開發(fā)區(qū)經濟當前癥結

許濤

我國以經濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)為代表的產業(yè)園區(qū)，在近30幾年中取得了一系列輝煌成績。但在成績背后，也存在諸多問題，尤其是將代際更替因素考慮在內，涌現的問題在不同的經濟層面影響著我國微觀經濟生態(tài)、中觀經濟模式和宏觀經濟環(huán)境。

微觀層面：企業(yè)創(chuàng)新能力不高

企業(yè)自主創(chuàng)新能力不高。當前我國用于科技研發(fā)領域的投入不斷增加，但企業(yè)的技術創(chuàng)新能力并沒有與之形成正比例而提高。開發(fā)區(qū)企業(yè)自主創(chuàng)新能力不高是我國開發(fā)區(qū)經濟的核心問題，企業(yè)的技術進步主要來源于技術改造和技術引進，自主創(chuàng)新能力始終較弱。具體表現在：我國規(guī)模以上企業(yè)有專利申請的僅占總數的不到10%，研發(fā)工作在企業(yè)內進行的僅占總數的不到40%，企業(yè)研發(fā)投入占銷售收入比重低于1%，對外技術依賴度達50%，這些核心指標均與技術先進國家內的企業(yè)有不小的差距。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，走技術模仿道路有利于中短期經濟的快速增長。但是，實踐表明后發(fā)國家并不能僅僅通過技術模仿實現對技術領先國的技術趕超。尤其是對我國這樣的經濟大國來說，企業(yè)自主創(chuàng)新能力的不斷提高是強國之本。

企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不健全。開發(fā)區(qū)內至少存在三類企業(yè)：上游企業(yè)、下游企業(yè)和服務性企業(yè)。上游企業(yè)為開發(fā)區(qū)主導型企業(yè);下游企業(yè)為上游企業(yè)提供配套產品以滿足其生產性需求;服務性企業(yè)為上、下游企業(yè)提供服務產品，三類企業(yè)構成一個簡單的生態(tài)系統(tǒng)。在實際運營中，由于上游企業(yè)經濟總量大、經濟輻射能力強等特點，基本享受了更加優(yōu)惠的土地價格和政策支持，成為各地開發(fā)區(qū)招商引資的重點。然而，下游企業(yè)和服務性企業(yè)由于得不到開發(fā)區(qū)政府的足夠重視，運營成本較上游企業(yè)偏高，因而存在發(fā)展無規(guī)劃性問題。同時，在與上游企業(yè)進行合作時存在惡性競爭，這些問題直接導致了開發(fā)區(qū)內企業(yè)生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。開發(fā)區(qū)內企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不健全將直接影響開發(fā)區(qū)的良性發(fā)展，限制開發(fā)區(qū)今后的轉型。

開發(fā)區(qū)政策下的“劣幣驅逐良幣”。開發(fā)區(qū)經濟的傳統(tǒng)開發(fā)模式是依靠土地紅利和政策紅利吸引企業(yè)。這使得有些企業(yè)更加看重開發(fā)區(qū)的土地出讓政策和稅費優(yōu)惠政策，這些企業(yè)以追尋最優(yōu)惠政策為目的，在不同開發(fā)區(qū)中進行遷移，一旦政策優(yōu)惠期限過期，企業(yè)又向下一個政策溫床轉移，形成“候鳥現象”。與此同時，開發(fā)區(qū)管理者表現出的并不是培育企業(yè)的能力，而是轉移和吸納企業(yè)的能力，即便存在有創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)新理念的企業(yè)和團隊，在這種環(huán)境下，面臨著傳統(tǒng)管理模式的“急功近利”，也只能選擇向管理理念層次較高的開發(fā)區(qū)集聚。而在新的開發(fā)區(qū)內由于高科技企業(yè)的大量集中，又加劇了競爭，企業(yè)的生存環(huán)境進一步惡化，形成了“劣幣驅逐良幣”的現象。所以，我國開發(fā)區(qū)中，“候鳥現象”和“劣幣驅逐良幣”這兩種現象常常是伴生的，這也從一個側面反映出我國開發(fā)區(qū)內企業(yè)微觀生態(tài)系統(tǒng)的突出問題。

中觀層面：開發(fā)模式面臨新挑戰(zhàn)

縱觀開發(fā)區(qū)的改革歷程，開發(fā)區(qū)一方面突破了一系列體制障礙，取得了實實在在的發(fā)展成績;另一方面在經歷了一代人的發(fā)展歷程后，原先突破體制障礙所運用的手段和途徑，為進一步發(fā)展升級帶來了障礙。

開發(fā)區(qū)開發(fā)模式面臨新挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)開發(fā)模式中，開發(fā)區(qū)管委會成立開發(fā)公司，通過土地使用權的有償轉讓不斷挖掘所轄土地的財富效應，逐漸形成和鞏固了“借貸開發(fā)” 、“資金大循環(huán)” 的發(fā)展模式。這種開發(fā)模式有效解決了開發(fā)區(qū)成立初期資金缺乏，公共設施建設不足的難題，使開發(fā)區(qū)管委會不斷呈現出經濟類政府的特點，以經濟總量和財政收入等經濟指標作為組織行為的核心。實際上，開發(fā)區(qū)的開發(fā)模式就是政府推動經濟發(fā)展的有效手段，土地流轉政策和財政政策幫助政府篩選擬引進的和重點扶持的企業(yè)，有一定的“計劃”成分。通過這種開發(fā)模式，開發(fā)區(qū)在較短時期內集聚了大量企業(yè)，并隨之帶來了一定的經濟利益，卻無法帶來良性的企業(yè)生態(tài)結構和有效的“產學研”關系。企業(yè)生態(tài)結構的不合理，不利于傳統(tǒng)開發(fā)模式向開發(fā)區(qū)的企業(yè)化運營轉型，也不利于開發(fā)區(qū)內企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提高。

傳統(tǒng)開發(fā)模式帶來體制難題。傳統(tǒng)開發(fā)模式所利用的土地紅利有較強的“擴張沖動”，在我國大多數開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程中，都存在著開發(fā)面積不斷擴大的情況。因此，在經歷過一個較長的開發(fā)周期后，開發(fā)區(qū)面臨的首要問題并不是是否走向企業(yè)化運營，而是在開發(fā)面積不斷擴大的情況下，是否與鄰近行政區(qū)進行“區(qū)政合一”?！皡^(qū)政合一”意味著開發(fā)區(qū)的管理體制向傳統(tǒng)行政體制回歸，以往的事權合一、機構精簡的管理體制將向完整的行政建制轉型。普遍的情況是，“擴張沖動”使開發(fā)區(qū)無法停下通過“區(qū)政合一”獲得新土地的腳步，然而在這一過程中帶來更多的體制難題：一是合并新增機構和崗位，帶來更大的財政負擔和社會民生事務，兩種工作思路往往存在掣肘的問題;二是不斷擴大的行政建制拉遠了較合理的企業(yè)化運營的距離;三是民生和社會領域對財政支出的需求在擠占了新增開發(fā)項目的資金投入的同時，并沒有改變傳統(tǒng)開發(fā)模式，使得開發(fā)公司在“擴張沖動”中負債開發(fā)的程度加大，由于投資回報率不高，使一些開發(fā)區(qū)面臨破產風險。

大學作為社會創(chuàng)新主體長期缺位。開發(fā)區(qū)一直鼓勵產學研合作，但大學一直都不是開發(fā)區(qū)內的核心主體。傳統(tǒng)開發(fā)模式通過土地和政策紅利集聚企業(yè)，開發(fā)領域不斷擴展到房地產業(yè)和以大學城為代表的教育產業(yè)。大學在和企業(yè)互動過程中，逐漸轉型為創(chuàng)業(yè)型大學，成為區(qū)域創(chuàng)新的領導者。我國開發(fā)區(qū)發(fā)展的實踐證明，一些較成功的開發(fā)區(qū)無不與所鄰近的大學緊密合作。如北京的中關村園區(qū)與區(qū)域內的著名大學;陜西的農業(yè)科技示范園與所依托的西北農林科技大學;深圳特區(qū)在區(qū)域內在沒有著名大學的情況下，通過推動知名大學異地辦學興建研究院的方式，充分吸收大學的創(chuàng)新科技和應用型人才，完成了從“科技沙漠”到“科技綠洲”的轉變。因此，我國開發(fā)區(qū)經濟的現有開發(fā)模式首要任務是建立“政府——大學——產業(yè)”三者充分合作的三螺旋社會創(chuàng)新模式，使大學成為開發(fā)主體之一。

宏觀層面：法律法規(guī)建設相對滯后

從開發(fā)區(qū)的上一級政府直至省級地方政府，給予開發(fā)區(qū)在土地、財政、稅收等領域更大的自主性的同時，亦試圖通過地方開發(fā)區(qū)調控地方經濟的發(fā)展，這一“政府——開發(fā)區(qū)——企業(yè)”的調控模式在發(fā)展過程中也存在一系列的問題。

與開發(fā)區(qū)經濟相配套的法律法規(guī)建設相對滯后。開發(fā)區(qū)經濟經過30多年的發(fā)展，已經度過了當年的先試先行階段，大多數成熟開發(fā)區(qū)進入“二次創(chuàng)業(yè)期”，一些新興的開發(fā)區(qū)正在汲取和學習現存開發(fā)區(qū)發(fā)展的經驗。但是，不論是地方還是中央的法律法規(guī)制定部門，都沒有進行相應的法律法規(guī)建設。這使得開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位尚沒有得到相關法律明確，開發(fā)區(qū)通過土地流轉、財政優(yōu)惠等政策手段進行擴張開發(fā)的手段并沒有得到相關法律法規(guī)約束。

在發(fā)展開發(fā)區(qū)經濟的同時忽略了城市化的影響。近30年我國的城市化率近乎上升了30個百分點。在這一過程中，大量農村勞動力涌入城市中的開發(fā)區(qū)，成為工廠工人，開發(fā)區(qū)經濟也成為我國城市化的加速器。城市化率的快速上升，必然帶來土地價格的快速增長。這一方面推高了土地價格，使得企業(yè)的用地成本不斷提高，擠占了科技研發(fā)的投入;另一方面刺激了開發(fā)區(qū)內企業(yè)的拿地沖動，一些核心企業(yè)以給開發(fā)區(qū)帶來巨額經濟量為籌碼，要求開發(fā)區(qū)給予劃撥大塊土地，這也成為了園區(qū)內企業(yè)生態(tài)結構惡化的主因。另外，伴隨著開發(fā)區(qū)的不斷擴張，同一地市內的開發(fā)區(qū)與相鄰行政區(qū)之間、相鄰地市間的開發(fā)區(qū)之間在發(fā)展規(guī)劃、利益歸屬方面的矛盾、協調難度不斷加大，有條件的省市通過成立國家級新區(qū)進行進一步利益整合，而在條件相對滯后的省市，這種利益沖突已成為區(qū)域經濟一體化問題的難點。

警惕開發(fā)區(qū)發(fā)展中的“腫瘤化”趨向。我國是一個后發(fā)不均質大國 ，各地開發(fā)區(qū)所處發(fā)展階段不同，產業(yè)結構自東向西呈現出較為明顯的由高到低的“雁型結構”。這一產業(yè)結構特征是包括“亞洲四小龍”在內的先發(fā)國家所不存在的。我國宏觀產業(yè)與科技發(fā)展政策雖然在指導我國的產業(yè)發(fā)展和科技發(fā)展方面有一定的區(qū)分性，但明顯對于各地產業(yè)園區(qū)因地制宜的發(fā)展有時滯性。宏觀經濟政策的“投資驅動”特性在開發(fā)區(qū)內表現尤為明顯。土地開發(fā)模式、新區(qū)開發(fā)模式、新城開發(fā)模式已經成為地方政府，尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)地方政府刺激經濟和表現政績的主要手段。地方政府在開發(fā)過程中形成的地方債進一步綁架政府，使得“城市空心化”、“開發(fā)區(qū)房地產化”成為地方經濟的腫瘤。宏觀經濟政策的時滯性和低效率，與地方政府的投資開發(fā)驅動模式，已使得部分開發(fā)區(qū)表現出“無限增殖并破壞正常細胞”的“癌細胞”特性，這一點是宏觀政策部門和地方政府要格外重視和警惕的。

在經歷了30幾年的高速發(fā)展后，開發(fā)區(qū)經濟的開發(fā)成本不斷提高，政府和公眾對開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展的期待已由發(fā)展之初對經濟總量和財政收入的要求，逐漸擴展為對園區(qū)內企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提高、企業(yè)生態(tài)格局的良性發(fā)展、開發(fā)區(qū)管理模式的高效轉型、開發(fā)區(qū)法治環(huán)境的不斷健全等方面的要求。一方面，我們要警惕開發(fā)區(qū)固有的傳統(tǒng)開發(fā)模式逐漸向“腫瘤化”發(fā)展的趨向，從而進一步影響所在城市的宏觀經濟;另一方面，我們要充分認識開發(fā)區(qū)現存問題中可能孕育的發(fā)展機遇。作為一個區(qū)域大國，我國開發(fā)區(qū)經濟所應選擇的產業(yè)變革和宏觀背景，或許與今后很長一個時期我國城市化進程和區(qū)域經濟一體化分不開。

（作者單位：北京大學經濟學院）

【參考文獻】

①王勇，朱雨辰：論開發(fā)區(qū)經濟的平臺性和政府的作用邊界——基于雙邊市場理論的視角[J]. 經濟學動態(tài)，2013年11月：12-19。

②亨利·埃茨科威茲：國家創(chuàng)新模式——大學、產業(yè)、政府“三螺旋”創(chuàng)新戰(zhàn)略[J].北京：東方出版社，2014年2月。

責編/高驪 ? 美編/于珊