城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化制度障礙與破解

張瑩

【摘要】黨的十八屆三中全會明確提出，要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了重要依據(jù)。文章在探究這一現(xiàn)象深層次原因的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) ? ?公共服務(wù)均等化 ? ?制度障礙 ? ?社會治理

【中圖分類號】D912.29 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八屆三中全會明確提出，要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這不僅是我國農(nóng)民的福音，更是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)一體化發(fā)展的一大創(chuàng)舉。作為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民，希望享受到與城市居民同等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這承載著每個農(nóng)民最樸素的愿望，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的必然要求。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)

改革開放以來，盡管我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，但不可否認(rèn)，中國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村依然是各類矛盾最集中、最突出的地方。目前有6億多農(nóng)民生活在廣大農(nóng)村，再加上2.45億的城市流動人口，共占城鄉(xiāng)總?cè)丝诘?/3左右。雖然在人數(shù)上占很大優(yōu)勢，但是與城市居民相比，他們在公共服務(wù)方面，長期受到歧視性對待。近年來，盡管中央和各地方政府都加大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，但城市與農(nóng)村服務(wù)水平的差距在短時間還難以縮小，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

社會保障體系非均等化。當(dāng)前，我國城市已基本建立相對完善的社保制度，但廣大農(nóng)村地區(qū)卻處于“草創(chuàng)”階段，無論是參保人數(shù)、保障項目還是保障水平，都處于劣勢地位，許多地方甚至還處在覆蓋盲區(qū)。以養(yǎng)老保險為例，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在諸多缺失和限制，2011年新農(nóng)保人均籌資450.94元，人均領(lǐng)取養(yǎng)老金658.72元，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均籌資7834.31元，人均領(lǐng)取養(yǎng)老金18699.86元，占城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的比例為44.74%①，二者的差距是十分顯著的。此外，在社會救濟(jì)方面，2011年，全國城市救濟(jì)“三無”人員19.3萬人，同比增長30.9%，而農(nóng)村五保供養(yǎng)對象共551萬人，同比下降0.71%。與此同時，許多城市都在逐年提高城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)村的補助水平還不到城市的40%。

教育資源分配嚴(yán)重不均。長期以來，農(nóng)村一直是我國教育事業(yè)發(fā)展的短板。無論在校園校舍、教學(xué)設(shè)施、儀器設(shè)備等硬件方面，還是在師資力量等軟件方面，城市和鄉(xiāng)村的差距都是相當(dāng)明顯的。這主要源于政府對農(nóng)村教育投入的嚴(yán)重不足，據(jù)統(tǒng)計，2011年，普通小學(xué)人均公共財政預(yù)算事業(yè)費支出鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相差近700元，而普通初中鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相差900元。特別是在一些老少邊窮地區(qū)，其辦學(xué)條件十分簡陋，根本達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)。從教師資源分配看，由于工資待遇低、工作環(huán)境差等因素，農(nóng)村青年教師的流失現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，幾近危險的邊緣，這更加劇了二者義務(wù)教育發(fā)展的不平衡。另外，農(nóng)民工子女的教育問題也非常突出，他們大多無法享受到與城市孩子平等的受教育權(quán)利，這必然會在他們幼小的心靈里埋下陰影，影響他們的健康成長。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距懸殊。改革開放以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了長足發(fā)展，部分醫(yī)院的醫(yī)療技術(shù)水平和服務(wù)能力，已經(jīng)邁入國際先進(jìn)行列。然而，就是在這種情況下，還是存在著覆蓋率低、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。目前，先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備、優(yōu)秀的醫(yī)務(wù)人員都集中于中心城市，城市居民普遍享受著優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);而在廣大農(nóng)村，甚至小城鎮(zhèn)所擁有的資源卻十分有限，每萬人擁有的護(hù)士數(shù)、病床數(shù)、醫(yī)生數(shù)，城市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村，最高的時候達(dá)到3倍。盡管近年來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療逐步覆蓋到了全國農(nóng)村地區(qū)，在一定程度上緩解了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供需矛盾，但仍然沒有從根本上消除城市和農(nóng)村的差距。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2011年，全國2/3農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生費用占全國總費用的比例還不到1/4。此外，現(xiàn)行制度還存在諸多缺陷，比如報銷比例低、小病醫(yī)療缺失等問題，還不能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民因病致貧、因病返貧的狀況。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極不平衡。目前，我國各地政府在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局上，明顯存在重城市、輕農(nóng)村的傾向。近年來，各城市的固定資產(chǎn)投入持續(xù)增長，普遍都是負(fù)債經(jīng)營，存在很大的財政和金融風(fēng)險。反觀廣大農(nóng)村地區(qū)，由于投資主體單一、投入力度不大、投入機(jī)制不健全等多重因素的制約，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，極大地影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和農(nóng)民收入的大幅提高。相當(dāng)一部分農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，已經(jīng)超過規(guī)定使用年限;農(nóng)村公路技術(shù)等級低、抗災(zāi)能力弱，一旦遇到自然災(zāi)害，很容易發(fā)生塌方、擋墻倒塌等險情。此外，農(nóng)村安全用水、電力供應(yīng)、通訊網(wǎng)絡(luò)、清潔能源、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都不同程度地存在差距和不足②。的確，城市和鄉(xiāng)村形成了鮮明的反差，難怪經(jīng)常有人評論說：我們的城市越來越像歐洲，農(nóng)村越來越像非洲。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡的制度性障礙剖析

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約?？陀^上講，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是任何國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛不可跨越的階段，更是發(fā)展中國家普遍面臨的一大難題。但由于我國特殊的歷史和國情，又賦予了這一概念更深層次的含義。從歷史上看，中央集權(quán)的統(tǒng)治模式、以家庭為單位的生產(chǎn)生活方式、小農(nóng)意識，似乎形成了一個封閉循環(huán)的系統(tǒng)，不與外界溝通也能獨立自存。它就像歷代農(nóng)民起義所導(dǎo)致的王朝更迭一樣，總是周而復(fù)始地自我維持，而不愿邁出老舊的藩籬。在這片文化和制度的土壤中，如果不靠外力推動，很難生長出先進(jìn)的工業(yè)文明。

新中國成立初期，為了迅速實現(xiàn)工業(yè)化，我們選擇了計劃經(jīng)濟(jì)體制，在城鄉(xiāng)之間人為地設(shè)置了諸多制度性障礙，通過農(nóng)村對城市、農(nóng)業(yè)對工業(yè)的支持，形成了城鄉(xiāng)二元對立的發(fā)展模式。當(dāng)下的中國正處在由農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國迅速轉(zhuǎn)型的時代，以社會化大生產(chǎn)為基礎(chǔ)的工業(yè)文明和以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)文明共存于同一國度，必然會衍生出一系列差異，其中公共服務(wù)非均等化，正是這些現(xiàn)象的典型代表?？梢哉f，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的歧視性差距正是隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、發(fā)展和確立而逐步形成的，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致這一問題的總根源③，具體表現(xiàn)在兩個方面，一方面是從享有權(quán)利的角度看，另一方面是從社會治理能力的角度看。

城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等。所謂“三農(nóng)”問題，就是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三個問題，其核心是農(nóng)民問題，確切地說是農(nóng)民的權(quán)利問題。之所以這么講，主要源于以下考慮：馬克思曾經(jīng)指出，“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和?！雹苓@也就是說在探討人類社會的各種問題時，必須從社會關(guān)系層面著手，而權(quán)利是對社會關(guān)系的規(guī)范和界定，自然應(yīng)當(dāng)成為我們研究的切入點。具體來講，首先，由于城鄉(xiāng)戶籍制度的限制，現(xiàn)有公民被分為城市戶口和農(nóng)村戶口兩大部分，分別代表著不同的身份地位和福利待遇，農(nóng)民被視為二等公民，反倒成為社會發(fā)展的“累贅”。其次，我國現(xiàn)行法律關(guān)于城鄉(xiāng)居民權(quán)利某些不合理的規(guī)定，進(jìn)一步加劇了不公平的現(xiàn)象。比如在憲法中，并沒有城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的規(guī)定，而在教育法、戶籍法、社會保障法等部門法中也很難見到，相反卻時時出現(xiàn)不平等的規(guī)定⑤。最后，城市的公共服務(wù)多是由政府供應(yīng)，而在農(nóng)村，由于供給的嚴(yán)重不足，普遍延續(xù)著傳統(tǒng)的做法—由集體或村民個人自行解決。

社會治理能力的差距。應(yīng)當(dāng)講，公共服務(wù)是國家治理體系和治理能力的集中體現(xiàn)。以古代中國為例，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)之所以如此繁榮，其中一個重要原因就是當(dāng)時的水利工程在世界上遙遙領(lǐng)先。這些聞名于世的重大工程，不僅規(guī)模龐大、耗資巨大，而且設(shè)計水平相當(dāng)高超，單靠一個人或一群人的力量是無法完成的，試想如果沒有強(qiáng)有力的中央政府，沒有健全完備的治理體系和高度發(fā)達(dá)的治理能力，都是不可能實現(xiàn)的。同樣，透視當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展現(xiàn)狀，也能明白這個道理。隨著時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步，政府在行使統(tǒng)治職能的同時，更應(yīng)當(dāng)側(cè)重于履行服務(wù)職能，即提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿足公眾的各種需要。這理應(yīng)成為一個負(fù)責(zé)任民主國家的核心要義。

黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制，這就要求建立包括政府、企業(yè)、社會組織、個人在內(nèi)的社會主體，按照法律規(guī)定，通過民主協(xié)商的方式，共同管理其公共事物的新型體制。然而，目前我國廣大農(nóng)民，普遍缺乏參與政治的積極性，加之利益訴求渠道的不暢通，他們根本無法充分表達(dá)對公共服務(wù)的要求，導(dǎo)致絕大多數(shù)都是自上而下按照計劃安排進(jìn)行的，農(nóng)民不是公共服務(wù)政策的制定者和受益者。即便是本來就不充足的資金到位了，也無法根據(jù)他們的意愿來處置。

可以說，上述這些因素既是城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡的原因，反過來又通過這種不均衡，進(jìn)一步加重了原來的程度，二者互為因果、互相影響，形成了惡性循環(huán)，這也就是盡管各級政府下了很大功夫，但城鄉(xiāng)差距始終沒有明顯縮小的原因之所在。

堅決破除城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡的制度壁壘

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要意義。黨的十八屆三中全會指出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。這既是新時期推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的宣言書，也為實現(xiàn)這一目標(biāo)提供了基本遵循。提供優(yōu)質(zhì)均衡公共服務(wù)有著十分重要的意義。

一是實現(xiàn)“中國夢”的重要保障。“中國夢”是全體中國人民的共同理想與目標(biāo)追求，每一個公民，既是“中國夢”的參與者和創(chuàng)造者，也是“中國夢”發(fā)展成果的分享者。廣大農(nóng)民作為農(nóng)村社會的主體，肩負(fù)著由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過渡的重?fù)?dān)，在為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)的同時，理應(yīng)享受到與城市居民大致相等的公共服務(wù)。況且公共服務(wù)涵蓋了社會保障、教育、醫(yī)療、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，關(guān)系著每個公民的生存發(fā)展，關(guān)系到社會的公平正義，必須堅持普惠原則，必須堅持均衡發(fā)展。

二是彌補市場機(jī)制缺陷的必然要求。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，市場機(jī)制在私人產(chǎn)品或服務(wù)的配置方面，是非常有效率的，但對于公共產(chǎn)品或服務(wù)，卻表現(xiàn)出較大的局限性。“嫌貧愛富”是市場機(jī)制的固有屬性，在它的作用下，社會資源大量流向大中城市，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差異日益顯著。對此，就需要充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，通過實行公共服務(wù)供給的均等化，有效縮小貧富差距，保證弱勢群體基本的生存和發(fā)展條件。所以從某種意義上說，公共服務(wù)均等化是對市場缺陷的一種矯正措施。

三是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主體、市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不可能依賴市場機(jī)制的自發(fā)作用，必須發(fā)揮政府作為第一推動力的作用，用對各種資源人為的優(yōu)化配置來克服人為的制度缺陷。這里的思路是，圍繞實現(xiàn)人的全面發(fā)展，為農(nóng)民提供同樣優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，讓他們擁有在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的平等機(jī)會，以城鄉(xiāng)居民的齊頭并進(jìn)，來帶動城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展。

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的對策建議。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化不應(yīng)是一個理想模式，而是一個基本要求。但要想成功實現(xiàn)這一目標(biāo)，還有很長的一段路要走。由于體系龐雜、牽涉面廣，許多問題已經(jīng)根深蒂固，真可謂牽一發(fā)而動全身，任何小修小補的舉措都已經(jīng)失去意義了，各級政府必須切實擔(dān)起責(zé)任，采取更加有力的舉措，最根本的還是要從制度層面進(jìn)行頂層設(shè)計和系統(tǒng)改革。

一是著力構(gòu)建服務(wù)型政府。公共服務(wù)具有非營利性，無論在城市還是在農(nóng)村，都必須以政府供給為主，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要前提。當(dāng)前，我國政府和市場的關(guān)系并不協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)在政府還不同程度地存在“越位”與“缺位”的現(xiàn)象，前者是指政府管得過寬，擠壓了本應(yīng)由市場發(fā)揮作用的空間;后者是指政府沒有履行好提供公共服務(wù)的職責(zé)。今后，各級政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，按照“全覆蓋、多層次，兼顧公平和效率”的原則，不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，促進(jìn)均衡化發(fā)展。

二是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度障礙。這里最關(guān)鍵的就是要改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，盡快消除對農(nóng)民帶有歧視色彩的制度壁壘和政策限制，著力構(gòu)建不分地域和身份的、城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)體系，讓他們公平公正地享受到國民待遇。農(nóng)民的社會地位上升了，生產(chǎn)積極性自然會提高，相應(yīng)地，農(nóng)村生產(chǎn)力也會大幅提升。此外，還要通過實施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等措施，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，不斷夯實公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三是加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度。著力提高農(nóng)村公共服務(wù)財政支出的總量和比重，將每年新增的財力重點向農(nóng)村傾斜，逐步建立起財政資金投入的穩(wěn)定增長機(jī)制;要進(jìn)一步明確各級政府的財權(quán)、事權(quán)劃分，科學(xué)界定所應(yīng)享有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)，努力扭轉(zhuǎn)財權(quán)上收、事權(quán)下放的狀況;要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，切實增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給能力。

四是實行科學(xué)的政績考核機(jī)制。要堅決破除唯GDP和財政收入至上的評價考核體系，科學(xué)制定衡量城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平的指標(biāo)體系，將其納入各級地方政府的績效考核中，大幅度提高權(quán)重，并將評估結(jié)果與干部，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用結(jié)合起來，真正引導(dǎo)他們將主要精力和優(yōu)質(zhì)資源集中到改善民計民生、為城鄉(xiāng)居民提供大體相等的公共服務(wù)上來。

五是創(chuàng)新社會治理體制。這就要求，在政府主導(dǎo)的前提下，充分調(diào)動企業(yè)、社會團(tuán)體、乃至個人等社會各界的力量，形成農(nóng)村公共服務(wù)供給的多元主體，努力謀求它們在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的交集。另外，值得一提的是，要充分尊重廣大農(nóng)民的自主選擇權(quán)、訴求表達(dá)權(quán)，相信他們有處理好自己事務(wù)的能力，并通過實行村民民主投票，發(fā)揮好農(nóng)村合作社、協(xié)會等的作用，逐步構(gòu)建“由下而上”的農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制。

（作者單位：新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院;本文系新疆大學(xué)世川良—優(yōu)秀研究生科研資助項目“從‘中國夢視角下探析城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”研究成果，項目編號：XJU—SYLLF13015）

【注釋】

①張文，唐蕭蕭，徐小琴：“我國社會保障水平的城鄉(xiāng)差異分析”，《求實》，2013年第5期。

②和立道：“醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距及均等化路徑”，《財經(jīng)科學(xué)》，2011年12期。

③王謙：“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的理論思考”，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2008年第8期。

④王偉同：“城市化進(jìn)程與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2009年第2期。

⑤《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：商務(wù)印書館，1972年，第18頁。

責(zé)編/張蕾