淺談我國公共政策執(zhí)行審計中的問題及建議

陳宏

一、當前我國公共政策執(zhí)行審計中亟待解決的重要問題

（一）審計評估體系不夠健全

一是缺少科學的評價標準和評價方法。由于審計人員知識儲備不足和自身素質(zhì)、能力的局限，往往審計思維方式比較單一。因此，在進行政策評估時不可避免地傾向于用價值判斷代替事實分析，用定性分析取代定量結論，存在審計質(zhì)量隱患和風險。二是缺乏公眾的政策評估參與機制。公共政策效果如何，最終體現(xiàn)在公共政策對公眾相關利益要求的滿足上面。應該說，公眾對公共政策的效果最有發(fā)言權。然而，實際在政策制定、執(zhí)行、評估過程中，往往是公眾“失語”。決策者、執(zhí)行者沒有為公眾提供表達意愿和利益需求的渠道，或者渠道不暢，使得公眾往往沒有發(fā)言權。公共決策者不愿意或者沒有聽到公眾的聲音，使得政策在制定和執(zhí)行當中面臨失敗的風險很大。

（二）審計質(zhì)量控制難度增加

一是政策、措施之間的一致性難以把握。如地方和部門的配套政策措施是否與中央的政策精神相一致，是否屬于上有政策下有對策；地方、部門的配套政策措施是否一致和協(xié)調(diào)；地方、部門的配套政策措施是否與實際情況相符合、具有可操作性，是否與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾的需求相符合。二是政策與項目、資金之間的一致性難以判斷。如項目、資金與政策是否目標相一致；項目和資金的規(guī)模、數(shù)量、進度是否與政策要求相一致；項目和資金的效果是否與政策的預期效果相一致。三是在涉及政策有效發(fā)揮作用的體制機制保障問題上存在困惑。主要是深入研究影響政策執(zhí)行效果的體制機制保障問題，難以分析政策發(fā)揮效果所需的必要條件和現(xiàn)行體制機制的沖突所在，難以從體制機制上準確提出解決矛盾和沖突的審計建議。

（三）審計技術方法仍顯滯后

近年來，審計系統(tǒng)的信息化建設取得長足進步，但發(fā)展是不平衡的。主要表現(xiàn)在：一是一些專業(yè)審計和相當數(shù)量地方審計機關的信息化建設仍嚴重滯后于審計環(huán)境的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的人工檢查手段仍占主流，依托信息化系統(tǒng)收集、查證、分析復核、篩選等審計方法運用得還不夠廣泛；二是信息化審計以專業(yè)審計為主，組織方式較為單一，未能建立起集預警、監(jiān)控、糾偏、制裁和反饋于一體的綜合評估和聯(lián)動機制，影響審計監(jiān)督效能的發(fā)揮。

（四）審計的預警、防御功能還難以發(fā)揮

審計機關的一大優(yōu)勢就在于能夠直接深入到社會經(jīng)濟實體，直接感知相關政策對社會經(jīng)濟和微觀實體的影響，并通過這種感知，發(fā)現(xiàn)政策實施中苗頭性、傾向性問題，及時發(fā)出預警，促進采取預防控制措施，消除風險，清除隱患，從而保證國家政策得到有效執(zhí)行和經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行。這一優(yōu)勢的發(fā)揮，要建立在對國家政策執(zhí)行全過程的跟蹤監(jiān)測上，但目前一些審計機關還是以事后監(jiān)督為主，“就是問題已經(jīng)發(fā)生，后果已經(jīng)造成，只能吸取教訓，下不為例”，使得審計無法對問題的發(fā)生及可能帶來的影響做出及時判斷和反映，進而遏制問題進一步演變，因此難以發(fā)揮審計應有的防御功能。

二、發(fā)展我國公共政策執(zhí)行審計的建議

（一）深化公共政策執(zhí)行審計，推動完善國家治理

1.審計項目計劃方面。在保障履行法定審計職責的基礎上，加強對我國國家治理轉型目標模式的研究，統(tǒng)籌規(guī)劃審計項目計劃，針對當前經(jīng)濟社會各項改革和發(fā)展所面對的突出問題充分調(diào)研，并重點突出對國家治理轉型的重點領域的審計規(guī)劃，進而強化公共政策評估對于國家治理的推動意義。具體而言，未來我國公共政策執(zhí)行審計應繼續(xù)加強對政府重大投資項目、災后重建等重特大公共事件以及宏觀經(jīng)濟政策貫徹落實情況的跟蹤審計，并將全過程跟蹤的整體思維貫穿于人口資源環(huán)境、“三農(nóng)”建設、發(fā)展民生和社會事業(yè)、經(jīng)濟結構調(diào)整等多個領域。

2.審計成果的整合方面。適當轉變目前主要針對單個項目挖掘成果的模式，加大跨領域、跨時期、跨項目的成果整合力度，凸顯挖掘深度，提高公共政策評估成果的系統(tǒng)性、綜合性、宏觀性。比如，對同一時期、同一領域的評估成果加以整合，并對外圍相關政策加以評價，進而形成系統(tǒng)性的成果報告。另外，還應擴大審計成果公開程度，扎實推行審計結果公示制度，將審計監(jiān)督和社會監(jiān)督有機結合，保障公眾對審計成果的關注和運用需求。

（二）完善公共政策執(zhí)行審計流程，提升審計效率

1.審前基礎評估階段。在調(diào)查了解階段，審計人員通過收集文件與理論前沿資料、座談、專家研討等途徑，對審計領域相關政策進行系統(tǒng)梳理，從總體上分析政策的歷史沿革、調(diào)控重點和演進趨勢等。對于其中的一些關鍵性的公共政策，還應當組織專題研討。通過這些做法，能夠實現(xiàn)正本清源的目的，促使審計組初步明晰審計領域的轉型目標和演進脈絡，構建起框架性的政策體系，理清審計目標、思路與重點，避免審計方向的盲目性。

2.審中分項評估階段。在審計實施過程中，審計組將對審計目標加以逐層分解，一直分解至審計事項的具體層面。針對審計發(fā)現(xiàn)的具體問題，審計組按照一定的評估方法從政策層面進行分析和評價，并提出建設性意見，構成專題審計信息，從而為完善政策發(fā)揮作用。

3.審后綜合評估階段。審計應當著眼于相關領域中最具前瞻性、最根本、最緊迫的問題解決。當審計現(xiàn)場完結后，審計組應當緊扣審計目標和該領域改革的宏觀目標，針對發(fā)現(xiàn)的相對零散的具體問題，從政策層面進行系統(tǒng)分析，探求具體問題的深層次原因及其內(nèi)在聯(lián)系，理清審計領域亟待解決的根本性矛盾，進而提出政策調(diào)整的總體方向，從宏觀上發(fā)揮促進國家在該領域實現(xiàn)有效治理的建設性作用。

（三）拓展審計技術方法，實現(xiàn)審計結果轉化

1.政策周期維度分析。從國家審計的角度看，公共政策運行周期包括的階段有：試行、實施、終結等。由于調(diào)控對象和有關因素的發(fā)展變化，在不同的階段，每一項政策會面臨不同的難題，因此需要加以具體分析。在審計進程中，審計人員應當分析有關政策在周期推進中的所處階段，進而結合內(nèi)外部因素展開調(diào)查，評估其面臨的突出矛盾，并提出建議。

2.政策投入維度分析。政策投入是指政策實施的資源保障。從國家審計的角度看，這些資源主要包括組織人員資源、經(jīng)費資源、配套措施資源等。若這些資源投入不足，則可能導致政策實施缺乏有力支撐，難以實現(xiàn)目標。審計過程應當圍繞著政策目標，系統(tǒng)地對政策的投入情況展開分析，主要包括對是否存在因資源投入不足、配套措施不完善導致政策缺乏可操作性等問題的評估。

3.政策機制維度分析。政策機制分析主要涉及到的是政策運行機制設計的科學性問題。若政策運行機制的設計科學合理，則能夠產(chǎn)生利益相關者自覺履行和配合政策的內(nèi)在動力；若政策運行機制的設計欠合理，則需要耗費大量的管理和監(jiān)督成本。在審計進程中，審計人員應對政策運行的機制展開深入分析，重點關注是否存在因機制不科學而導致的管理和監(jiān)督成本高企、達不到預期執(zhí)行效果的問題。

（作者單位：陜西省審計廳）