水電站大壩運行安全應(yīng)急管理芻議

杜德進

（國家能源局大壩安全監(jiān)察中心，浙江杭州，310014）

0 前言

截至2013年底，我國已建成各類水庫大壩97 721座，總庫容8 298億m3，水電總裝機容量2.8億kW[1]。目前在國家能源局大壩安全監(jiān)察中心注冊（備案）的水電站大壩有465座，水庫總庫容4 402億m3，裝機容量20 620 MW，還有一批已投運的大中型水電站大壩正在辦理注冊（備案）手續(xù)。這些水電站大壩大多是高壩、大庫、大電站，在蓄水發(fā)電、防洪灌溉、航運旅游等方面發(fā)揮了巨大的作用，為國民經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活、社會進步做出了巨大的貢獻。但是，這些大壩也是一個潛在的危險源，一旦發(fā)生事故或潰壩，不僅將導(dǎo)致電力企業(yè)重大經(jīng)濟損失，還會給大壩下游地區(qū)社會公眾的生命和財產(chǎn)安全、社會環(huán)境安全造成災(zāi)難性的影響。國內(nèi)外這方面的慘痛教訓(xùn)非常深刻。改革開放三十多年來，我國的經(jīng)濟、社會快速發(fā)展，國民經(jīng)濟總量、人口密集度和人民生活水平不斷提高，水電站大壩一旦發(fā)生潰壩等突發(fā)事件，造成的后果將更加嚴重。因此，在加強水電站大壩運行安全日常管理、提高水電站大壩安全狀況的同時，強化電力行業(yè)大壩安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理、提高全社會應(yīng)對水電站大壩安全突發(fā)事件的能力和水平、最大限度地減少突發(fā)事件對大壩安全的損害和風(fēng)險、降低直至消除突發(fā)事件對工程和社會公共安全的影響是水電站大壩安全管理面臨的緊迫任務(wù)。

1 水電站大壩運行安全應(yīng)急管理的現(xiàn)狀和存在的問題

經(jīng)過近三十年的探索和實踐，我國的水電站大壩安全管理已經(jīng)取得了顯著成就。在《水庫大壩安全管理條例》的框架下，電力行業(yè)頒布實施了《水電站大壩運行安全管理規(guī)定》（2015年國家發(fā)改委已修訂為《水電站大壩運行安全監(jiān)督管理規(guī)定》，并以第23號令頒布實施）及其配套規(guī)章，初步建立了市場經(jīng)濟體制下水電站大壩運行安全管理的法規(guī)體系；明確了運行水電站大壩的安全注冊制度，已經(jīng)投運的水電站大壩基本上都已經(jīng)實現(xiàn)了安全注冊（備案），保障了法律法規(guī)的貫徹落實、運行管理機構(gòu)的健全完善、運行管理人員隊伍的基本穩(wěn)定、監(jiān)管工作的正常開展、運行安全檔案資料的規(guī)范化管理；持續(xù)推進五年一輪的大壩安全定期檢查，完成了三輪定期檢查、正在開展第四輪大壩安全定期檢查，定期對大壩運行安全性態(tài)進行評價，發(fā)現(xiàn)和消除了運行中出現(xiàn)的安全隱患和缺陷，大壩運行安全性態(tài)不斷提高；在全行業(yè)內(nèi)開展了大壩安全信息化建設(shè)，初步實現(xiàn)了大壩運行安全信息的遠程、實時監(jiān)控；定期開展一線運行管理人員的崗位培訓(xùn)，大壩運行管理人員的業(yè)務(wù)水平和技能不斷提高。所有這些常態(tài)化工作，奠定了電力行業(yè)大壩運行安全的良好基礎(chǔ)。

但是，作為水電站大壩運行安全管理鏈條的重要環(huán)節(jié)，水電站大壩安全應(yīng)急管理的工作還剛剛起步。雖然電力行業(yè)一直都很重視水電站的防洪度汛工作，企業(yè)的防汛組織機構(gòu)比較健全、防洪預(yù)案比較完備、防汛制度比較齊全，成功應(yīng)對了多次特大、大洪水的襲擊，也取得了應(yīng)對“5·12”汶川地震等重特大自然災(zāi)害的勝利，但就整個電力行業(yè)而言，大壩安全應(yīng)急管理工作還處于一個初始階段，突出表現(xiàn)在：（1）對大壩安全應(yīng)急管理的內(nèi)涵認識不清；（2）應(yīng)急管理的法規(guī)不配套，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全；（3）企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與政府的應(yīng)急管理職責(zé)不明確；（4）應(yīng)急預(yù)案不全面、針對性差、實用性不強的現(xiàn)象比較普遍，形式主義的演練還非常盛行；（5）應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機制欠缺，上下游水電站、企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐣g缺乏主動協(xié)同、相互配合，信息交流、共享不暢；（6）對大壩險情的辨識、預(yù)計不科學(xué)，對大壩風(fēng)險缺乏全面科學(xué)的認識；（7）應(yīng)急技術(shù)培育不足，應(yīng)急手段和方式單一，應(yīng)急能力薄弱。這些現(xiàn)象嚴重制約著整個行業(yè)大壩安全應(yīng)急管理工作的深入開展和水平提高，已經(jīng)與當(dāng)前的應(yīng)急管理工作要求不相適應(yīng)。

2 科學(xué)認識水電站大壩運行安全應(yīng)急管理工作

大壩運行安全事關(guān)社會公共安全，大壩運行安全應(yīng)急管理是國家突發(fā)事件應(yīng)急管理的有機組成部分。針對水電站大壩這一特定對象，大壩運行安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理既有其特殊性，也有普遍性，必須遵循應(yīng)急管理的一般規(guī)律。

2.1 突發(fā)事件應(yīng)急管理的一般內(nèi)容[2]

在公共安全管理領(lǐng)域，“突發(fā)事件”的含義是有嚴格法律限定的。按照我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定[3]，“突發(fā)事件”是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。美國國土安全部對“突發(fā)事件”定義為：它是一種自然發(fā)生的或人為原因引起的需要緊急應(yīng)對以保護生命或財產(chǎn)的事故或事件(event)，包括重大災(zāi)難、緊急事態(tài)、恐怖襲擊、荒野或城區(qū)火災(zāi)、洪水、危險物質(zhì)泄漏、核事故、空難、地震、颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、熱帶風(fēng)暴、與戰(zhàn)爭相關(guān)的災(zāi)難、公共衛(wèi)生與醫(yī)療緊急事態(tài)等。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）對“應(yīng)急管理”的定義是：組織分析、規(guī)劃、決策和對可用資源的分配以實施對災(zāi)難影響的減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)，并具有如下特點：（1）它是有組織的政府行為，無論是分析、規(guī)劃、決策和對可用資源的分配，還是建立的預(yù)案等都是政府對公權(quán)的行使；（2）管理的對象是各類災(zāi)難與突發(fā)事件（含戰(zhàn)爭、暴力、恐怖及自然與人為災(zāi)害）；（3）管理的目標(biāo)是保護人民的生命、財產(chǎn)和環(huán)境，既要注重生命和財產(chǎn)安全，也必須關(guān)注環(huán)境安全；（4）它是全過程的公共安全管理，涵蓋了從災(zāi)難發(fā)生前的準(zhǔn)備、預(yù)防，到災(zāi)難發(fā)生時的應(yīng)對，乃至災(zāi)難過后的重建與恢復(fù)的全過程[4]。

由此可見，應(yīng)急管理是對重大突發(fā)事件的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個階段，是一個包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個階段的動態(tài)過程。這四個階段往往是交叉的，但每一個階段都有各自明確的內(nèi)容和目標(biāo)，而每一個階段又都是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，形成預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段相互關(guān)聯(lián)、相互作用的循環(huán)過程（見圖1）。只有搞清楚每個環(huán)節(jié)的主要工作內(nèi)容，才能有的放矢地開展好應(yīng)急管理各階段、各環(huán)節(jié)的工作，最終構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)的完整體系和工作鏈條。

（1）預(yù)防。應(yīng)急管理的預(yù)防有兩層含義：一是通過安全管理和工程技術(shù)等工程和非工程手段，盡最大可能防止事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質(zhì)安全；二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取的預(yù)防措施，來降低或減緩事故的影響或后果嚴重程度。從長遠觀點來看，低成本高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

圖1 應(yīng)急管理的四個階段Fig.1 The four phases of emergency management

（2）準(zhǔn)備。應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理中一個極其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它是針對可能發(fā)生的事故，為迅速、有效地開展應(yīng)急行動而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備，包括應(yīng)急體系的建立、有關(guān)部門和人員職責(zé)的明確和落實、應(yīng)急預(yù)案的編制和管理、預(yù)案的演練與修訂、應(yīng)急隊伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備（設(shè)施）與物資的準(zhǔn)備和維護、與外部應(yīng)急力量的銜接、疏散撤離方案的制訂等，其目標(biāo)是保持應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

（3）響應(yīng)。應(yīng)急響應(yīng)是在事故發(fā)生后立即采取的應(yīng)對措施與救援行動，包括事故的預(yù)測預(yù)警與警報、通報，信息收集與應(yīng)急決策，采取工程或非工程措施進行搶險，應(yīng)急物資、設(shè)備的調(diào)度與運用，人員的緊急疏散、急救與醫(yī)療，以及外部救援等。其目標(biāo)是盡可能地降低事故風(fēng)險、搶救受害人員、保護可能受威脅的人群，盡可能控制并消除事故。

（4）恢復(fù)。響應(yīng)結(jié)束后應(yīng)立即開展恢復(fù)工作。首先使事故影響區(qū)域恢復(fù)到相對安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)，其次立即開展事故損失評估、原因調(diào)查、應(yīng)急響應(yīng)后評估等工作。在短期恢復(fù)中應(yīng)注意避免出現(xiàn)新的緊急情況；長期恢復(fù)包括受損設(shè)施設(shè)備的重建和受影響區(qū)域的重新規(guī)劃和建設(shè)，此時，應(yīng)汲取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗教訓(xùn)，開展進一步的預(yù)防和準(zhǔn)備。

2.2 水電站大壩運行安全應(yīng)急管理的內(nèi)涵

大壩運行安全管理的最終目的是消除、避免發(fā)生大壩安全事故，減緩或減輕大壩突發(fā)事件可能造成的影響和損失，因此大壩運行安全應(yīng)急管理應(yīng)該貫徹于大壩安全管理工作的全過程，從防范事故發(fā)生、減少事故損失的最終目的出發(fā)，通過常態(tài)化的管理工作打好應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)。對照突發(fā)事件應(yīng)急管理的一般內(nèi)容，水電站大壩運行安全應(yīng)急管理應(yīng)包括以下工作。

2.2.1 預(yù)防階段

大壩運行安全應(yīng)急管理預(yù)防階段工作內(nèi)容主要包括制定、完善法律法規(guī)和應(yīng)急管理體系；在大壩擋水運行的全過程，開展大壩安全注冊，不斷強化大壩安全管理水平；通過定期檢查、監(jiān)測管理等工作，及時發(fā)現(xiàn)大壩安全缺陷和隱患，及時采取補強加固、更新改造等工程處理措施予以消除，確保大壩本質(zhì)安全；推進大壩安全的信息化建設(shè)，不斷提高大壩安全的技術(shù)手段和能力；建立健全隱患排查治理制度，定期開展危險源辨識和風(fēng)險分析，查找影響大壩安全的危險源和風(fēng)險因素。概括來講，就是通過定檢、注冊、監(jiān)測、補強加固處理等常態(tài)工作管理大壩運行中存在的確定性風(fēng)險，通過風(fēng)險分析和危險源辨識等手段管理大壩運行安全中的非確定性風(fēng)險。通過做好日常預(yù)防工作，從源頭上控制、預(yù)防和減少大壩安全事故，將大壩事故隱患消除在萌芽狀態(tài)、防患于未然，是確保大壩運行安全的最經(jīng)濟、最有效的手段，也是落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針的落腳點和著力點。

2.2.2 準(zhǔn)備階段

針對運行管理過程中辨識、排查的風(fēng)險因素和可能引發(fā)大壩安全事故的誘發(fā)因素，擬定緊急情況下的應(yīng)對措施和程序，編制相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，定期對預(yù)案進行演練、修訂和持續(xù)完善；建立與上下游、左右岸及企業(yè)與社會的應(yīng)急聯(lián)動機制，共享相關(guān)信息；建立應(yīng)急搶險機制，組建應(yīng)急隊伍、儲備應(yīng)急物資和工器具；針對各類可能的大壩安全事故，儲備必要的處理技術(shù)和應(yīng)急手段。目前電力行業(yè)普遍開展的汛前防汛檢查工作就是“準(zhǔn)備”階段的一項主要工作。其他如洪水、地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警，地震臺網(wǎng)的運行監(jiān)測，與相關(guān)部門信息交互設(shè)備的聯(lián)調(diào)聯(lián)試等都可以歸入準(zhǔn)備階段。就大壩安全應(yīng)急管理而言，除了一年一度的防汛外，許多可能的突發(fā)事件都沒有規(guī)律性可循，因此，應(yīng)急準(zhǔn)備階段就顯得尤其重要。俗話說：“寧可備而不用，不可用而無備”，強化針對各類突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備，才能有備無患，從容、有效應(yīng)對。此階段除了要完善企業(yè)內(nèi)部的預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)機制外，更重要的有兩項工作：一是對大壩運行中可能遭遇的各類突發(fā)事件進行細致的辨識和分析，預(yù)先提出應(yīng)對措施、評估可能對大壩本身和下游社會造成的后果；二是要建立企業(yè)內(nèi)部預(yù)案和地方政府負責(zé)的社會應(yīng)急預(yù)案的銜接，明確信息通報、交流的渠道和機制，有效實現(xiàn)緊急情況下的企業(yè)、政府之間的聯(lián)動。

2.2.3 響應(yīng)階段

一旦發(fā)生突發(fā)事件，就進入了“響應(yīng)階段”。此時需要迅速查清事件原因，快速研判事件的性質(zhì)和特點，科學(xué)分析事件已造成、可能造成的后果和嚴重程度，及時采取先期處理措施，控制事件影響的范圍，同時有序啟動應(yīng)急預(yù)案，做到快速響應(yīng)、果斷決策、積極處置。水電站大壩發(fā)生突發(fā)事件，首先是企業(yè)根據(jù)具體事件性質(zhì)作出響應(yīng)、采取應(yīng)急處置措施，在處置的同時，需要保持與上下游政府和相關(guān)單位的信息溝通和聯(lián)系，及時、準(zhǔn)確發(fā)布事件的有關(guān)信息。一旦事件嚴重程度超過大壩的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)或造成的后果超出企業(yè)自身的應(yīng)急能力，就要及時報告地方政府啟動社會應(yīng)急預(yù)案，動員社會救援力量參與應(yīng)急，甚至采取人員撤離、疏散等措施。

2.2.4 恢復(fù)階段

事后恢復(fù)階段，一是要對事件造成的損失進行處理，比如洪水過后的水毀工程的恢復(fù)重建、地震發(fā)生后的恢復(fù)蓄水運行和發(fā)電生產(chǎn)；二是要對突發(fā)事件進行調(diào)查評估，準(zhǔn)確掌握事件對大壩安全的后續(xù)影響和造成的損失；三是要總結(jié)應(yīng)急響應(yīng)過程的經(jīng)驗和教訓(xùn)，將應(yīng)對過程作為相關(guān)預(yù)案的一次實戰(zhàn)演練進行審視，檢查其缺陷和不足，及時修編、完善預(yù)案，查找應(yīng)急過程中的決策機制、聯(lián)動機制、處置機制存在的問題，針對性地進行完善。

這四個階段的工作，構(gòu)成了大壩安全應(yīng)急管理的完整過程，體現(xiàn)了化應(yīng)急管理為常態(tài)化管理、將大壩安全應(yīng)急管理貫穿于大壩安全管理全過程的應(yīng)急理念。這四個階段的循環(huán)往復(fù)，可以通過應(yīng)對各類突發(fā)事件，從應(yīng)急中學(xué)習(xí)應(yīng)急、通過應(yīng)急改進日常管理，不斷提升水電站大壩安全管理的水平（見圖2）。

3 全面理解水電站大壩運行安全應(yīng)急預(yù)案

由于大壩失事后果的嚴重性，水電站大壩運行安全應(yīng)急管理的工作重心是預(yù)防和準(zhǔn)備。通過日常細致、嚴謹?shù)墓芾砉ぷ?，及時消除大壩安全隱患，確保大壩在設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)能正常擋水運行，發(fā)揮興利除害的預(yù)期功能。同時，對于不可預(yù)知的自然災(zāi)害或人為因素，預(yù)先做好防范措施和應(yīng)急準(zhǔn)備，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，能及時應(yīng)對，消除事件影響或盡最大可能控制事件發(fā)展、最大程度減輕事件造成的嚴重后果。因此，大壩安全應(yīng)急預(yù)案是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

按照國際上大壩風(fēng)險管理的理念[5]，大壩安全管理的對象是大壩（包括一個流域內(nèi)一系列有關(guān)聯(lián)的梯級大壩）、水庫、下游及其他受大壩失事影響區(qū)域的整個系統(tǒng)，是一個相互作用、相互聯(lián)系、相互依賴的子系統(tǒng)組成的復(fù)雜整體。因此，大壩安全應(yīng)急管理不能只論單個大壩，必須考慮到大壩樞紐（水電廠內(nèi)部）和上下游社會（水電廠外部）兩個方面。

圖2 應(yīng)急管理和大壩安全管理水平的關(guān)系Fig.2 The relationship between emergency management and the level of dam safety management

圖3 大壩系統(tǒng)的空間模型Fig.3 The spatial model of dam system

大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案研究的是基于突發(fā)事件（如潰壩洪水）對大壩下游的嚴重威脅及其后果的分析。大壩安全應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急具體措施應(yīng)劃分為兩類[6]：一是內(nèi)部應(yīng)急措施。側(cè)重于每座大壩的安全措施和應(yīng)對手段，包括突發(fā)事件的分類、辨識和后果預(yù)計；明確發(fā)生各類突發(fā)事件時降低庫水位、減少進出水庫流量的方法（如溢洪道、泄水孔的開啟規(guī)則和步驟、上下游聯(lián)合調(diào)度等）；向下游地方政府報警的途徑和方式；通知、通告程序和流程；通訊聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)；無電力、強降雨等疊加災(zāi)害情況下的應(yīng)對措施；搶險物資貯備。二是外部應(yīng)急措施。側(cè)重于每座大壩下游的保護措施和救治手段，包括明確下游流域的重要特征和防護對象；通過潰壩洪水分析研究，確定各類突發(fā)事件中下游地區(qū)可能的淹沒范圍；設(shè)立下游區(qū)域的預(yù)警和報警系統(tǒng)、警報內(nèi)容和發(fā)布流程；界定企業(yè)與下游地方政府及相關(guān)方的責(zé)任及聯(lián)動作用和義務(wù)；明確緊急情況下下游地區(qū)的治安管控和道路交通；確定突發(fā)事件發(fā)生時可使用的通訊、運輸系統(tǒng)，與撤離疏散方案的接口；與事件相關(guān)方的聯(lián)合演練等。通過外部應(yīng)急措施建立與下游地方政府、相關(guān)企業(yè)和社會應(yīng)急預(yù)案的有機銜接。

美國作為世界上最發(fā)達的國家，一直來重視應(yīng)急管理工作，尤其是自“9·11”事件以來，建立、完善了以美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署為核心的應(yīng)急管理體制，美國的大壩安全應(yīng)急管理工作也納入美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署的工作范疇。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署的《聯(lián)邦大壩應(yīng)急行動計劃導(dǎo)則》規(guī)定，大壩應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包含以下內(nèi)容[7]：

（1）運行管理單位為減輕或消除大壩存在的問題應(yīng)采取的行動；

（2）運行管理單位在面臨與大壩相關(guān)的事故或緊急情況時應(yīng)采取或與政府應(yīng)急管理部門協(xié)同采取的行動；

（3）運行管理單位向下游當(dāng)?shù)卣l(fā)布早期預(yù)警和通知信息時需遵循的程序；

（4）辨識上下游影響區(qū)域重點基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)險人口位置、繪制洪水淹沒圖；

（5）界定、描述與突發(fā)事件相關(guān)各方的責(zé)任以及協(xié)調(diào)方式。

由此可以看出，美國的大壩安全應(yīng)急預(yù)案關(guān)注的重點是運行管理單位與下游社會、政府應(yīng)急管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)動，包括企業(yè)和政府及社會相關(guān)方的溝通聯(lián)系方式、預(yù)警信息、洪水淹沒區(qū)的繪制，供政府應(yīng)急管理機構(gòu)確定淹沒區(qū)內(nèi)受影響的人員和重要基礎(chǔ)設(shè)施、編制必要時的撤離或疏散方案。也就是說，大壩應(yīng)急預(yù)案的重點是清晰界定企業(yè)與社會的接口，大壩一旦發(fā)生泄洪或潰壩等緊急情況，企業(yè)需要告知政府應(yīng)急管理機構(gòu)和下游社會大壩的狀況和影響范圍、后果。

近年來，我國圍繞“一案三制”工作開展應(yīng)急管理體系建設(shè)，取得了顯著成效。在國家層面，出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》、《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》、《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》等一系列應(yīng)急管理的法律法規(guī)、行政規(guī)章及相關(guān)文件。電力行業(yè)也相繼出臺了《電力企業(yè)綜合應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《電力企業(yè)專項應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《電力企業(yè)現(xiàn)場處置方案編制導(dǎo)則》、《電力突發(fā)事件應(yīng)急演練導(dǎo)則》等行業(yè)規(guī)范性文件。國家防總和水利部針對水庫大壩出臺了《水庫防洪搶險應(yīng)急預(yù)案編制大綱》、《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等指導(dǎo)性文件。根據(jù)上述文件精神，電力企業(yè)大都編制了水電站大壩防洪搶險、防潰壩等應(yīng)急預(yù)案。但目前這些預(yù)案主要還是集中于企業(yè)內(nèi)部的應(yīng)對措施，很少涉及與上下游社會和政府的聯(lián)動，更缺少與政府機構(gòu)的協(xié)調(diào)演練，在發(fā)生企業(yè)無法應(yīng)對的突發(fā)事件時，無法發(fā)揮預(yù)案的預(yù)期作用。在企業(yè)內(nèi)部的應(yīng)對措施中，關(guān)注的重點大多是超標(biāo)準(zhǔn)洪水、地震、戰(zhàn)爭等極端事件，缺乏對大壩運行中常遇突發(fā)事件的應(yīng)對措施，預(yù)案的針對性、指導(dǎo)性不強，預(yù)案的實用性、操作性差，失去了預(yù)案的實用意義，為了編制預(yù)案而編制預(yù)案的現(xiàn)象還比較普遍。究其原因，與對預(yù)案應(yīng)有的要素理解不全面、缺乏行業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。

4 改進水電站大壩運行安全應(yīng)急管理的幾點建議

提高和加強水電站大壩運行安全應(yīng)急管理工作，應(yīng)該堅持“應(yīng)急”、“管理”兩條腿走路，一方面是加強企業(yè)對突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警、分析評估、應(yīng)對處置能力建設(shè)，一方面從政府應(yīng)急管理的層面，加強“一案三制”建設(shè)，規(guī)范、推動、指導(dǎo)企業(yè)的應(yīng)急工作。對后者，筆者認為目前亟需加強以下幾個方面的工作。

4.1 完善法制、體制和機制建設(shè)，實行法制應(yīng)急

大壩安全應(yīng)急管理涉及社會危機管理和工程危機管理，因此必須走法制化道路，依法規(guī)范大壩安全應(yīng)急管理工作。要按照十八屆四中全會提出的“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略部署，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的框架下，健全和完善配套的法律法規(guī)，建立、健全水電站大壩安全的應(yīng)急管理體制和機制，突出應(yīng)急體制中的防范和協(xié)調(diào)、聯(lián)動作用，突出法律法規(guī)中的上下銜接、連貫和協(xié)同，提高法律法規(guī)的綜合性、普適性和可操作性。當(dāng)前最迫切的就是要從法律法規(guī)的高度，明確責(zé)權(quán)清晰的水電站大壩安全應(yīng)急管理常設(shè)政府主管部門，依法、統(tǒng)一牽頭開展水電站大壩安全的應(yīng)急管理工作，改進目前一遇重大突發(fā)事件就臨時設(shè)立指揮部、以黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱指揮主導(dǎo)的應(yīng)急模式。按照現(xiàn)代應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，對應(yīng)急管理事務(wù)的全過程進行管理，克服當(dāng)前應(yīng)急管理的重心在于突發(fā)事件應(yīng)對、缺失對其他環(huán)節(jié)進行建設(shè)管理的被動局面，構(gòu)建符合現(xiàn)代應(yīng)急管理規(guī)律和要求的新體制。

4.2 規(guī)范預(yù)案管理，提高應(yīng)急預(yù)案針對性和實用性

目前，電力行業(yè)大壩安全應(yīng)急預(yù)案還缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各個電力企業(yè)編制的預(yù)案種類繁多、內(nèi)容蕪雜，針對性、實用性不強。因此迫切需要制訂水電站大壩安全應(yīng)急預(yù)案編制的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)案的內(nèi)容、具體工作要求和相關(guān)各方的責(zé)任、工作接口，提高預(yù)案的針對性和操作性；要進一步規(guī)范大壩安全應(yīng)急預(yù)案的管理，具體規(guī)定哪些大壩必須編制預(yù)案、哪些單位和部門參與預(yù)案的編制；統(tǒng)一預(yù)案的評審、備案/審批權(quán)限和程序，對預(yù)案的修訂、更新做出具體的規(guī)定；要始終樹立“只有相關(guān)方了解、熟悉、參與的預(yù)案才是有效的預(yù)案”的理念，正確處理保密與預(yù)案培訓(xùn)、演練的關(guān)系，協(xié)調(diào)好提高透明度與維穩(wěn)的矛盾，明確預(yù)案的知悉范圍和培訓(xùn)、演練內(nèi)容。

4.3 強化應(yīng)急聯(lián)動機制建設(shè)，促進互聯(lián)互通

水電站大壩安全突發(fā)事件不僅僅局限于一個水電站，而是具有很強的流域性、衍生性，其危害更具有社會性。由于行政隸屬和利益桎梏，目前在水電站大壩安全應(yīng)急中難以實現(xiàn)突發(fā)事件信息和應(yīng)對專業(yè)力量的共享，形成信息壁壘、各自為政、資源浪費。在這種狀況下，一旦發(fā)生大范圍、流域性的重大突發(fā)事件，就可能由局部影響造成全局損失、由小風(fēng)險釀成大災(zāi)難。因此，要從法規(guī)和制度上明確水電站運行管理單位與地方政府及上下游水電站之間的應(yīng)急聯(lián)動職責(zé)，利用信息化手段，建設(shè)電力行業(yè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理平臺，在同一流域的上下游企業(yè)之間、企業(yè)和政府、社會之間，建立信息共享、溝通機制和渠道，實現(xiàn)突發(fā)事件信息的互聯(lián)互通和資源共享，強化應(yīng)急信息、資源的整合，共同提高全行業(yè)、全社會的預(yù)警預(yù)報和應(yīng)急處置能力。

4.4 健全評估機制建設(shè)，推動應(yīng)急能力提升

能否成功應(yīng)對大壩安全突發(fā)事件，企業(yè)和上下游社會的應(yīng)急能力是最關(guān)鍵的因素。應(yīng)急能力一方面體現(xiàn)在體制、機制、法制建設(shè)的頂層設(shè)計，另一方面也體現(xiàn)在企業(yè)組織機構(gòu)的完整性、責(zé)任制的覆蓋面、應(yīng)急預(yù)案的有效性、應(yīng)急人員和物資準(zhǔn)備的充分性、裝備水平和搶險技術(shù)手段。針對目前大壩安全領(lǐng)域應(yīng)急工作起步不久、薄弱環(huán)節(jié)較多的現(xiàn)狀，應(yīng)建立健全應(yīng)急能力和應(yīng)急效果評估機制，充分發(fā)揮專家和專業(yè)機構(gòu)的力量，對企業(yè)的應(yīng)急能力現(xiàn)狀進行審核、評估，重點關(guān)注存在問題和教訓(xùn)的總結(jié)，通過評估在行業(yè)內(nèi)取長補短，推動行業(yè)應(yīng)急能力整體水平的提升[8]。

4.5 加強全行業(yè)、全社會的應(yīng)急教育

俗話說“生于憂患、死于安樂”。但目前行業(yè)內(nèi)還有許多人從確定性概念出發(fā)，認為“我管理的大壩是優(yōu)質(zhì)工程，不會出事”，從而忽視大壩安全的應(yīng)急管理，甚至避談大壩的安全風(fēng)險、忌諱大壩安全應(yīng)急工作，把應(yīng)急管理當(dāng)作可有可無、小題大做的應(yīng)付差事，對可能的風(fēng)險視而不見，疏于對各類突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備?；蛘咭徽f大壩安全風(fēng)險，就夸大其詞，搞得人心惶惶。因此要進一步在全行業(yè)、全社會加強大壩安全風(fēng)險教育，強化風(fēng)險意識，提高社會、行業(yè)對大壩安全風(fēng)險的敏感度和認知，樹立正確、科學(xué)的大壩安全理念。要使全社會都認識到“任何大壩都可能失事、都會帶來風(fēng)險”，認識到有的風(fēng)險可以防范，有的風(fēng)險卻無法防范，只能通過應(yīng)急手段，消除或降低風(fēng)險的后果。把大壩安全應(yīng)急管理納入常態(tài)化的工程管理全過程，落實在日常工作中，建立全行業(yè)投入、全社會參與的應(yīng)急管理工作態(tài)勢。

5 結(jié)語

水電站大壩安全應(yīng)急管理是社會應(yīng)急管理的一部分，既服從于社會應(yīng)急管理的一般規(guī)律，又有其特有的內(nèi)涵，貫穿于水電站大壩安全管理全過程，不同的階段有不同的工作內(nèi)容和要求。大壩安全應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，要從大壩安全系統(tǒng)來編制應(yīng)急預(yù)案。目前電力行業(yè)雖然編制了各類大壩安全有關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，但針對性、實用性和可操作性不強，預(yù)案起不到實際應(yīng)急工作中應(yīng)有的作用。在加強企業(yè)應(yīng)急工作、提升應(yīng)急能力的同時，需要在完善法規(guī)、規(guī)范預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)和管理、建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動機制、社會風(fēng)險教育等方面加強頂層設(shè)計和推進力度，構(gòu)建大壩安全應(yīng)急管理工作的新機制、新體制，適應(yīng)形勢的新發(fā)展。

[1]中華人民共和國水利部.2013年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報[M].北京：中國水利水電出版社,2014.

[2]U.S.Department of Homeland Security.National Response Plan[M].

[3]中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法[Z].

[4]U.S.Department of Homeland Security.National Incident Management System[M].

[5]ICOLD Bulletin 130——Risk Assessment In Dam Safety Management[M].

[6]杜德進.大壩安全管理預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急處理計劃[J].大壩與安全,2003,(1):6-9.

[7]FEMA.Federal Guidelines for Emergency Action Planning for Dams[M].

[8]閃淳昌,周玲,鐘開斌,等.對我國應(yīng)急管理機制建設(shè)的總體思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2011,(1):8-12,21.