民生財(cái)政現(xiàn)狀及其發(fā)展建議

●熊開(kāi)太

民生財(cái)政現(xiàn)狀及其發(fā)展建議

●熊開(kāi)太

財(cái)政與民生歷來(lái)緊密相連，不可分割。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的全面深入推進(jìn)，民生問(wèn)題已經(jīng)引起社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。建設(shè)發(fā)展民生財(cái)政，保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義、和諧發(fā)展，已成為公共財(cái)政改革和發(fā)展的重要政策導(dǎo)向和終極目標(biāo)，也是各級(jí)政府的重要職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)。本文就民生財(cái)政內(nèi)涵、定位、發(fā)展等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，以供參考。

一、民生財(cái)政的內(nèi)涵及定位

從本質(zhì)上講，民生財(cái)政就是以民為本、以人為本的財(cái)政，以滿足民生需求和發(fā)展需要為根本目的，通過(guò)政策導(dǎo)向、制度機(jī)制、法治手段，整合社會(huì)各階層利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富公平分配和公共服務(wù)均等化，增進(jìn)社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)各成員的共同發(fā)展。

1）在20世紀(jì)90年代，由當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭，全國(guó)幾所在專業(yè)領(lǐng)域比較有名的985院校合辦，出版了一套工科類視頻教學(xué)資料。雖然已經(jīng)過(guò)了20多年，該視頻資料尚有部分能在網(wǎng)絡(luò)中下載到。這些視頻集結(jié)全國(guó)優(yōu)勢(shì)資源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于現(xiàn)在的微課、慕課，所謂的微課、慕課就是一個(gè)噱頭。

民生財(cái)政的提出，是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)變革進(jìn)程中整合社會(huì)利益和政府轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。從理論上看，民生財(cái)政是公共財(cái)政有機(jī)組成部分，是公共財(cái)政的延伸和拓展；從實(shí)踐看，民生財(cái)政是公共財(cái)政的分配理念和制度模式，是當(dāng)代社會(huì)制度體系建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持以民為本、以人為本的執(zhí)政理念，把民生工作和社會(huì)治理工作作為社會(huì)建設(shè)的兩大根本任務(wù)，高度重視，大力推進(jìn)，改革發(fā)展成果正更多更公平惠及全體人民。在這樣的時(shí)代背景下，民生財(cái)政在社會(huì)建設(shè)體系、國(guó)家治理體系中居戰(zhàn)略地位，肩負(fù)著更重要的時(shí)代使命。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，民生財(cái)政是調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配，實(shí)行公共利益均等化的重要手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于體制和機(jī)制方面的原因，改革和發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了許多新情況新問(wèn)題，各種社會(huì)矛盾、利益沖突不斷凸現(xiàn)。為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富和資源分配不公、貧富不均問(wèn)題，政府部門可通過(guò)財(cái)政分配調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富和公共利益公平分配。在收入初次分配上，通過(guò)改革完善稅制，公平稅負(fù)，調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距；在再分配上，更加注重普惠性、公共性和公平性，通過(guò)財(cái)政支出安排，增加對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、住房保障、文化等民生方面的投入，實(shí)現(xiàn)保障和改善民生，滿足民生的基本需求和發(fā)展需要。

二是建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。根據(jù)中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和要求，建立財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，明確界定中央與地方的支出責(zé)任。按照以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)力：適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)部分地方事權(quán)責(zé)任。

一是供需矛盾仍很突出。目前的財(cái)政狀況離真正的民生財(cái)政還相差甚遠(yuǎn)，民生需求與財(cái)政供給之間的矛盾還很突出?，F(xiàn)在的財(cái)政還只能解決一些基本的民生問(wèn)題，還不能滿足民生要求和發(fā)展需要，許多民生問(wèn)題因?yàn)樨?cái)力限制而無(wú)法解決。如：城市義務(wù)教育資源不足的問(wèn)題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間不能享受同等的教育資源；大病醫(yī)療保險(xiǎn)還沒(méi)有得到較好解決而出現(xiàn)的因病致貧；城市低收入群體的住房困難依然存在，等等。財(cái)政供給的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民生需要，離實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居的目標(biāo)還有很大的距離。

第三，民生財(cái)政是國(guó)家治理體系和社會(huì)建設(shè)體系的重要基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系和社會(huì)建設(shè)體系包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各個(gè)方面，這些方面的建設(shè)和發(fā)展都與民生密切相關(guān)，都離不開(kāi)財(cái)政的參與和支持，財(cái)政承擔(dān)著保障和改善民生的重要職責(zé)和任務(wù)，離開(kāi)了民生財(cái)政這個(gè)基礎(chǔ)和制度保障，國(guó)家治理、社會(huì)建設(shè)也就無(wú)法順利推進(jìn)。所以，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

五是技術(shù)措施不配套。從技術(shù)層面看，民生財(cái)政建設(shè)缺乏相應(yīng)的技術(shù)支撐，具體表現(xiàn)在：對(duì)民生支出的范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目沒(méi)有統(tǒng)一準(zhǔn)確地進(jìn)行界定，民生支出劃分的標(biāo)準(zhǔn)不明確，計(jì)算、統(tǒng)計(jì)的口徑不統(tǒng)一。目前，國(guó)家預(yù)算支出科目是按照支出功能進(jìn)行分類，未對(duì)民生支出進(jìn)行單獨(dú)系統(tǒng)分類反映，有的民生支出內(nèi)容包含在相關(guān)功能支出科目中，對(duì)民生支出與其他功能支出項(xiàng)目難以進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，相關(guān)科目?jī)?nèi)容存在相互交叉、重疊的情況；在民生支出核算和統(tǒng)計(jì)方面，也沒(méi)有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和口徑，沒(méi)有形成關(guān)于民生支出的控制系統(tǒng)、核算系統(tǒng)和統(tǒng)計(jì)報(bào)表系統(tǒng)，難以對(duì)民生支出進(jìn)行全面準(zhǔn)確地計(jì)算、統(tǒng)計(jì)，所以，不能全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地反映民生支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)情況。由于技術(shù)手段不配套，在預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程中，也難以對(duì)民生支出準(zhǔn)確有效地進(jìn)行掌控。

采用免疫組織化學(xué)方法檢測(cè)宮頸鱗癌及子宮內(nèi)膜腺癌標(biāo)本及對(duì)照組標(biāo)本，對(duì)其MTSS1的表達(dá)情況進(jìn)行判定。應(yīng)用實(shí)時(shí)熒光定量PCR（q-PCR）測(cè)引物序列及Western 蛋白印跡法對(duì)MTSS1的表達(dá)情況進(jìn)行判定。

二、民生財(cái)政發(fā)展的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

一是培植壯大財(cái)源，增強(qiáng)供給能力。把“蛋糕”做大，增強(qiáng)財(cái)政有效供給，是建設(shè)發(fā)展民生財(cái)政的根本途徑。沒(méi)有財(cái)力保障，保障和改善民生只能是無(wú)本之木、無(wú)源之水。

第二，民生財(cái)政是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心內(nèi)容是人民當(dāng)家作主。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本，通過(guò)各種途徑和形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。實(shí)行民生財(cái)政是人民當(dāng)家作主在財(cái)政分配和財(cái)政管理過(guò)程中的具體反映和體現(xiàn)。民生財(cái)政不僅是民生支出，還包括公眾在財(cái)政分配和財(cái)政管理中享有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。通過(guò)實(shí)行預(yù)算信息公開(kāi)，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度等途徑和措施，保障人民群眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配?，F(xiàn)在實(shí)行的分稅制財(cái)政體制依然存在缺陷，主要表現(xiàn)在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。當(dāng)前財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)層次越高財(cái)力越多，財(cái)權(quán)越大，事權(quán)則過(guò)多地“下放”的特點(diǎn)，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。在這種情況下，地方財(cái)政，特別是市縣一級(jí)財(cái)政的壓力很大，缺乏解決事權(quán)的必需財(cái)力。由于財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府的責(zé)任落空，許多民生問(wèn)題無(wú)法解決。

四是制度機(jī)制不完善。目前，我國(guó)還沒(méi)有形成有關(guān)民生財(cái)政系統(tǒng)完善的法律制度，雖然《預(yù)算法》等有關(guān)法律法規(guī)對(duì)改善民生作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定還不系統(tǒng)、不全面、不具體，沒(méi)有可操作性，法律約束力不強(qiáng)；在民生支出預(yù)算編制、執(zhí)行方面，缺乏約束控制機(jī)制，在支出的安排上存在一定的主觀隨意性，難以確保民生政策執(zhí)行到位。

三是政府職能轉(zhuǎn)換不到位?，F(xiàn)階段政府職能還沒(méi)有轉(zhuǎn)換到位，離建立服務(wù)型政府的目標(biāo)還有很大差距，政府的公共服務(wù)職能偏弱，還不能適應(yīng)公眾的服務(wù)需要。主要表現(xiàn)在：有的地方政府和政府職能部門的民本意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)職能弱化、服務(wù)措施不力，不作為、亂作為以及“庸政”、“懶政”的現(xiàn)象依然存在，制約了民生財(cái)政的發(fā)展。

第四，民生財(cái)政是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。政府職能結(jié)構(gòu)決定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化又反映政府職能的變化。政府職能轉(zhuǎn)換的主要目標(biāo)就是建立服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府的主要職責(zé)和目標(biāo)就是提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)保障和改善民生。政府為實(shí)現(xiàn)自身的職能轉(zhuǎn)變，完成自己的職責(zé)目標(biāo)，必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入，讓人民群眾充分享受更多的公共服務(wù)和改革發(fā)展的成果。離開(kāi)了民生財(cái)政，政府職能轉(zhuǎn)換就失去了基礎(chǔ)和政策支撐。

三、民生財(cái)政發(fā)展的路徑建議

在以民為本、以人為本，科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念下，民生財(cái)政已作為公共財(cái)政重要的政策取向和改革發(fā)展的重要目標(biāo)任務(wù)，正在大力推進(jìn)，在有關(guān)民生財(cái)政的制度建設(shè)、機(jī)制保障、加大投入等方面都邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。在制度機(jī)制建設(shè)方面，逐步構(gòu)建起了教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療、住房保障等有關(guān)保障和改善民生的基本制度保障體系。近十年來(lái)，有關(guān)保障和改善民生的政策制度陸續(xù)出臺(tái)：實(shí)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，增加了免費(fèi)提供教科書(shū)、增加寄宿生生活補(bǔ)貼等扶持農(nóng)村義務(wù)教育政策；完善社會(huì)保障體系，擴(kuò)大城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)行養(yǎng)老金統(tǒng)籌并軌；推行醫(yī)療改革，實(shí)行大病醫(yī)療保險(xiǎn)；完善住房保障體系，加快廉租房建設(shè)，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度；改革預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度等。在財(cái)政投入方面，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大民生支出力度，最大限度地保障和改善民生。2010年至2014年，湖南省懷化市用于與民生直接相關(guān)的支出（包括教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育與傳媒）分別為69.83億元、86.49億元、110.30億元、122.18億元、142.22億元，年平均增長(zhǎng)19%，超過(guò)了GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)；2010年至2014年，民生支出占公共財(cái)政支出的比重分別為 47.98%、47.78%、49.57%、47.52%、50.68%?？梢钥闯?，民生支出占公共財(cái)政支出近“半壁江山”。民生財(cái)政對(duì)保障和改善民生發(fā)揮了十分重要的作用。但從民生財(cái)政的建設(shè)和發(fā)展情況看，仍面臨許多困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年“一帶一路”沿線共64個(gè)國(guó)家的來(lái)華留學(xué)生人數(shù)突破新高，共20.77萬(wàn)人，與2015年相較而言，同比增幅高達(dá)13.6%。此增速顯然高于來(lái)華留學(xué)生平均增速。為吸引更多“一帶一路”沿線國(guó)家學(xué)生來(lái)華留學(xué)，政府及高校提供的獎(jiǎng)學(xué)金也開(kāi)始向“一帶一路”沿線國(guó)家來(lái)華留學(xué)生傾斜。2016年，政府及高校給予“一帶一路”沿線國(guó)家來(lái)華留學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金占據(jù)全部來(lái)華留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的61%左右。其中，超過(guò)2000名巴基斯坦籍留學(xué)生于2016年至2017年期間獲得獎(jiǎng)學(xué)金[2]。2017年“一帶一路”沿線國(guó)家留學(xué)生人數(shù)為31.72萬(wàn)人，占全部來(lái)華留學(xué)生總?cè)藬?shù)的64.85%。

三是加快政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)民生財(cái)政的組織基礎(chǔ)和制度支撐。牢固樹(shù)立以人為本，執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，以政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府。真正做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。

目前，國(guó)內(nèi)缺乏以“功能整合”為線索的系統(tǒng)教材，學(xué)生手里還是傳統(tǒng)的以學(xué)科為中心的教材，給學(xué)生自主學(xué)習(xí)帶來(lái)諸多不便。教師也以各自學(xué)科為基礎(chǔ)進(jìn)行授課，無(wú)法形成內(nèi)容有效的融合。據(jù)此，參考國(guó)內(nèi)外成熟的器官系統(tǒng)為中心的整合教材，以原有學(xué)科教材為輔，編寫了系列整體整合教材，包括《內(nèi)環(huán)境穩(wěn)態(tài)1》對(duì)呼吸、循環(huán)和血液系統(tǒng)功能整合，《內(nèi)環(huán)境穩(wěn)態(tài)2》對(duì)消化、內(nèi)分泌、泌尿和生殖系統(tǒng)功能整合。整套教材不僅將維系內(nèi)環(huán)境穩(wěn)態(tài)的各系統(tǒng)基礎(chǔ)知識(shí)充分整合，同時(shí)重點(diǎn)闡述了各個(gè)系統(tǒng)疾病的發(fā)病機(jī)制、臨床表現(xiàn)、變化規(guī)律、診斷方法和防治手段，同時(shí)編寫了學(xué)習(xí)目標(biāo)、知識(shí)鏈接導(dǎo)圖和病例分析，方便學(xué)生學(xué)習(xí)，解決了系統(tǒng)整合教學(xué)中教材與內(nèi)容的問(wèn)題。

四是加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)。根據(jù)《憲法》、《預(yù)算法》等有關(guān)保障和改善民生的原則規(guī)定，加快制定和完善有關(guān)民生財(cái)政的法律制度，對(duì)民生財(cái)政的建設(shè)和發(fā)展，民生支出預(yù)算安排、編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等進(jìn)行系統(tǒng)明確地規(guī)范。包括民生財(cái)政建設(shè)和發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，民生支出安排的原則、范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目，安排的程序、順序、標(biāo)準(zhǔn)，支出管理，監(jiān)督責(zé)任等。只有建立完善的法律制度和機(jī)制，才能為民生財(cái)政的建設(shè)和發(fā)展提供法律、制度機(jī)制保障，才能把保障和改善民生的責(zé)任、政策、措施落到實(shí)處。

濕法煉鋅主要包括焙燒、浸出、凈化、電解、熔鑄、制酸等六個(gè)工序。凈化的主要目的是將中性浸出所得到的硫酸鋅溶液中較鋅電位正的銅、鎘、鈷、鎳等有害雜質(zhì)除至電解允許的范圍。國(guó)內(nèi)大部分濕法煉鋅企業(yè)凈化采用鋅粉—銻鹽凈化工藝。

五是建立相應(yīng)的技術(shù)路徑。探索建立民生財(cái)政支出預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理、核算統(tǒng)計(jì)的技術(shù)路徑，這個(gè)路徑應(yīng)涉及三個(gè)系統(tǒng)，即預(yù)算編制系統(tǒng)、支出執(zhí)行控制系統(tǒng)、核算統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。具體應(yīng)解決四個(gè)方面的技術(shù)問(wèn)題：一是統(tǒng)一準(zhǔn)確設(shè)立民生支出預(yù)算科目。對(duì)現(xiàn)在的國(guó)家預(yù)算支出科目進(jìn)行修訂調(diào)整，設(shè)立“民生支出”類科目，下設(shè)明細(xì)科目，將與民生支出直接相關(guān)的項(xiàng)目列入此科目反映；二是預(yù)算編制系統(tǒng)對(duì)民生支出預(yù)算應(yīng)按照設(shè)定的民生支出科目進(jìn)行編制和反映，體現(xiàn)民生支出預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)情況；三是預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置民生支出預(yù)算執(zhí)行控制系統(tǒng)，以便適時(shí)了解掌控民生支出預(yù)算執(zhí)行情況；四是核算統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)民生支出單獨(dú)進(jìn)行總括和分類核算統(tǒng)計(jì)，以便隨時(shí)提供民生支出的總體和明細(xì)情況?！?/p>

（作者單位：湖南省懷化市財(cái)政監(jiān)督檢查局）