我國鄉(xiāng)村治理的困境及路徑選擇

湯桂艾

（上海同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092）

我國鄉(xiāng)村治理的困境及路徑選擇

湯桂艾

（上海同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092）

我國的鄉(xiāng)村是構(gòu)成整個社會的基礎(chǔ)?；仡櫸覈l(xiāng)村治理的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村治理模式在取得一系列成效的同時，也存在著自身的困境。這些困境主要表現(xiàn)在小農(nóng)經(jīng)濟的束縛、鄉(xiāng)村債務(wù)的沉重、農(nóng)村公共權(quán)力的不規(guī)范、農(nóng)村宗族勢力的復(fù)興、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重及農(nóng)民素質(zhì)的低下等方面。本文就從這些方面對我國鄉(xiāng)村治理的困境進行了分析，并針對這些問題提出了相關(guān)建議。

鄉(xiāng)村治理；困境；對策

一、鄉(xiāng)村治理的含義

一般的說，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村及其他機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共產(chǎn)品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體的生產(chǎn)方式、組織機構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制。①

二、鄉(xiāng)村治理的困境

隨著“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理陷入了困境。造成我國鄉(xiāng)村治理陷入困境的原因可以從政治、經(jīng)濟、文化及傳統(tǒng)等多方面來考察。

（一）小農(nóng)經(jīng)濟的束縛。

小農(nóng)經(jīng)濟的存在和發(fā)展對于我國歷史上的鄉(xiāng)村治理起過一定的積極作用。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟失去了其先進性，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。加之小農(nóng)經(jīng)濟本身具有的弱小性、多重性、依附性的特點，導(dǎo)致現(xiàn)存的小農(nóng)經(jīng)濟直接或間接的影響當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的進程。可以說，小農(nóng)經(jīng)濟對中國鄉(xiāng)村治理的影響可能是致命的。

（二）鄉(xiāng)村債務(wù)沉重。

近年來，隨著農(nóng)村稅費改革的深入，鄉(xiāng)村債務(wù)問題開始浮出水面，尤其是農(nóng)業(yè)稅免除之后，鄉(xiāng)村債務(wù)問題進一步暴露出來，不少農(nóng)村干部不同程度的面臨著沉重債務(wù)的困擾，這也成為影響我國農(nóng)村各項事業(yè)開展的不穩(wěn)定因素。鄉(xiāng)村債務(wù)加重使得原本就步履蹣跚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。有的地方還因為鄉(xiāng)村債務(wù)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)村稅費改革的效果大打折扣，在一定程度上影響了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。綜合起來看，鄉(xiāng)村債務(wù)的存在削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性和合法性，在一定程度上挫傷了基層干部的積極性，而且造成農(nóng)村社會人心的不安和不穩(wěn)定。②

（三）農(nóng)村公共權(quán)力的不規(guī)范運行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的下降和鄉(xiāng)村公共權(quán)力之間摩擦的時有發(fā)生以及“兩委”關(guān)系的矛盾問題，造成了農(nóng)村公共權(quán)力的不規(guī)范運行，在很大程度上，給我國鄉(xiāng)村治理造成了阻礙。

（四）農(nóng)村宗族勢力的復(fù)興。

從現(xiàn)代的角度來看，宗族勢力的滋生發(fā)展，積極影響較少，消極影響較多。其危害性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是危害農(nóng)村基層組織建設(shè)和基層政權(quán)建設(shè)。二是影響國家法律和黨的方針政策在農(nóng)村地區(qū)的實施。一方面，以族規(guī)代替國法，損害了國家法律尊嚴(yán)。另一方面，公然對抗國家法律政策，抵抗法律與政策在農(nóng)村的貫徹實施。三是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和精神文明和現(xiàn)代化建設(shè)。宗族有自己的利益要求，為了實現(xiàn)自己的利益，使用各種合法、非法手段，不惜損害國家、集體、社會以及他人的合法權(quán)益，嚴(yán)重危害著農(nóng)村社會各方面的發(fā)展，對農(nóng)村的綜合治理造成了巨大的阻礙。③

（五）農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然沉重。

通過稅費改革，雖然政策意義上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題在可預(yù)期的時間內(nèi)將會得到解決，但教育負(fù)擔(dān)、醫(yī)療衛(wèi)生負(fù)擔(dān)和生活成本等負(fù)擔(dān)依然對農(nóng)民構(gòu)成了巨大的壓力。這些負(fù)擔(dān)的存在，都直接或間接的影響了鄉(xiāng)村治理的效果。

（六）農(nóng)民素質(zhì)有待提高。

從總體上說，農(nóng)民的思想道德素質(zhì)，科學(xué)文化素質(zhì)以及健康素質(zhì)都在不同程度上存在著問題，這些問題的存在一定程度上影響了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中主體地位的實現(xiàn)。從理論上講，我國鄉(xiāng)村治理是一個農(nóng)民和政府良性互動的過程，沒有農(nóng)民群眾的參與，鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)只是一句空話。但從現(xiàn)實的角度看，農(nóng)民的素質(zhì)還遠遠不能滿足鄉(xiāng)村治理的需求。

總之，受小農(nóng)經(jīng)濟、鄉(xiāng)村債務(wù)、農(nóng)民素質(zhì)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、宗族勢力和鄉(xiāng)村權(quán)力缺失等多種因素的影響，我國鄉(xiāng)村治理步履維艱，蹣跚前行。

三、我國鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)的對策

（一）在觀念上，破除“小農(nóng)”意識。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，首先要在思想觀念上破除“小農(nóng)意識”，樹立起市場意識、信息意識、開放意識、合作意識、質(zhì)量意識、競爭意識、創(chuàng)新意識、法律意識和風(fēng)險意識等與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一套思想觀念，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，按照市場方式運作，才能有效提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平，和鄉(xiāng)村治理水平。在行動上，要改造小農(nóng)經(jīng)濟，推進土地流轉(zhuǎn)。

（二）采取有積極措施有效化解鄉(xiāng)村財務(wù)危機。要以鞏固推進農(nóng)村綜合改革、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、保證農(nóng)村穩(wěn)定為目標(biāo)，著眼于維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，處理好各方面利益關(guān)系，因地制宜，挖掘潛力，要靠群眾，積極探索，在帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的同時增加政府財政收入，逐步解決鄉(xiāng)村兩級債務(wù)問題。

（三）堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，解決農(nóng)村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。要科學(xué)劃分農(nóng)村兩委的權(quán)限，明晰兩委班子的權(quán)責(zé)關(guān)系；加強制度建設(shè)，建立科學(xué)高效的村兩委工作運行機制，在目前村兩委組織自身發(fā)育尚不成熟、功能難以界定清楚的背景下，要確保兩委班子工作的協(xié)調(diào)，必須建立一套合理的公共權(quán)力配置和運行體系；積極推進領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新，切實改善黨支部的領(lǐng)導(dǎo)；發(fā)揮上級黨委和政府的引導(dǎo)功能，促進兩委的有機協(xié)調(diào)。

（四）進一步健全鄉(xiāng)村治理法制，通過完善法制建設(shè)，依法處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系；進一步健全村民自治機制，提高村委會自治能力；積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，適應(yīng)鄉(xiāng)村治理變遷的需要；理順鄉(xiāng)村治理主體之間的關(guān)系，明確鄉(xiāng)村治理主體的權(quán)限和職責(zé)范圍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村主體多元治理的合力，促進鄉(xiāng)村的綜合治理。

（五）妥善治理鄉(xiāng)村治理中的宗族勢力，充分利用宗族勢力的合理性，控制其危害性。通過發(fā)展教育事業(yè)，促進村民的思想觀念的更新改造；改革戶籍制度促進人口流動，從根本上消除宗族存在的社會土壤；完善農(nóng)村基層組織，滿足村民的正當(dāng)要求，逐步消除村民對宗族勢力的依賴性；大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，使農(nóng)民逐漸走向開放狀態(tài)，打破宗族勢力存在的社會根源。

（六）要從實際出發(fā)，通過發(fā)展教育事業(yè)、文化事業(yè)、建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障制度，逐步提高村民自身的思想、政治、文化和健康素質(zhì)，以此來提高農(nóng)民的自治水平，逐漸減少政府的行政干預(yù)。

（七）想方設(shè)法保護并促進廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，努力減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和壓力，使農(nóng)民從民主治理中真正得到實惠。改革開放以后廣大農(nóng)民的物質(zhì)生活水平有了很大的提高，但是與城鎮(zhèn)居民相比還存在很大差距，農(nóng)民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)依然很重，所以幫助農(nóng)民脫貧致富，仍是政府義不容辭的職責(zé)。

注釋：

①黨國英：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望 [J],社會科學(xué)戰(zhàn)線,長春,2008.12.1-17.

②馬寶成：鄉(xiāng)村債務(wù)：現(xiàn)狀、成因及對策[J]，中共寧波市委黨校學(xué)報2007年第4期.

③袁正民：農(nóng)村宗族勢力的危害及控制對策[J]，中共福建省委黨校學(xué)報，2003年第3期）.

[1] 袁金輝：沖突與參與：中國鄉(xiāng)村治理的改革30年[M]，鄭州大學(xué)出版社,2008.

[2]徐秀麗：中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀：以定縣、鄒平和江寧為例[M].社會科學(xué)文獻出版社.2004.

[3]金太軍、張勁松：鄉(xiāng)村改革與發(fā)展[M],廣東人民出版社,2007.

[4]黨國英：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望 [J],社會科學(xué)戰(zhàn)線,長春,2008.

[5] 塞繆爾.亨廷頓：變革社會中的政治秩序[M]，華夏出版社，1998.

[6] 馬寶成：鄉(xiāng)村債務(wù)：現(xiàn)狀、成因及對策[J],中共寧波市委黨校學(xué)報,2007.

[7]曹錦清：黃河邊的中國[M],上海，上海文藝出版社，2000.

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