從開展預決算公開專項檢查看我國預決算透明度的提升

●楊志安 李寶鋒

從開展預決算公開專項檢查看我國預決算透明度的提升

●楊志安 李寶鋒

十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要全面推進政務公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。2014年8月31日通過的《預算法（修正案）》在第五條七處提及“公開”，涉及面之廣，力度之大，前所未有，成為落實黨的十八屆四中全會決定的有力推進器。為了切實推進地方預決算公開工作，建立健全公開透明的預算制度，財政部于2015年10月下發(fā)了《關于開展地方預決算公開情況專項檢查的通知》（以下簡稱《通知》），組織開展了地方預決算公開情況專項檢查。本文對該專項檢查的意義、應注意的問題及進一步推進我國預決算公開展開探討。

一、開展預決算公開專項檢查的意義

（一）推進預決算公開是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內在要求

經濟學之父亞當·斯密在《國富論》中將財政譽為庶政之母。黨的十八屆三中全會首次提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將財政的重要性提到了前所未有的高度。而財政體制改革的突破口在于預算改革。前美國聯(lián)邦參議院議長紐特·金瑞奇(NewtGingrich)曾指出，政府改革的實質性問題在于預算問題，只有預算改革了，政府才能改革。我國新《預算法》的總體目標為“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。公開是現(xiàn)代預算的本質特征，預算制度的改革并不是簡單解決政府財政收支問題，而是通過它將各級政府行為展現(xiàn)在陽光之下，接受公眾的監(jiān)督。財政部開展的預決算公開專項檢查屬于公共預算財政監(jiān)督的范疇，有利于推進我國預算制度的規(guī)范和透明，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內在要求。

（二）開展預決算公開專項檢查是規(guī)范預決算管理，依法行政的要求

黨的十八屆三中全會明確提出，要“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。推進預決算公開，讓社會參與到預算監(jiān)督與管理中，以公開透明倒逼各項改革，促進規(guī)范管理、科學決策，依法行政。由于思想認識不到位，缺乏必要的工作推進機制，實際工作中一些部門、單位往往習慣謹言慎行、秘而不宣的工作模式，對信息公開較為排斥，公開意識較為缺乏，甚至把自己手中掌握的信息作為一種特權，不愿對外公開。開展預決算公開專項檢查有助于打破傳統(tǒng)的行政工作和思維模式，促進預決算管理的規(guī)范、透明，進而推動行政服務意識和水平，做到依法行政。

（三）開展預決算公開專項檢查有利于實現(xiàn)腐敗的源頭治理

腐敗問題是我國普遍關注的一個大問題。陽光是最好的防腐劑，加強制度建設，讓權力在陽光下運行，使腐敗沒有滋生的土壤，這是最好的反腐倡廉措施。通過公共部門預決算信息公開，使政府權力運行更加透明，可以通過管住“錢”來管住政府的“人”和“事”，形成“不能腐”的制度網(wǎng)格，使腐敗現(xiàn)象得以遏制和消除。開展預決算公開專項檢查，有利于規(guī)范公共財產收入、支出與監(jiān)管的全過程，由此規(guī)范政府行為，實現(xiàn)腐敗的源頭治理。

二、開展預決算公開專項檢查應注意的問題

（一）檢查預決算公開是否完整、詳細

新《預算法》的實施，意味著我國財政正式進入了全口徑預算的階段。政府預決算公開范圍除了公共財政收支預決算，還應包括政府性基金收支預決算、國有資本經營收支預決算和社會保險基金預決算。本次《通知》檢查的重點雖沒有提到社會保險基金預決算，但也要對此給予足夠重視，要求各級政府盡可能及時全面地公開社會保險基金預決算情況。新《預算法》第四章第三十二條規(guī)定 “政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款”。本次《通知》要求“重點關注各級政府和部門預決算是否全部公開到支出功能分類項級科目（涉密內容除外）；一般公共預算基本支出是否已經按經濟分類公開?！痹趯ｍ棛z查中，要重點關注各地公開的預決算收支的詳細程度是否達到《通知》的要求，也要適當關注其是否達到《預算法》的要求，特別是支出是否公開到經濟性質分類款級科目。只有這樣，才能全面反映支出的經濟性質和具體用途。另外，按照《預算法》要求，各級政府、各部門、各單位的政府采購情況也應及時向社會公開。

（二）檢查預決算公開的渠道是否暢通

建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，是我國預算改革的總體要求。預決算公開渠道的通暢對于公眾了解預決算信息至關重要。政府和部門預決算公開的渠道，應當做到多種形式，廣泛透明，能夠實現(xiàn)信息的連續(xù)互動。但目前各級政府及部門各自在政府信息公開欄上或門戶網(wǎng)站上公開，信息較為零散，往往呈現(xiàn)出“碎片式”特征，缺乏制度化的保障措施，不便于公眾查詢和實時監(jiān)督，更缺乏一個交流互動的平臺。參與渠道不暢，不能及時得到回應，極大地影響了公眾參與預決算公開的積極性。預決算公開專項檢查除了應關注各級政府、部門、單位預決算公開的及時性、完整性及詳細程度之外，還應重點關注預算信息公開的方式和渠道。看各地預決算信息公開是否積極主動，渠道是否暢通多樣，是否便于社會公眾查詢監(jiān)督。

（三）檢查預決算公開的內容是否通俗易懂

公開政府預決算，既能讓社會公眾及時了解政府財政收支的來龍去脈、管理過程及成效，還能將政府的政策意圖和激勵方向告知社會。向社會公開保障與改善民生、推進創(chuàng)新驅動發(fā)展、經濟轉型升級等專項資金，有助于合理引導企業(yè)、民眾的預期和行為。而我國公開的預決算信息往往存在“外行人看不懂，內行人說不清”的現(xiàn)象，不僅普通百姓看不懂，即使是一些專業(yè)人士往往也難以理解。這一方面在于預算編制是一項專業(yè)性很強的工作，涉及復雜繁瑣的賬目，專業(yè)術語運用較多；另一方面，目前我國的政府信息公開過分依賴于政府主導，政府與公眾的關注點未必一致，所公開內容基本由政府制定，可能并非公眾迫切需要的信息，財政信息供求雙方缺乏良性互動。在此背景下，地方預算信息的公開很多是一種報賬式公開，形式大于實質，老百姓往往看不清或者看不懂，造成某些政府財政信息公開流于形式。因此，預決算公開專項檢查也應關注預決算信息是否通俗易懂，對支出的具體內容有無必要的解釋說明。

（四）對備受社會關注的專項財政資金公開情況進行檢查

預決算公開專項檢查除了對各級政府預決算、部門預決算公開情況進行檢查之外，還應該重點檢查備受社會關注的“三公”經費、轉移支付和政府性債務等專項財政資金的公開情況。

1、“三公”經費公開。“三公”經費是政府運行成本的重要組成部分，是社會公眾關注的熱點問題?！叭苯涃M公開可以使社會公眾對政府“三公”經費支出情況進行監(jiān)督，促進“三公”經費支出的合法化和合理化。本次《通知》對“三公”經費檢查的要求非常細致，要檢查各級、各部門是否公開本級、本部門“三公”經費財政撥款預決算總額和分項數(shù)額，還要檢查“三公”經費使用的詳細情況。如：是否將“公務用車購置和運行費”細化公開為“公務用車購置費”和“公務用車運行費”；“三公”經費決算公開是否細化說明因公出國（境）團組數(shù)及人數(shù)，公務用車購置數(shù)及保有量，國內公務接待的批次、人數(shù)、經費總額；是否對 “三公”經費預決算增減變化原因進行說明。除此之外，建議公開“三公”經費預算形成過程及執(zhí)行過程，讓公眾知道“三公”經費預算如何形成的，包括“三公”經費預算的編制過程、財政和人大對預算的審批，以及預算編制明細報表及其說明。同時，讓公眾知道“三公”經費的執(zhí)行過程，包括資金是否按預算安排進行使用、預算調整情況，人大、財政及審計等對“三公”經費的監(jiān)督情況以及出現(xiàn)的問題。

2、轉移支付資金公開。轉移支付是政府間的一種補助，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。轉移支付資金公開有助于通過公眾的監(jiān)督促進資金走向更加規(guī)范合理，也是防止政府不同利益誘導下滋生腐敗的關鍵。預決算公開專項檢查應著重關注如下問題：一是轉移支付資金分配情況的公開，包括一般性轉移支付和專項轉移支付的規(guī)模、來源、分配辦法和分配結果等的公開。應重點檢查轉移支付資金分配和撥付的依據(jù)、相關管理辦法等的公開情況。二是轉移支付資金使用情況的公開。省級及以下各地方政府應對獲得各項轉移支付資金的配置和使用情況進行公開，包括轉移支付資金配置情況、轉移支付資金投向和轉移支付資金使用監(jiān)督以及資金使用的成效等方面的公開。

3、政府性債務信息公開。預決算公開專項檢查應關注政府性債務信息的公開，以促進地方政府性債務的管理。一是政府性債務資金舉借的公開，包括政府性債務資金舉借規(guī)模、籌集方式及相關程序，還有債務支出用途、政府承債能力及債務融資決策過程。二是債務資金使用情況的公開，包括資金使用的方向，具體用途以及采取的監(jiān)管措施。三是債務資金償還情況的公開，包括政府債務償還的計劃、履行情況及風險評估等。

三、推進我國財政預決算公開的政策建議

（一）完善預決算公開的法律基礎

當前我國預決算公開存在立法層次低、約束力弱、對相關內容界定模糊等問題，需要進一步加強完善立法，為預決算公開提供堅實的法律基礎。一是應把我國公民的公共信息知情權、表達權、決策權和監(jiān)督權等基本權利與義務在《中華人民共和國憲法》中明確，并對預決算的公開原則作出規(guī)定。二是盡快制定新《預算法》的實施條例及相關配套制度。對預決算公開作出專門規(guī)定，包括預決算公開的主體、范圍、內容、時間、法律責任等，切實增強可操作性。三是盡快將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》，進一步明確 “主動公開”、“依申請公開”與“不予公開”的內容和界限，明確保密規(guī)定的相關要求，并確立公眾對政府信息的知情權和監(jiān)督權。四是加強法律制度之間關于預決算公開的內容銜接。針對現(xiàn)有法律法規(guī)關于預決算公開內容規(guī)定不一致的地方，修訂完善包括《保密法》等在內的相關法律法規(guī)，對需要保密、不宜公開的內容進行明確限定，避免預決算公開的法律條文之間互相抵消效力。此外，為保證預算信息的真實性、可靠性及準確性，應進一步推進政府會計及審計相關法律的改革與修訂。

（二）加強預算管理制度建設，為信息公開夯實基礎

1、加強全口徑預算管理。目前“四本預算”的收支范圍、功能定位等還不夠清晰，“四本預算”之間如何有機銜接還不夠明確。應該在待出臺的《預算法實施條例》中進一步明確“四本預算”之間資金相互調劑的具體規(guī)定和操作辦法。

2、預算編制要進一步細化完整。目前有一些部門預算編制較為粗放，還不夠細化完整。預算安排的支出要能夠全部分解落實到基層單位和具體用途、細化到支出功能分類的項級科目，減少代編預算。提高年初預算到位率，減少年度執(zhí)行中預算調整，實現(xiàn)預算與決算的有機銜接。

3、加強預算支出標準體系建設。改進預算編制方法，建立科學統(tǒng)一的經費支出標準，有利于公開主體準確掌握公開口徑，做到公開數(shù)據(jù)的規(guī)范可比，使預算公開基礎更扎實。

4、加強預決算公開的規(guī)范性。應出臺相關辦法，加強培訓指導，提高各地方預算管理水平，規(guī)范預決算信息公開的口徑、格式，統(tǒng)一公開內容和公開程序，提高預決算信息公開的準確性、及時性和統(tǒng)一性，便于公眾獲取預決算信息并進行橫縱向比較。

（三）建立健全預決算公開的工作機制

1、明確預決算公開責任主體。按照“誰編報，誰公開，誰負責”的原則，強化預決算公開的主體責任。一級政府一級預算，政府預算公開由同級政府負責。本級政府總預決算由同級財政部門負責公開，部門預決算由編報部門預決算的部門負責公開，項目預決算由編報項目預決算的部門負責公開。各級責任主體應切實履行預決算公開的責任和義務，保證預決算公開信息的真實性、準確性、完整性和及時性，做好預決算公開的說明解釋工作。

2、加強相關部門預決算公開的協(xié)調。橫向上，加強政府、財政、人大、審計等部門的溝通協(xié)調。財政應積極與人大溝通，提前確定政府及部門預決算公開的口徑、格式、內容及程序?？v向上，上級財政機關對下級財政機關，財政機關對部門、項目編制主體就預決算公開內容與方法加以指導，就預決算公開進度進行督促。

3、建立預決算公開保密審查機制。按照“誰公開，誰負責信息審查”的原則，各公開責任主體需按照有關涉密要求的規(guī)定，對本部門預決算公開信息進行保密性審查，合理確定公開的范圍和內容。對不涉密的內容，必須依法予以公開。

4、拓寬預決算公開渠道。充分利用政府門戶網(wǎng)站、政府公告、新聞媒體、檔案館等便于公眾知曉的載體，及時公開政府和部門預決算信息。開發(fā)專門的電子政務公開系統(tǒng)與平臺，建立電子政務“一站式”的服務平臺，集中、全面、及時、詳盡地登載預決算信息，方便公眾的查詢、閱讀和下載，降低獲取預決算信息的成本。

（四）構建預決算公開的監(jiān)督體系

1、進一步完善預決算公開的問責制度。目前，《政府信息公開條例》要求建立預算公開工作考核機制和責任追究制度，但一直沒有制定具體的實施細則。新修訂的《預算法》規(guī)定，對違反預決算信息公開的行為追究行政責任，但問責主體尚不明確，也沒有具體的行政處分辦法。行政追責難以落實，勢必造成個別部門以保密為由對預決算信息公開加以推延。因此，應當盡快通過相應的實施條例及細則明確問責主體及違法處罰辦法，以切實強化問責機制。

2、強化預決算公開的考核機制。充分發(fā)揮人大、財政、審計的監(jiān)督作用，建立預決算公開的考核評價機構。制定考評體系，完善考評辦法，定期進行考評。對做得好的地方、部門和單位給予表揚，對未達到預決算公開要求的地方、部門和單位通報批評并責令整改，必要時啟動問責機制，追究相關責任人的行政責任。

3、主動接受社會監(jiān)督。隨著預決算公開制度的完善和政府預決算公開水平的提升，勢必會引起社會公眾對預決算公開參與熱情的提升。建立預決算公開的互動回應機制，通過網(wǎng)上網(wǎng)下多種形式，暢通政府和公眾之間的信息溝通渠道，對公眾提出的熱點問題及時予以回應。組建專業(yè)社會監(jiān)督團體，吸收各行業(yè)代表，對政府預決算公開進行評估，不斷充實和強化預算監(jiān)督力量，構筑全方位、全過程、高透明的監(jiān)督體系。■

（本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督研究》〈批準號13JZD021〉階段性成果）

（作者單位：遼寧大學）