要避免和糾正立法中的“四化”現(xiàn)象

陳延榮

黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成，但是立法質(zhì)量還不高，主要表現(xiàn)在部門主導(dǎo)頑癥難消、公眾參與實(shí)效不足、立法沖突現(xiàn)象突出、在某些領(lǐng)域還存在立法漏洞、立法中的庸法現(xiàn)象還一定程度存在以及立法觀念、制度、程序、技術(shù)等諸多方面的問(wèn)題。如何發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，更好為改革開(kāi)放保駕護(hù)航，是擺在我們面前的重大課題。筆者認(rèn)為，要提高立法質(zhì)量，就要避免和糾正立法中的“四化”現(xiàn)象，使立法權(quán)回歸到人大主導(dǎo)的格局上來(lái)，回歸到公眾更多參與的軌道上來(lái)。

去“行政化”，回歸到人大立法的主導(dǎo)地位。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。我國(guó)的立法很大程度上是政府主導(dǎo)型，原動(dòng)力來(lái)自于政府及其部門，從某種情況來(lái)講，可以說(shuō)是按長(zhǎng)官意志在立法、修法、廢法，人大難以影響立法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，導(dǎo)致了法律制定中的錯(cuò)位。政府制定規(guī)則，借法固權(quán)、以法擴(kuò)權(quán)、憑法爭(zhēng)權(quán)難以避免，一定程度上損害了立法公正。要使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，必須去立法上的行政化，要回歸到人大立法的主導(dǎo)地位上來(lái)。一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用，不斷完善立法重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，立法規(guī)劃的編制和重要立法項(xiàng)目的制定報(bào)黨委討論決定;健全完善立項(xiàng)論證制度，尤其要對(duì)立項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)必要性、緊迫性和要解決的問(wèn)題等逐項(xiàng)進(jìn)行有針對(duì)性的研究、討論，真正做到慎用立法資源。二是在立法權(quán)限上處理好人大與政府的關(guān)系，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限，改變由政府主導(dǎo)決定立法的狀況。比如，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，對(duì)那些授權(quán)立法的事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件已經(jīng)成熟的，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。三是要始終把民主立法貫穿于立法工作的全過(guò)程，把調(diào)查研究作為立法工作的第一切入點(diǎn)，深度整合資源充分發(fā)揮各方力量，除重視政府及部門對(duì)立法的基礎(chǔ)支撐作用外，要重點(diǎn)發(fā)揮好專家學(xué)者、基層人大在法律立項(xiàng)、論證、調(diào)研、起草等方面的參謀智囊作用，不斷增強(qiáng)立法的民主性、科學(xué)性，確保制定的法規(guī)符合國(guó)情省情民意，為廣大人民群眾所接受并自覺(jué)遵守執(zhí)行。

去“地方化”，始終堅(jiān)持做到法制統(tǒng)一。我國(guó)地域遼闊、人口眾多，從立法體制角度來(lái)講需要地方立法。按照立法法規(guī)定，地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。但是由于主、客觀原因，中央與地方的立法沖突歷來(lái)存在，中央與地方的立法權(quán)劃分一直隨著中央與地方的利益劃分狀況而變化，地方化現(xiàn)象較為普遍，地方立法之間差異較大，分散的地方保護(hù)的法規(guī)帶來(lái)的副作用也不小，為執(zhí)法和公民守法帶來(lái)困難。法制統(tǒng)一是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、政治安定、社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的基礎(chǔ)，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要保障。要去立法上的地方化，始終做到既要突出地方特色，更要做到法制統(tǒng)一。一方面，堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，深入貫徹立法法，正視我國(guó)目前地區(qū)間發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體等日趨多樣化的實(shí)際，按照法制統(tǒng)一的要求，在制定好實(shí)施性法規(guī)的同時(shí)，加強(qiáng)創(chuàng)制性立法，正確處理好堅(jiān)持法制統(tǒng)一與突出地方特色的關(guān)系，切實(shí)做到所制定的法規(guī)符合實(shí)際，管用好用;另一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一部法規(guī)既不與憲法、法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定直接抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度間接抵觸。

去“部門化”，正確處理好公共利益與部門利益的關(guān)系。立法成為一些部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段，通過(guò)行政立法，借法擴(kuò)權(quán)，與民爭(zhēng)利，為本部門的行政行為尋求合法外衣，導(dǎo)致了立法行為部門化，部門立法利益化，部門利益合法化。去立法上的部門化，依法合理地規(guī)范部門行為，防止利用法規(guī)不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化部門利益而損害人民群眾的利益，保證法規(guī)的公正性和嚴(yán)肅性。一是人大要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，主動(dòng)介入，加強(qiáng)與政府的整體協(xié)調(diào)，推動(dòng)政府加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門立法工作的統(tǒng)籌，界定好行政權(quán)的范圍，要從強(qiáng)化公民義務(wù)和政府權(quán)力向強(qiáng)化公民權(quán)利和政府職能轉(zhuǎn)變，既要考慮到執(zhí)法部門應(yīng)有的權(quán)限和利益，更要考慮到涉及全體人民的公共利益。二是要正確處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，堅(jiān)持職權(quán)法定、程序法定、監(jiān)督有效，做到權(quán)力與部門的責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與部門的利益徹底脫鉤。三是要處理好有關(guān)部門之間的職責(zé)劃分，凡涉及其他部門職權(quán)的，要進(jìn)行充分協(xié)商，力求達(dá)成一致，防止“部門利益法制化”，維護(hù)立法的嚴(yán)肅性。

去“短期化”，正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系。由于社會(huì)實(shí)踐的快速發(fā)展，立法所賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)生活處于急速的變化之中，立法者更多考慮的是現(xiàn)實(shí)的格局，而考慮正義的原則、考慮法律的內(nèi)在理性不夠，同時(shí)由于立法者不愿意去觸及深層次的問(wèn)題，導(dǎo)致立法的前瞻性和現(xiàn)實(shí)性兼顧不夠，立法中的戰(zhàn)略考量做得不好，立法中定的功能體現(xiàn)不充分，修法過(guò)于頻繁，損害了法律的嚴(yán)肅性。要去立法中的短期化現(xiàn)象，必須正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系，一方面要及時(shí)把改革發(fā)展中成功的經(jīng)驗(yàn)用法規(guī)形式固定下來(lái)，用以解決改革和建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為改革發(fā)展提供可靠的法制保障;另一方面要增強(qiáng)法規(guī)的前瞻性，注意為深化改革留有空間和余地，把法規(guī)的“定”和改革的“變”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使法規(guī)內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，相互協(xié)調(diào)。

（作者系四川省巴中市人大常委會(huì)黨組書(shū)記、主任）