和媒體都有很強(qiáng)的監(jiān)督意識(shí)，如果某公職人員的生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其正常收入水平，很可能就會(huì)受人舉報(bào)繼而接受稅務(wù)部門的嚴(yán)格清查。在瑞典，全民護(hù)法反腐的文化氛圍也早已形成。1995年，瑞典前副首相莫娜·薩林便因使用公務(wù)信用卡購(gòu)買個(gè)人衣物引起非議而被迫辭職。

反觀那些曾經(jīng)由于法治觀念淡薄，導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的國(guó)家，都具備一個(gè)共同特點(diǎn)，即國(guó)民對(duì)本國(guó)前途和民族事業(yè)漠不關(guān)心，對(duì)損害國(guó)家和公共利益的行為麻木不仁，國(guó)家和民族的凝聚力喪失殆盡，社會(huì)陷入一盤散沙，公眾對(duì)違法行為和腐敗現(xiàn)象習(xí)以為常、熟視無(wú)睹。這些國(guó)家的民眾并不認(rèn)為違法亂紀(jì)是罪惡或骯臟的行徑，缺乏“厭臟知恥”意識(shí)和“避惡省罪”的倫理觀念，權(quán)力的私欲、貪欲的惡性膨脹嚴(yán)重傷害了法律應(yīng)有的對(duì)名譽(yù)和尊嚴(yán)的摯愛(ài)與追求。

“二戰(zhàn)”后獲得獨(dú)立的一些東南亞國(guó)家官僚體系的迅速膨脹給政客和公職人員建立裙帶關(guān)系、謀取私利提供了機(jī)會(huì)。在此之后的幾十年中，這些國(guó)家的政府官員傾向于將公共部門的職務(wù)當(dāng)成家族的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，“政治家、高級(jí)官僚、專家治國(guó)論者都這么想這么做”③，“費(fèi)迪南和伊梅爾達(dá)·羅穆亞爾德斯·馬科斯所做的過(guò)分之舉，也正是其他東南亞國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人所渴望做的。從商業(yè)的角度來(lái)看，對(duì)家庭的忠誠(chéng)占有相當(dāng)重要的地位，而這在無(wú)情的西方人看來(lái)是‘腐敗’，但當(dāng)?shù)厝藚s把它看成是簡(jiǎn)單的履行家庭的義務(wù)?！雹茉谶@樣的背景下，違法犯罪的當(dāng)事人很難受到良心的譴責(zé)。1949年，當(dāng)菲律賓參議院議長(zhǎng)阿韋里諾德因觸犯法律受到調(diào)查時(shí)，這位涉嫌貪腐的高級(jí)官員竟然對(duì)總統(tǒng)奎里諾理直氣壯地說(shuō)：“為什么你必須命令調(diào)查呢，尊敬的總統(tǒng)先生？即使你不允許濫用職權(quán)，你也必須做到能夠容忍它們。我們掌權(quán)是為了什么呢?我們不是偽君子，為什么我們實(shí)際上并不是真正的圣徒而偏要裝圣徒呢？……當(dāng)基督耶穌死于十字架時(shí)，他對(duì)好的竊賊和壞的竊賊作了區(qū)分，我們完全可以做好的竊賊?！雹菀幻ｑv菲律賓的中國(guó)記者觀察到：“貪污腐敗鋪天蓋地地腐蝕著這個(gè)國(guó)家，扼殺了任何信仰和希望，道德的毀壞已發(fā)展成為一種完整的腐敗文化?！雹?/p>

確保違法行為都能受到應(yīng)有的懲罰

維護(hù)法律尊嚴(yán)，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是法治文化建設(shè)的初衷，也是其得以形成的重要保障。在法律形同虛設(shè)、難以得到嚴(yán)格實(shí)施的國(guó)家或地區(qū)，國(guó)民的法律意識(shí)必然匱乏，法律觀念也自然比較淡薄。以廉政建設(shè)為例，法治無(wú)疑是制止和制裁貪污腐敗的最佳手段，構(gòu)建完備詳盡、可操作性強(qiáng)的反腐敗法律體系，有利于法治文化建設(shè)的同步跟進(jìn)；同時(shí)，日益成熟的法治文化又能對(duì)法律體系的建設(shè)產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。

深為世人所稱道的芬蘭法治文化，同樣受益于該國(guó)法律的嚴(yán)格管束。芬蘭的法律規(guī)定公務(wù)員不能接受價(jià)值較高的禮品，對(duì)這種“價(jià)值較高”則有更進(jìn)一步的細(xì)化定義：以當(dāng)前的物價(jià)指數(shù)為依據(jù)，一般浮動(dòng)于20歐元左右。如果是公務(wù)接待（以公務(wù)應(yīng)酬為目的的公款用餐），無(wú)論是國(guó)宴還是普通科員的招待宴會(huì)，用餐人員、用餐標(biāo)準(zhǔn)、用餐花費(fèi)等都要事無(wú)巨細(xì)地在網(wǎng)上開列清單公之于眾。媒體若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以隨時(shí)曝光，普通公民也能隨時(shí)瀏覽政府網(wǎng)頁(yè)，發(fā)現(xiàn)不妥可以舉報(bào)或起訴。在芬蘭，曾有中央銀行行長(zhǎng)級(jí)別的高級(jí)官員因?yàn)樵诠珓?wù)接待中多為來(lái)賓點(diǎn)了一道鵝肝而引咎辭職的極端案例。

毋庸置疑，再完備的法律體系如果不能落到實(shí)處，仍然只是空中樓閣。法律的生命在于實(shí)施，無(wú)法有效施行既有法律將對(duì)法律的公信力和權(quán)威造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。在這方面，新加坡政府的做法具有典型性。自1959年人民行動(dòng)黨執(zhí)政以來(lái)，新加坡政府充分發(fā)揮貪污調(diào)查局的作用，嚴(yán)厲懲治貪污腐敗，在將一個(gè)貪污舞弊成風(fēng)的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)廉潔的政府方面取得了突出成就。

反觀法律制度松弛，法治文化匱乏的國(guó)家，法律在很大程度上蛻變?yōu)檎螜?quán)貴進(jìn)行權(quán)力爭(zhēng)斗的工具。因而從政府到民眾普遍缺乏對(duì)貪污腐敗一類違法行為疾惡如仇、除惡務(wù)盡的決心和勇氣。與此同時(shí)，這種無(wú)原則的寬容和忍讓也縱容了腐敗等違法行為，將法治文化扼殺在了萌芽狀態(tài)。在這些國(guó)家，社會(huì)上層大都存在著各種裙帶關(guān)系，相互牽扯過(guò)深；社會(huì)中層由于已基本躋身于既得利益者行列，且需要來(lái)自上層的庇護(hù)和關(guān)照而無(wú)意改變現(xiàn)狀；普通民眾缺乏自覺(jué)的公民意識(shí)，只要能夠解決最低限度的溫飽問(wèn)題，他們?cè)敢夥挠诟鞣N“恩從關(guān)系”，對(duì)其“恩主”是否遵紀(jì)守法反倒認(rèn)為與己無(wú)關(guān)。

韓國(guó)金大中總統(tǒng)上臺(tái)后，立即利用總統(tǒng)特赦權(quán)撤銷了對(duì)前總統(tǒng)全斗煥、盧泰愚的死刑判決；而在印度尼西亞，受政府內(nèi)部裙帶關(guān)系的桎梏，前總統(tǒng)蘇哈托的腐敗罪名遲遲不能獲得最高法庭的認(rèn)可。正是在這些明目張膽的政府違法行為的引領(lǐng)下，在一段時(shí)期內(nèi)，韓國(guó)、印度尼西亞等國(guó)家形成了一種公正廉潔的人在社會(huì)中不受歡迎，甚至難以立足的文化，即腐敗文化?！爱?dāng)人們正確地或錯(cuò)誤地相信腐敗是普遍的，官員們的廉潔性就被降低。如果他們抵制腐敗，他可能發(fā)現(xiàn)難以履行職責(zé)?！雹呱踔猎?003年，根據(jù)韓國(guó)反腐敗委員會(huì)所做的調(diào)查，58%的受訪者仍然認(rèn)為“公務(wù)員腐敗”、“無(wú)賄不成事”是一種正?，F(xiàn)象，這在很大程度上意味著民眾普遍具有一種思維定式，辦事必須送禮，這成了自然而然的潛規(guī)則，遵紀(jì)守法則被完全置于腦后。

在一些腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的國(guó)家，由于傳統(tǒng)的價(jià)值觀念沒(méi)有得到較為全面徹底的清算和更新，法律法規(guī)存在漏洞，致使正常經(jīng)濟(jì)行為與腐敗行為之間關(guān)系模糊、缺乏明晰界限。因而，包括政府官員在內(nèi)的各階層民眾一旦掌握政治權(quán)力，就會(huì)自然而然地為家人和親朋好友謀私利，對(duì)國(guó)家、民族和政府的奉獻(xiàn)反而退居次要地位。換言之，這些國(guó)家的民眾甚至難以將貪污腐敗等違法行為視作罪惡或骯臟的行徑，法治文化的建立更是無(wú)從談起。

領(lǐng)導(dǎo)人必須帶頭遵紀(jì)守法

建設(shè)法治文化最重要的環(huán)節(jié)，即在法律面前人人平等，決不允許特權(quán)階層的產(chǎn)生，這突出表現(xiàn)在規(guī)范國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的言行舉止方面?！巴踝臃阜ǎc庶民同罪”，如果國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在遵紀(jì)守法方面不能做到以身作則、率先垂范，反而屢屢貪贓枉法，政府中低級(jí)別的公職人員必然會(huì)紛紛效仿，違法行為自然難以得到應(yīng)有的懲罰，法律的公信力和尊嚴(yán)也將遭受嚴(yán)重破壞，人民群眾更會(huì)將法律視為兒戲，法治文化建設(shè)最終只能成為可望而不可即的海市蜃樓。

新加坡法治文化建設(shè)成功的一個(gè)重要原因在于，領(lǐng)袖人物能夠以身作則、率先垂范。長(zhǎng)期擔(dān)任新加坡總理的李光耀曾在各種場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)：“廉，是立國(guó)之本；清，是執(zhí)政之根……高層領(lǐng)導(dǎo)人如果能以身作則，樹立榜樣，貪污之風(fēng)就可以鏟除?！雹唷靶录悠碌纳?，全賴政府部長(zhǎng)和高級(jí)官員的廉潔和效率……政府最高層領(lǐng)導(dǎo)人必須樹立好榜樣。沒(méi)有人可以超越法律，不然人們就會(huì)對(duì)法律的意義和公正感到懷疑，并加以嘲諷，整個(gè)社會(huì)也會(huì)因此而混亂。”⑨新加坡從建國(guó)伊始直到現(xiàn)在，人民行動(dòng)黨高層始終把遵守法制、保持廉潔作為核心政治理念。在日本，法治觀念深入人心，全社會(huì)普遍贊譽(yù)誠(chéng)實(shí)的、一塵不染的人格，其犯罪率低，也應(yīng)主要?dú)w因于政府清廉與領(lǐng)導(dǎo)人帶頭遵紀(jì)守法。日本社會(huì)各界對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人違法行為的監(jiān)督相當(dāng)嚴(yán)格，一旦領(lǐng)導(dǎo)人濫用手中的權(quán)力、違法亂紀(jì)，等待他的只會(huì)是身敗名裂，曾震驚日本的四大腐敗案件就是這種對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行毫不留情嚴(yán)格監(jiān)管的典型表現(xiàn)。

“官德降，民德毀”，這句廣為流傳的名言在韓國(guó)、印度尼西亞和菲律賓等東亞國(guó)家得到了印證。貪污腐敗等違法現(xiàn)象在當(dāng)?shù)刂阅軌蜓葑優(yōu)橐环N長(zhǎng)期存在的社會(huì)風(fēng)氣，盧泰愚、全斗煥、蘇哈托、馬科斯等上層人物的自甘墮落無(wú)疑是不可否認(rèn)的關(guān)鍵因素。這也從另一個(gè)方面證明了，如果領(lǐng)導(dǎo)人不帶頭遵紀(jì)守法、維護(hù)法律的尊嚴(yán)，一個(gè)國(guó)家法治文化的形成將遙遙無(wú)期。

在一些東南亞國(guó)家的特定歷史時(shí)期內(nèi)，腐敗甚至成為了當(dāng)權(quán)人物的生活方式。菲律賓、印度尼西亞等國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人和政府高層中普遍存在的腐化墮落現(xiàn)象表明，他們?nèi)狈閲?guó)奉獻(xiàn)、為民服務(wù)的精神追求，并未將違背國(guó)家和公眾利益的行為當(dāng)作傷天害理的丑惡罪行。這種領(lǐng)導(dǎo)人帶頭腐敗的現(xiàn)象也深刻影響了政府整體的行為準(zhǔn)則。印度尼西亞政府的高級(jí)官員利用手中的權(quán)力侵吞國(guó)家資財(cái)、在大選中賄選舞弊的行為時(shí)有耳聞，至于普通中小官員的貪污受賄，民眾早已見怪不怪。相關(guān)研究表明，從整體來(lái)看，除新加坡外，當(dāng)前東盟各國(guó)政府官員的思想素質(zhì)仍然普遍低下，“貪污腐化可恥，廉潔奉公光榮”，以及自覺(jué)抵制腐敗現(xiàn)象的風(fēng)氣仍未形成。⑩世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在20世紀(jì)的最后20年中，印度尼西亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)算的30%左右都被國(guó)內(nèi)的各級(jí)官員私吞。?

“菲律賓是亞洲反腐措施采用得最多的國(guó)家”?，該國(guó)政府曾出臺(tái)了一系列預(yù)防貪腐的法律法規(guī)，但由于領(lǐng)導(dǎo)人未能帶頭遵守而形同虛設(shè)。菲律賓“公開考試，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的文官招聘原則是馬科斯總統(tǒng)親自建立的，但也被他親自帶頭破壞，他的至親鄉(xiāng)里、同窗好友、親信心腹等可以不通過(guò)文官考試而被委以要職。?菲律賓有關(guān)反腐敗的法律在執(zhí)行中也深受政治領(lǐng)導(dǎo)人的影響，由于缺乏合理的對(duì)貪污腐敗分子的量刑標(biāo)準(zhǔn)，法官人為操控審判、濫用自由裁量權(quán)的事件屢屢發(fā)生?！跋鄬?duì)較輕的違法行為往往給予嚴(yán)厲的處罰，而對(duì)于重大的犯罪行為卻經(jīng)常寬大處理——尤其是當(dāng)富人、當(dāng)權(quán)者或者與政治家有良好關(guān)系的人受到指控時(shí)?！边@造成了菲律賓公職人員貪污腐敗風(fēng)險(xiǎn)極低的現(xiàn)象。1997年，一萬(wàn)名公務(wù)員中只有不到0.25件腐敗案件被成功起訴。?

在特權(quán)橫行、政府高官帶頭貪贓枉法的國(guó)度里，不可能形成法治文化。

國(guó)際上正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們，建設(shè)社會(huì)主義法治文化對(duì)深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，對(duì)全面深化改革，對(duì)建設(shè)法治中國(guó)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（本文作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師）

注釋：

① 李光耀：《李光耀回憶錄：經(jīng)濟(jì)騰飛路1965-2000》，外文出版社2001年版，第154頁(yè)。

② 劉守芬、李淳主編：《新加坡廉政法律制度研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第186頁(yè)。

③ 尹保云：《現(xiàn)代化通病》，天津人民出版社1999年版，第247頁(yè)。

④ 尼古拉斯·塔林主編：《劍橋東南亞史Ⅱ》，云南人民出版社2003年版，第412頁(yè)。

⑤ D. J. Steiberg,The Philipines:A Singular and a Plural Place，（ Westview press,1990），p.3.

⑥ 朱幸福：《風(fēng)云詭譎的菲島政壇》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第368頁(yè)。

⑦ 繆爾達(dá)爾：《亞洲的戲劇》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1992年版，第146～147頁(yè)。

⑧ 劉亞林：《論新加坡的廉政建設(shè)》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第1期。

⑨ 中國(guó)赴新加坡精神文明考察團(tuán)：《新加坡的精神文明》，紅旗出版社1993年版，第46頁(yè)。

⑩ 王士錄：《東盟各國(guó)政府的廉政建設(shè)問(wèn)題》，載《東南亞》1989年第4期，第30頁(yè)。

? 許可：《東南亞國(guó)家的腐敗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，載《南洋問(wèn)題研究》2000年第3期，第56頁(yè)。

? Jon. S. T. Quah，“ Comparing Anti-corruption Measures in Asian Countries: Lessons to be Learnt”，inAsian Review of Public Administration，Vol. xi， No.2，（ July-December， 1999）， p.80.

? 王士錄：《東盟各國(guó)政府的廉政建設(shè)問(wèn)題》，載《東南亞》1989年第4期，第30頁(yè)。

? Beschel R Jr, Corruption, Transparency and Accountability in the Philippines, Manila: Background Report prepared for the Asian Development Bank, 1999, p.8, 轉(zhuǎn)引自Jon. S. T. Quah, Causes and Consequences of Corruption in Southeast Asia: A Comparative Analysis of Indonesia, the Philippines and Thailand，inAsian Journal of Public Administration， Vol.25，No.2，（ December， 2003）， p.244.