政府全口徑預(yù)決算編制淺析
———以河南省羅山縣為例

●潘再奎

政府全口徑預(yù)決算編制淺析
———以河南省羅山縣為例

●潘再奎

全口徑預(yù)算是指將政府所有類型的財政資金收支都納入統(tǒng)一預(yù)算管理。全面深化預(yù)算管理制度改革,實施全口徑預(yù)算，是對政府轉(zhuǎn)變理財觀念，提高財政資金使用效益,推動政府公共財政體系的健全和完善，促進預(yù)算管理科學、規(guī)范、高效、透明的新要求。下面，筆者結(jié)合河南省羅山縣全口徑預(yù)決算工作實踐，就如何加強政府全口徑預(yù)決算編制工作談一些粗淺的看法。

一、羅山縣的主要做法

近幾年來，該縣通過實施綜合預(yù)算編制、細化預(yù)算編制內(nèi)容、規(guī)范預(yù)算編制程序等一系列改革，全口徑預(yù)決算體系框架初步形成，財政預(yù)算管理工作取得了一定成效。

（一）推行全口徑預(yù)算編制

嚴格按照新《預(yù)算法》要求，力爭將政府所有收支都納入預(yù)算管理，預(yù)算編制范圍涵蓋了一般預(yù)算收支、非稅收入安排的收支及基金預(yù)算收支，財政統(tǒng)籌考慮所有資金安排預(yù)算單位（部門）支出，實施全口徑預(yù)算后，預(yù)算單位的部門預(yù)算既能反映部門一般預(yù)算收支情況，又能反映基金預(yù)算收支情況，從而使各部門每項資金來源渠道和各項支出均在一本預(yù)算中得到反映。

（二）細化政府性基金預(yù)算編制

2015年納入政府性基金預(yù)算的收支項目達到六項，包括散裝水泥專項資金收入、土地出讓金收入、城市公用事業(yè)附加等項目。在資金使用上，實行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ谩Ｔ陬A(yù)算上，單獨編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。

（三）提高預(yù)算編制科學化精細化水平

近年來，財政部門著力改進、完善預(yù)算編制方法，進一步細化部門預(yù)算編制，著力提升預(yù)算編制的科學化、精細化水平。一是改進部門預(yù)算編制方式。采用預(yù)算管理系統(tǒng)進行編制，杜絕了原來使用EXCEL表格編制預(yù)算工作量大、效率低、易出錯、不規(guī)范等問題。二是重點對專項經(jīng)費預(yù)算進行細化，項目支出細化到具體單位和具體事項，并對項目進行充分調(diào)研、論證，切實保證項目的科學性、合理性和規(guī)范性。三是加強財政供養(yǎng)人員管理。財政供養(yǎng)人員是做好部門基本支出預(yù)算編制的關(guān)鍵，為核實縣財政供養(yǎng)人員，節(jié)約財政資金，堵塞漏洞，財政部門連續(xù)幾年對全縣財政供養(yǎng)人員進行了清理，設(shè)立了舉報電話和郵箱，準確掌控全縣財政供養(yǎng)人員動態(tài)，建立了更加全面、詳實和規(guī)范的財政供養(yǎng)人員信息庫。

（四）加強非稅收入征管

啟用河南省非稅收入征收管理系統(tǒng)，全面實行機打票據(jù)，取消原來手寫票據(jù)，落實非稅收入征管“五統(tǒng)一”，統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一收費行為、統(tǒng)一集中征收、統(tǒng)一基金征管和統(tǒng)一土地出讓收入征管。實現(xiàn)了財政、銀行、征收單位信息共享，確保了非稅收入的及時繳庫，杜絕了原來遲交、緩交等現(xiàn)象。出臺了《羅山縣政府非稅收入征收管理改革實施辦法》，為充分調(diào)動征收單位組織收入的積極性，對政府非稅收入采取“核定基數(shù)、超收獎勵、短收處罰、核定支出、結(jié)余分成”的辦法，該辦法的出臺，規(guī)范了該縣政府非稅收入分配行為，加強了財政預(yù)算管理，增強了政府調(diào)控能力。

（五）深化財稅改革

一是盤活財政存量資金。按照深化財稅改革的要求，縣財政部門對財政存量資金進行了全面清理盤活。為盡快消化財政存量資金，建立了項目專項資金管理清單，逐月督導督查，加快項目建設(shè)進度；對已經(jīng)完工的項目，督促各單位加強與相關(guān)部門的對接和溝通，盡快組織竣工驗收和決算，及時撥付資金；對需要縣政府回收的結(jié)余資金，督促相關(guān)單位在1個月內(nèi)完成報批手續(xù)，盡快消化存量資金。二是存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，妥善化解存量債務(wù)，嚴控新增債務(wù)，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的債務(wù)管理機制，切實防范化解財政金融風險。

（六）嚴格預(yù)算執(zhí)行

嚴格按照縣人代會批準的部門預(yù)算執(zhí)行，堅持無預(yù)算不開支、有預(yù)算不超支的原則，硬化預(yù)算約束。因追加性政策配套、防洪、抗旱等自然災(zāi)害或突發(fā)事件，需調(diào)整預(yù)算的，由用款部門向縣政府和財政部門提出申請，財政部門定期將縣鄉(xiāng)需要調(diào)整預(yù)算事項，統(tǒng)一向縣人大常委會提出調(diào)整預(yù)算申請，待縣人大常委會批準后，調(diào)整部門預(yù)算。

（七）自覺接受監(jiān)督

作為政府職能部門，縣財政部門在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中嚴格按照新《預(yù)算法》和《預(yù)算監(jiān)督條例》的要求，主動向縣人大報告預(yù)算編制和執(zhí)行工作，征求人大意見，聽取人大建議，并按照法定程序和規(guī)定時間及時將預(yù)決算方案提交人大審議，自覺接受審計監(jiān)督。對審計部門提出的問題高度重視，積極整改，讓人大和審計監(jiān)督貫穿預(yù)算編制和執(zhí)行全過程。

二、預(yù)決算編制過程中存在的問題

第一，對編制全口徑預(yù)決算認識不足。從目前全口徑預(yù)算決算實踐來看，對全口徑預(yù)決算管理的認識還不透徹，包括財政預(yù)算管理部門、預(yù)算執(zhí)行部門以及預(yù)算監(jiān)督部門，還沒有完全從以前舊體制中脫離出來。以非稅收入為例，編制部門預(yù)算以來，單位非稅收入只是形式上全部納入了預(yù)算，非稅收入“自收自用、多收多用、多罰多返”的現(xiàn)狀沒有得到根本改變，以收定支問題普遍存在，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。實行全口徑預(yù)決算后，一些部門的利益需重新平衡，有些單位會阻礙部門掌控資金進入全口徑預(yù)算決算管理。同時，部門預(yù)算單位對實施部門預(yù)算決算公開、提高預(yù)決算透明度有抵觸情緒。

第二，缺乏科學統(tǒng)一的編制方法。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算分別由不同部門編制，部門條塊之間都有相應(yīng)政策規(guī)定和要求，沒有統(tǒng)一的預(yù)算決算編制辦法，造成全口徑預(yù)算決算編制部門職責不明確、要求不一致、方法不統(tǒng)一。如社保基金預(yù)算，本應(yīng)由多部門參與共同編制，由于部門溝通協(xié)調(diào)配合不夠，導致預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實，預(yù)算和決算數(shù)據(jù)“兩張皮”等問題，這在一定程度上削弱了預(yù)算的計劃性和約束力。

第三，缺乏科學的預(yù)算支出標準和預(yù)算定額。一是公用經(jīng)費預(yù)算安排標準單一，單一的定額標準沒能與部門實際業(yè)務(wù)量以及部門資產(chǎn)相結(jié)合，不能充分體現(xiàn)各單位工作性質(zhì)。二是事業(yè)單位績效工資標準未能及時跟進，事業(yè)單位績效工資標準的制定，公務(wù)員及參照公務(wù)員管理事業(yè)單位人員的年終一次性獎金，是重要參考因素，年終一次性獎金隨著工資的調(diào)整，每年都有所增加，而事業(yè)單位績效工資標準從未調(diào)整，績效工資標準缺乏科學性。三是在專項經(jīng)費安排上，尚未擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”的影響，專項支出安排還是考慮與上年平衡。

第四，預(yù)算編制質(zhì)量不高。目前，各部門財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，部門在編制預(yù)算時，缺乏充分的調(diào)查論證和科學預(yù)測，部門領(lǐng)導審核把關(guān)不嚴，有的部門預(yù)算完全按照領(lǐng)導意圖編報，不按規(guī)定的程序、方法和要求編制，造成預(yù)算編制不完整，編制依據(jù)不充分，數(shù)據(jù)真實性、準確性差，不符合財政精細化管理要求。

第五，預(yù)算約束力不強。在編制年初部門預(yù)算時，上級只是提前告知了部分轉(zhuǎn)移支付資金。由于縣級財政自給率低，又要考慮各方面需求，因此預(yù)算經(jīng)費保障標準較低。以河南省羅山縣為例，在編制2015年部門預(yù)算時，辦公費按財政供養(yǎng)人員年均2000元安排，交通費按每單位2.5萬元安排。上述標準無法滿足單位的基本支出需求，部門向政府申請追加預(yù)算成為部門彌補經(jīng)費不足的重要途徑，必然削弱了預(yù)算的嚴肅性和約束力。

三、加強政府全口徑預(yù)決算編制的工作建議

（一）加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度，提高縣級財力保障水平

現(xiàn)行的財政體制和財力轉(zhuǎn)移支付測算辦法削弱了縣級可用財力。以該縣為例，該縣省級八項收入上解和市集中財力上解從2009年的1096萬元增長到2015年的5400萬元，巨大的財力上解，讓縣級財政不堪承受。從現(xiàn)行財力轉(zhuǎn)移支付測算辦法看，近年來，隨著財政收入的高速增長，收入基數(shù)大大提升。雖然上級部門對地方財政收入的考核由目標性轉(zhuǎn)為指導性，但在當前社會環(huán)境下，遍觀全國，財政收入下降的地方政府幾乎沒有，而經(jīng)濟增速放緩已成新常態(tài)，稅收收入的下滑已成客觀事實。在這種情況下，為保證財政收入計劃完成，只能增加財政部門非稅收入，這種情況下的財政收入含金量將大打折扣，而轉(zhuǎn)移支付測算辦法是優(yōu)先使用地方財政收入彌補地方支出，對缺口部分進行補助，導致實際可用財力下降。財力保障的不足，嚴重考驗著預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。

（二）加強全口徑預(yù)算編制管理

一是要進一步明確各級財政管理職責，大力推進財政體制改革，建立和完善事權(quán)與財權(quán)相匹配的預(yù)算管理體制，使地方在預(yù)算決算編制中有充足的自主權(quán)，進而達到全口徑預(yù)算決算編制的應(yīng)有效果。二是要制定統(tǒng)一的全口徑預(yù)算決算編制要求、口徑和方法，切實將全部政府收支納入預(yù)算管理體系，使財政預(yù)算管理覆蓋到政府所有公共服務(wù)活動。

（三）提高全口徑預(yù)決算編制質(zhì)量

一是單位領(lǐng)導要高度重視預(yù)決算編制工作，積極參與，認真審核，嚴把關(guān)口，為預(yù)決算編制工作提供環(huán)境保障。二是加強學習，吃透學透政府全口徑預(yù)算決算管理的政策要求、覆蓋范圍、預(yù)決算編制方法和程序，為全口徑預(yù)算決算工作作政策學習準備。三是培訓人員，為適應(yīng)全口徑預(yù)算決算管理，必須有一批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的專業(yè)人員。財政預(yù)算改革對財政工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了新的要求，尤其隨著一些新政策、新事物的出現(xiàn)，需要相關(guān)人員與時俱進，加強學習，建議上級部門加大對基層財政工作人員的學習培訓，建立一支政治強、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的財務(wù)人員隊伍，為全口徑預(yù)算決算管理作好人員準備。四是財政部門主動開展調(diào)查調(diào)研工作，與預(yù)算單位多溝通、多銜接，全面收集部門基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)，為全口徑預(yù)算決算管理作好材料準備。

（四）完善支出定額，提高預(yù)算編制科學性

一是完善公用經(jīng)費支出定額。在編制單位支出預(yù)算時，盡量能考慮單位資產(chǎn)和開展業(yè)務(wù)情況，結(jié)合縣可用財力，統(tǒng)籌考慮單位必要支出，應(yīng)保盡保，避免單位因經(jīng)費短缺而頻繁申請追加經(jīng)費，增強預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性和約束力。二是完善事業(yè)單位績效工資標準，制定與工資增長相適應(yīng)的績效工資標準，保證事業(yè)單位人員工資不低于公務(wù)員工資。三是實行零基預(yù)算，轉(zhuǎn)變項目預(yù)算基數(shù)加增長的預(yù)算分配方式，對一些零星項目進行整合歸并，對與政策導向不相適應(yīng)、作用不突出、功能重疊的項目進行清理，擇優(yōu)安排預(yù)算。

（五）加強非稅收入收支管理，提高預(yù)算編制的完整性

一是加強非稅收入征收管理工作，做實單位收入，足額納入預(yù)算管理；二是合理測算單位支出需求，優(yōu)先使用單位非稅收入保障支出，對保障有缺口的單位，財政給予補助，對保障盈余的部分，由政府調(diào)劑統(tǒng)籌使用，避免單位之間苦樂不均，增強政府的調(diào)控能力。

（六）推進預(yù)決算公開，打造陽光財政

盡管上級部門三令五申要求預(yù)決算和“三公”經(jīng)費公開，但由于受單位財務(wù)人員、信息工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)及部門領(lǐng)導認識的影響和制約，公開工作進展緩慢。建議以實施新《預(yù)算法》為契機，加大對政府全口徑預(yù)決算政策的宣傳解釋，強力推進政府和部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費公開，主動接受社會監(jiān)督，提升財政公信力。

（七）加強監(jiān)督檢查，強化責任追究

長期以來，重制度、輕執(zhí)行，重利益、輕績效，有制度、無懲戒的現(xiàn)象不同程度地存在。為確保全口徑預(yù)決算編制工作落實到位。財政部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能。事前對預(yù)算編制工作進行有效審核，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，提高預(yù)算編制科學性、合理性。事中對預(yù)算執(zhí)行進行有效控制，及時糾正無預(yù)算、超預(yù)算支出行為，提高預(yù)算執(zhí)行的及時性和有效性。事后，有針對性地開展監(jiān)督檢查工作，對違反《預(yù)算法》、《會計法》等財經(jīng)法規(guī)的行為，嚴肅問責，切實維護國家財經(jīng)紀律?！?/p>

（作者單位：河南省羅山縣財政局）