張志銘：老人政策戰(zhàn)略定位的臺灣經(jīng)驗

進入21世紀中國人口老齡化與高齡化均面臨嚴峻的形勢，尤其是高齡老年人贍養(yǎng)的問題是發(fā)展和諧社會與公義社會不可不正視的問題。面對這個嚴峻的處境，在思考老齡問題的政策響應時首先要回到問題的本身重新加以定位;而問題本身涉及了不只是作為外化手段的社會福利領(lǐng)域，更觸及了勞動需求、財產(chǎn)及家庭等各個原生生活領(lǐng)域。充分考慮各種內(nèi)化及外化領(lǐng)域的問題本質(zhì)，正確的加以定位，才是第一步該走的路。

臺灣老人政策在過去半個多世紀中，一點一滴從無到有，以西方福利國家的標準為參考，雖未粲然大備，卻也粗具規(guī)模，覆蓋了絕大多數(shù)的老人人口。

隨著醫(yī)療及社會的進步，臺灣老年人口及其比率逐年顯著增加，1949年老年人口僅184622人，占總?cè)丝?.5%，至1970年占2.9%，1980年占4.3%，1990年占6.2%，到了1993年9月超過7%，開始進入高齡化社會。預估2015年65歲以上老年人口將增加達到3118000余人，約占總?cè)丝?3.3%，而0-14歲以下幼年人口則下降至3084000余人，約占總?cè)丝?3.2%，自此以后，65歲以上老年人口將超過14歲以下幼年人口，預估 2018年65歲以上人口比率超過14%，達到高齡社會;至2025年65歲以上人口比率將增至20%，達到超高齡社會。

為應對高齡化社會，臺灣政府以經(jīng)濟安全、健康維護、生活照顧等三大政策主軸。經(jīng)濟安全方面包括老年退休金（年金）政策和中低收入老人生活津貼兩種基本形式;健康維護方面囊括全民健保、老人預防保健服務、中低收入老人裝置假牙補助、中低收入老人重病住院看護補助以及補助老人參加全民健康保險之保險費等內(nèi)容;生活照顧方面，應臺灣人口快速老化導致之長期照顧服務需求，臺灣政府于2007年4月3日核定《長期照顧十年計劃》且分階段來落實和執(zhí)行。

從臺灣經(jīng)驗的分析看來，老齡化問題非僅關(guān)涉?zhèn)€體層面的自然、生理問題，還具有社會及文化層面的整體社會發(fā)展問題。

一方面，就個體層面而言，老齡化問題首先當然是個人生理過程作為社會存在的生命歷程。然而這樣的一個歷程，并不一定必然帶給個人一個客觀的時間點，明確的告訴他某一個生命中的時間點，就是他結(jié)束勞動生涯的時間段落，亦即從一個特定的“老齡時間”開始，他就不應該再繼續(xù)工作。

另一方面，就整體層面而言，老齡化問題不但會涉及出生率（譬如，嬰兒潮、一胎化的影響）及死亡率（醫(yī)療水平的提升與醫(yī)療資源可近性的提高）的人口問題，還可能涉及一個社會總體經(jīng)濟的發(fā)展過程及與此相應的社會政策。

具體而言，對于“老齡化問題”的界定應該務實地放在問題所依附的原生生活世界中去定位。以中國的例子而言，就必須充分考慮到境內(nèi)不同區(qū)域所分別獨具的各種條件，至少包括地理氣候、風俗文化、經(jīng)濟落差乃至民族習性等種種條件，去了解在各不同地區(qū)是如何成為老年問題的，才能做出相應于這些問題本質(zhì)的“在地化”老人政策規(guī)劃。

綜合國際上老人政策的發(fā)展經(jīng)驗，在世界各國未盡相同的老人政策措施的背景下，仍然可以歸納出一些共同追求的政策目標與效應，是我們在從中國獨特視野實現(xiàn)到老人政策時所不應忽視的。

第一，地區(qū)性差異背景下的老人政策所應有的共同目標是：首先，從個體層面來說，滿足個別老人需求的政策目標可分為物質(zhì)需求及其滿足、醫(yī)療需求及其滿足、照護需求及其滿足、心理需求及其滿足、社會需求及其滿足;其次，就社會整體而言，老人政策目標所應該實現(xiàn)的效應包括社會安全（參與分享最低需求的滿足）、社會和諧（相對公平感的滿足）、社會信賴（對正義=公義感的滿足）。 最終，透過以上效應的達成，可以實現(xiàn)的核心價值包括個人的自我認同以及對國家的認同。

第二，老人政策承擔者應該更加的多元化，至少需要包含五個不同的層面，即個人層面（勞動生活中的自主個人）、家庭層面（家庭作為在家養(yǎng)老的基石）、社區(qū)層面（小區(qū)作為整合NPO資源的在地養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)平臺）、市場層面（新興老齡化機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向）和國家層面（基礎(chǔ)贍養(yǎng)制度的保障者即整體贍養(yǎng)制度的設(shè)計者）。

總而言之，從整合性的觀點而言，老齡化問題不宜從特定的社會福利理論觀點將其定位為社會問題，并且因此把它當作社會福利政策來加以解決，而是要回到問題本身，針對中國老齡化問題在21世紀的全球化社會中的重新定義，做出相應的宏觀戰(zhàn)略定位。這種作法是放棄既有的思維模式，一方面以社會文化基礎(chǔ)作起點，從具體的發(fā)展經(jīng)驗中摸索理想的解決模式組合;另一方面同時以實證的科學方法去嘗試尋找問題的解答方案。