跟蹤審計(jì) 服務(wù)國(guó)家治理的有效性研究

解耀魁

一、跟蹤審計(jì)和國(guó)家治理關(guān)系辨析

在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下，作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三駕馬車(chē)之一的投資，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、持續(xù)健康發(fā)展的進(jìn)程中，占據(jù)著重要的地位。加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，通過(guò)探索新技術(shù)、新方法來(lái)提高審計(jì)質(zhì)量和監(jiān)督水平，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局和宏觀(guān)管理作用，進(jìn)而服務(wù)國(guó)家治理，已成為審計(jì)理論和實(shí)務(wù)工作關(guān)注的重點(diǎn)。

為維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高政府投資使用效益，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)近年來(lái)圍繞強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督做了大量工作，揭露了一大批政府投資項(xiàng)目中存在的重大問(wèn)題。然而，審計(jì)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)開(kāi)展的政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)屬于傳統(tǒng)的“事后審計(jì)”，其對(duì)于項(xiàng)目的前期資金運(yùn)用、建設(shè)程序執(zhí)行、招投標(biāo)等情況無(wú)法進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目的工程隱蔽簽證不實(shí)、虛簽多簽工程量問(wèn)題，審計(jì)取證手段相對(duì)滯后，審計(jì)人員大多只能依據(jù)自身的專(zhuān)業(yè)判斷，很難進(jìn)行深入、透徹的審計(jì)工作。要切實(shí)糾正建設(shè)管理中的問(wèn)題，防止國(guó)有資產(chǎn)流失、提高投資項(xiàng)目效益，對(duì)政府投資項(xiàng)目需要改進(jìn)審計(jì)工作理念，積極探索政府投資項(xiàng)目審計(jì)的新思路和新方法，因此能較好克服上述不足之處的跟蹤審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。跟蹤審計(jì)是指審計(jì)事項(xiàng)發(fā)生后，審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)政府投資項(xiàng)目或公共資金運(yùn)行全過(guò)程分階段、有重點(diǎn)進(jìn)行的持續(xù)性、過(guò)程性審計(jì)。

作為國(guó)家審計(jì)的新型組織方式，跟蹤審計(jì)自然也是源于國(guó)家治理、服務(wù)于國(guó)家治理，是國(guó)家治理的組成部分。近年來(lái)，審計(jì)各級(jí)機(jī)關(guān)已對(duì)跟蹤審計(jì)進(jìn)行了有益的嘗試和探索，如先后開(kāi)展了奧運(yùn)場(chǎng)館工程跟蹤審計(jì)、汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)、京滬高速鐵路跟蹤審計(jì)，審計(jì)署在《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出“積極開(kāi)展關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重大建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)”。

跟蹤審計(jì)能夠滿(mǎn)足國(guó)家治理的內(nèi)在需求，主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

一是跟蹤審計(jì)滿(mǎn)足國(guó)家治理對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的時(shí)效性要求。如果在事后進(jìn)行監(jiān)督，時(shí)間的滯后性導(dǎo)致雖然發(fā)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在的某些問(wèn)題，但由于事情已經(jīng)產(chǎn)生，大部分損失已無(wú)法挽回。跟蹤審計(jì)通過(guò)動(dòng)態(tài)、持續(xù)跟蹤的方式，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議，真正做到同步監(jiān)督，并督促及時(shí)整改，避免類(lèi)似問(wèn)題的重復(fù)發(fā)生，能夠節(jié)約大量的建設(shè)資金，其現(xiàn)實(shí)意義更為巨大。

二是跟蹤審計(jì)滿(mǎn)足國(guó)家治理過(guò)程中懲治腐敗的預(yù)防性要求。跟蹤審計(jì)是有效發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的最佳途徑。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)跟蹤審計(jì)，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)某些違規(guī)問(wèn)題，但其發(fā)展尚處于初級(jí)階段，尚未產(chǎn)生嚴(yán)重后果和構(gòu)成重大負(fù)面影響，審計(jì)機(jī)關(guān)要求被審計(jì)單位及時(shí)整改到位，將問(wèn)題消滅在“搖籃”狀態(tài)。

三是跟蹤審計(jì)滿(mǎn)足國(guó)家治理全面性的要求。在形勢(shì)不斷發(fā)展和變化的情況下，國(guó)家治理對(duì)審計(jì)內(nèi)容的要求更為全面，對(duì)審計(jì)開(kāi)展范圍的要求更加寬廣。由于跟蹤審計(jì)是全過(guò)程的跟蹤，所以跟蹤審計(jì)不能僅僅監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性，而要更加注重從體制、機(jī)制這一較高的層面去查找問(wèn)題，更加關(guān)注管理制度上存在的漏洞，真正將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在審計(jì)范圍上，跟蹤審計(jì)涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療、社會(huì)福利、保障性安居工程、土地政策等各行業(yè)、領(lǐng)域。

二、跟蹤審計(jì)在引漢濟(jì)渭調(diào)水工程審計(jì)中的應(yīng)用

陜西省水資源總量不足，時(shí)空分布不均，缺水是一直制約陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”因素，尤其是關(guān)中和陜北地區(qū)，水資源緊缺已成為當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境改善首當(dāng)其沖的重大問(wèn)題。引漢濟(jì)渭調(diào)水工程即是針對(duì)這一問(wèn)題規(guī)劃的重大水資源配置措施，這是由漢江向渭河關(guān)中地區(qū)調(diào)水的省內(nèi)南水北調(diào)骨干工程，是緩解近期關(guān)中渭河沿線(xiàn)城市和工業(yè)缺水問(wèn)題的根本性措施。該工程是經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《渭河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》中的水資源配置骨干項(xiàng)目，工程于2010年底開(kāi)工建設(shè)，總工期11年，估算總投資154.03億元。

陜西省審計(jì)廳緊緊圍繞“促進(jìn)引漢濟(jì)渭調(diào)水工程順利進(jìn)行，確保工程建設(shè)不出重大問(wèn)題”的目標(biāo)，采取全過(guò)程跟蹤和動(dòng)態(tài)跟蹤的方式，通過(guò)對(duì)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施、政策措施執(zhí)行、資金管理使用（重點(diǎn)是移民資金）、項(xiàng)目建設(shè)管理、工程建設(shè)質(zhì)量、土地利用和環(huán)境保護(hù)情況的全方位審計(jì)，并堅(jiān)持邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高，遏制腐敗發(fā)生，注重揭示和反映苗頭性、傾向性問(wèn)題；對(duì)工程建設(shè)過(guò)程中重建資源、資金使用和管理的權(quán)力進(jìn)行了實(shí)時(shí)、有效的監(jiān)督和制約，有力促進(jìn)了工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

引漢濟(jì)渭調(diào)水工程跟蹤審計(jì)著重從體制、機(jī)制和制度層面查找問(wèn)題，并提出合理可行的建議。審計(jì)組結(jié)合該工程建設(shè)周期長(zhǎng)、移民范圍廣、地質(zhì)條件復(fù)雜等特點(diǎn)，突出工程建設(shè)管理、移民資金使用、變更簽證審批程序等重點(diǎn)開(kāi)展跟蹤審計(jì)，取得了一定效果。以變更簽證審計(jì)為例，由于引漢濟(jì)渭調(diào)水工程深處秦嶺腹地，地質(zhì)條件復(fù)雜，時(shí)常有圍巖類(lèi)型變化、洞內(nèi)突泥等情況發(fā)生，設(shè)計(jì)變更或簽證較多，影響工程造價(jià)控制。為此，審計(jì)組向建設(shè)單位提出要求：一是建立了“大額”變更實(shí)時(shí)報(bào)送制度，要求建設(shè)單位對(duì)于變更估算造價(jià)在十萬(wàn)元以上的變更，進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)送，審計(jì)組在收到變更通知后，趕赴施工現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)實(shí)際發(fā)生的變更進(jìn)行調(diào)查取證。二是建立了變更月報(bào)制度，要求建設(shè)單位在每月底對(duì)本月發(fā)生的所有變更，進(jìn)行匯總報(bào)送。針對(duì)變更造價(jià)有可能無(wú)法及時(shí)上報(bào)的情況，明確要求建設(shè)單位至少提供變更工程量，對(duì)于沒(méi)有出現(xiàn)在變更報(bào)送表上的變更，一律不予認(rèn)可。審計(jì)組根據(jù)變更報(bào)送表，隨機(jī)抽取變更項(xiàng)目，進(jìn)行調(diào)查認(rèn)證。三是強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)變更內(nèi)容的科學(xué)性。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)圍巖類(lèi)別變化較多的特點(diǎn)，明確必須嚴(yán)格依據(jù)地質(zhì)編錄確定圍巖類(lèi)別的變化。上述幾項(xiàng)措施使審計(jì)組如實(shí)掌握設(shè)計(jì)變更、簽證的具體情況，并迅速對(duì)其進(jìn)行調(diào)查取證，促使設(shè)計(jì)變更、簽證審批程序更加規(guī)范，有效發(fā)揮了控制工程造價(jià)的作用。通過(guò)跟蹤審計(jì)極大推動(dòng)了工程建設(shè)領(lǐng)域的制度完善，進(jìn)一步為工程建設(shè)的順利進(jìn)行提供了制度上的保障。

三、進(jìn)一步發(fā)揮跟蹤審計(jì)的優(yōu)勢(shì)

（一）科學(xué)制定跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃

跟蹤審計(jì)能夠有效服務(wù)國(guó)家治理的重要前提是科學(xué)合理地確定跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，由于跟蹤審計(jì)項(xiàng)目勢(shì)必耗費(fèi)大量的審計(jì)資源，相比參與國(guó)家治理的龐大需求相比，我國(guó)有效審計(jì)資源稀缺，只有通過(guò)成本與效益分析，運(yùn)用價(jià)值工程理論，合理、科學(xué)安排審計(jì)項(xiàng)目，才能最大程度地發(fā)揮跟蹤審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的作用。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)重大民生項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、具有較大社會(huì)影響的項(xiàng)目、某些腐敗案件高發(fā)的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，尤其是兼具上述幾方面特點(diǎn)的項(xiàng)目作為重點(diǎn)開(kāi)展審計(jì)。

（二）合理安排審計(jì)組織方式

合理統(tǒng)籌安排項(xiàng)目組織方式是跟蹤審計(jì)更加有效地參與國(guó)家治理的技術(shù)保障。由于跟蹤審計(jì)項(xiàng)目大多要常年對(duì)同一項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，有效整合資源將使審計(jì)工作效率倍增。合理組織跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，一要遵循跟蹤審計(jì)特點(diǎn)，注重審計(jì)資料的延續(xù)性，將本年度審計(jì)完成的所有審計(jì)事項(xiàng)，包括有違規(guī)問(wèn)題的事項(xiàng)和沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的事項(xiàng)，全部進(jìn)行歸檔整理，避免后續(xù)參審人員進(jìn)行重復(fù)工作；二要加強(qiáng)審計(jì)組內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，定期或不定期開(kāi)展內(nèi)部交流會(huì)議，加強(qiáng)信息資源共享，通過(guò)分析問(wèn)題間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，可以促使審計(jì)工作向更深層次發(fā)展；三要掌控工作重點(diǎn)和節(jié)奏，跟蹤全過(guò)程審計(jì)，在不同的建設(shè)時(shí)期，審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，通過(guò)審計(jì)重點(diǎn)的變化，準(zhǔn)確把握項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)特點(diǎn)，最大程度發(fā)揮跟蹤審計(jì)的作用。

（三）提高審計(jì)人員綜合能力

跟蹤審計(jì)搭建了一個(gè)與各單位、各領(lǐng)域充分接觸、交流的平臺(tái)，為拓展審計(jì)視野提供了廣闊的空間，同時(shí)也對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。比如在引漢濟(jì)渭調(diào)水工程中，僅是工程范圍內(nèi)就有隧道、地質(zhì)、水利、公路、水工結(jié)構(gòu)、水電等多個(gè)專(zhuān)業(yè)，這就要求審計(jì)人員具有較全面的專(zhuān)業(yè)能力。上述客觀(guān)要求，促使審計(jì)人員必須成為具有多個(gè)專(zhuān)業(yè)背景的復(fù)合型人才，才能順利地完成審計(jì)工作。

（四）制定科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系

跟蹤審計(jì)重在預(yù)防，往往當(dāng)問(wèn)題尚未產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生但未導(dǎo)致嚴(yán)重后果，審計(jì)人員就已經(jīng)督促被審計(jì)單位整改了。因此，依據(jù)目前較為注重審計(jì)核減率的考核體系，往往無(wú)法合理衡量跟蹤審計(jì)的成果。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面建立跟蹤審計(jì)成果考核體系：一是提出審計(jì)建議的數(shù)量以及整改率。跟蹤審計(jì)的過(guò)程，就是不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷督促整改的過(guò)程。利用審計(jì)建議數(shù)量衡量跟蹤審計(jì)的審計(jì)深度，被審計(jì)單位依據(jù)審計(jì)決定做出整改的數(shù)量占審計(jì)建議總量的比例用來(lái)衡量跟蹤審計(jì)的審計(jì)力度。二是跟蹤審計(jì)促進(jìn)建立和完善相關(guān)規(guī)章制度的數(shù)量。該方面指標(biāo)主要包括各級(jí)政府部門(mén)完善和建立規(guī)章制度的數(shù)量，并給其賦予不同的權(quán)重。三是節(jié)約財(cái)政資金，挽回國(guó)家損失的金額。通過(guò)跟蹤審計(jì)，追回的被擠占挪用的建設(shè)資金，核減工程結(jié)算的金額等應(yīng)納入跟蹤審計(jì)成果考核范圍。

（作者單位：陜西省審計(jì)廳）