對(duì)慶城縣農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考

向琳+雷秀梅

摘 要：隨著農(nóng)村“三權(quán)”制度改革工作不斷深入，十八屆三中全會(huì)也賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要指依法維護(hù)農(nóng)民的三大基本權(quán)利，即：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)、宅基地用益物權(quán)。如何讓農(nóng)村資源有序流動(dòng)起來，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源資本化是本次農(nóng)村“三權(quán)”制度改革的初衷，“三權(quán)”流轉(zhuǎn)問題是農(nóng)村三權(quán)制度改革中的關(guān)健環(huán)節(jié)，作者基于對(duì)慶城縣“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)調(diào)查情況，分析了其中存在的問題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；要素市場(chǎng)

一、慶城縣“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的主要情況

（一）基本情況。慶城縣轄5鎮(zhèn)10鄉(xiāng)2個(gè)辦事處，153個(gè)行政村，1053個(gè)村民小組，總?cè)丝?6.27萬，其中：農(nóng)業(yè)人口18.56萬，農(nóng)戶5.97萬戶，農(nóng)村勞動(dòng)力15.1萬人，土地總面積2692平方公里，全縣農(nóng)村集體土地860.62萬畝，其中：耕地102萬畝（二輪承包地82畝，園地15萬畝，機(jī)動(dòng)地5萬畝），林業(yè)用地234.5萬畝（其中集體林地231.8萬畝），天然草場(chǎng)251.59萬畝（可利用草場(chǎng)222.5萬畝、人工多年生牧草50.32萬畝），“四荒地”等其它土地272.53萬畝，農(nóng)村宅基地6萬戶。

（二）“三權(quán)”流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。近年來，慶城縣堅(jiān)持以“依法、自愿、有償”的原則，對(duì)農(nóng)村集體土地和農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)；目前，地籍調(diào)查達(dá)5.5萬戶，地籍測(cè)量2.5萬宗，確權(quán)登記發(fā)證工作將在2014年底前全面完成，現(xiàn)已確權(quán)的農(nóng)戶土地在雙方達(dá)成協(xié)議后流轉(zhuǎn)。政府在土地流轉(zhuǎn)工作中采取4+6模式，即四項(xiàng)措施、六種模式，為縣內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搭建了平臺(tái)。

四項(xiàng)措施：一是搭建土地流轉(zhuǎn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)平臺(tái)。建立縣級(jí)指導(dǎo)中心，成立7個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)站，8個(gè)村級(jí)服務(wù)點(diǎn)，配備信息員172名。二是采取多種方式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。主要采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、季節(jié)性流轉(zhuǎn)、農(nóng)地入股、互換等方式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。三是農(nóng)民專業(yè)合作社促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。將合作社的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耕種理念貫穿于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，轉(zhuǎn)變?nèi)罕娏鬓D(zhuǎn)土地的觀念。四是政策激勵(lì)促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)綜開發(fā)項(xiàng)目，招商引資和鼓勵(lì)科技工作者帶薪承包土地。目前，已培育種殖規(guī)模大戶86個(gè)，發(fā)展特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)238個(gè)。

六種模式：一是租賃開發(fā)型。即把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給業(yè)主開發(fā)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，讓農(nóng)戶通過收取租金或在業(yè)主處務(wù)工等形式獲得收入。二是股份合作型。農(nóng)戶提供土地和勞動(dòng)力，業(yè)主負(fù)責(zé)種苗、技術(shù)和營(yíng)銷，并按規(guī)定比例合作經(jīng)營(yíng)，收益按比例分配。三是大戶承包型。將外出務(wù)工、經(jīng)商人員主動(dòng)放棄經(jīng)營(yíng)土地承包的，由村組集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)包給懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、有技術(shù)的專業(yè)大戶，根據(jù)地理特點(diǎn)，從事特色開發(fā)，發(fā)揮土地效益。四是戶際聯(lián)營(yíng)型。根據(jù)農(nóng)戶自愿，基于共同的發(fā)展需求，建立以特色產(chǎn)品為主導(dǎo)的專業(yè)合作社，由協(xié)會(huì)充當(dāng)業(yè)主，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、供、銷一條龍服務(wù)。五是買斷經(jīng)營(yíng)型。將荒地、荒山、荒坡等沒有開發(fā)利用的公共資源和集體低產(chǎn)果園等公開拍賣。目前，已盤活土地資產(chǎn)8200余畝，發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖、種植產(chǎn)業(yè)144個(gè)。六是委托代耕型。部分外出務(wù)工或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶，在不改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將承包地委托給信譽(yù)好、善管理、有技術(shù)的種田能手代種。目前，全縣土地委托代耕已達(dá)2.43萬畝。止2014年3月末，備案、審查、登記土地流轉(zhuǎn)合同860起，提供土地供求信息128條，累計(jì)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地9.12萬畝，占總承包耕地面積74.12萬畝的12.3%，其中幫聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)3825畝。

二、農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

慶城縣在農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)過程中，政府積極推動(dòng)并進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐，但由于縣內(nèi)自然條件、經(jīng)濟(jì)收入、制度建設(shè)、農(nóng)村傳統(tǒng)觀念等因素限制，“三權(quán)”流轉(zhuǎn)工作總體進(jìn)展較緩慢，“三權(quán)”流轉(zhuǎn)還存在以下問題亟待解決。

（一）“三權(quán)”流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，政府監(jiān)管乏力。由于縣內(nèi)不完善的市場(chǎng)機(jī)制，傳統(tǒng)的計(jì)劃手段仍舊在“三權(quán)”流轉(zhuǎn)中起著主導(dǎo)作用，流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)落后于縣內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中，“三權(quán)”價(jià)格評(píng)估及確權(quán)登記進(jìn)展較緩，制約了“三權(quán)”應(yīng)用權(quán)流轉(zhuǎn)（目前農(nóng)村集體土地和集體資產(chǎn)、宅基地還停留在確權(quán)階段）；科學(xué)合理的土地價(jià)格體系的缺乏，使得集體土地的收益面臨流失的隱患；而專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)交易中心交易不健全，場(chǎng)所和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不完善，政府對(duì)交易行為缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致縣內(nèi)農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移跟不上，遏制了土地流轉(zhuǎn)。盡管目前農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系在不斷健全和完善，但縣內(nèi)農(nóng)民主要還是依靠土地來解決吃飯和依賴土地的產(chǎn)出品收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。通過調(diào)查，大部分農(nóng)戶存在害怕租出的價(jià)格低，外出又找不著事干時(shí)，生活無保障。有的農(nóng)民工因?yàn)槲幕汀⑺刭|(zhì)差、沒技術(shù)、年紀(jì)大，一年四季靠農(nóng)忙在家務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑外出打工兩頭跑來維持生計(jì)，正因?yàn)檗r(nóng)民工的轉(zhuǎn)移就業(yè)能力差從而制約了縣內(nèi)土地流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)村各種補(bǔ)貼補(bǔ)給對(duì)象不合理，制約流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)者的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響很大，是一個(gè)高投入，高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)給予了很大的扶持，如：不征收農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等，且以種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等形式支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但這些補(bǔ)貼都以一折通的形式直接補(bǔ)給了每一個(gè)農(nóng)戶（也就是土地所有者），部分農(nóng)戶領(lǐng)了國(guó)家的補(bǔ)貼，卻并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們外出務(wù)工，或者將土地流轉(zhuǎn)，或者將土地留給在家的老人粗放經(jīng)營(yíng)，或者將土地閑置撂荒。而從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人對(duì)土地增加經(jīng)營(yíng)投入，卻享受不到國(guó)家給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼，挫傷了流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)者的積極性。

（四）流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)效率不高，制約土地規(guī)模化優(yōu)勢(shì)發(fā)展。近年來農(nóng)用工具及生產(chǎn)資料不斷上漲，租金和雇傭工成本一再攀升，造成土地流轉(zhuǎn)后業(yè)主的經(jīng)營(yíng)成本一再提高。同時(shí)，還要承擔(dān)來自新技術(shù)、新品種推廣和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)主承包經(jīng)營(yíng)收益低，特別是遇到干旱、洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害，業(yè)主損失越加嚴(yán)重。特別是慶城受地理、經(jīng)濟(jì)條件限制，當(dāng)前機(jī)械化水平難提高的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中很大一部分還要靠手工勞作。由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換成的農(nóng)業(yè)工人，在耕種過程中粗放經(jīng)營(yíng)、濫用肥力、損害耕地的可持續(xù)性，抵消了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)給農(nóng)業(yè)帶來的收益。在山區(qū)，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)后土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)每畝單產(chǎn)小于在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)量，存在業(yè)主規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)地效率不高、效益下降的現(xiàn)象。

（五）制度不健全制約農(nóng)民集體收益權(quán)合理分配。從調(diào)查情況看，慶城縣現(xiàn)在集體很多的收益實(shí)際上跟財(cái)產(chǎn)是分不開的，農(nóng)村集體當(dāng)中的土地以及集體當(dāng)中的一些資產(chǎn)，都與財(cái)產(chǎn)或者資產(chǎn)有關(guān)系。目前制約縣內(nèi)確權(quán)步伐難以跟進(jìn)的主要因素就是存在集體產(chǎn)權(quán)不明晰，支配權(quán)，運(yùn)營(yíng)分配權(quán)、話語權(quán)等往往集中在少數(shù)人手中，這種分配方式往往忽視了集體和農(nóng)民個(gè)體的利益，讓少數(shù)人獲得了利益。除此之外，縣內(nèi)民主管理、財(cái)務(wù)公開等制度仍不健全，直接制約了農(nóng)民集體收益權(quán)的合理分配。

三、阻礙金融機(jī)構(gòu)有效支持“三權(quán)”流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展因素

（一）“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的多樣性與目前涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)防控之間存在不匹配現(xiàn)象。“三權(quán)”流轉(zhuǎn)一般是指出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等交易活動(dòng)，具有多樣性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，使金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的可控性降低，發(fā)放“三權(quán)”流轉(zhuǎn)貸款更為謹(jǐn)慎，從而影響“三權(quán)”流轉(zhuǎn)貸款的發(fā)放。而農(nóng)民以“三權(quán)”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押的融資方式容易產(chǎn)生法律糾紛，往往要付出更大的交易成本，產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。但如果沒有金融的支持，“三權(quán)”流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，金融約束與“三權(quán)”流轉(zhuǎn)存在不匹配問題。

（二）農(nóng)村“三權(quán)”專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏。目前，農(nóng)村宅基地、土地及集體經(jīng)濟(jì)權(quán)價(jià)值確定制度尚未建立健全，由誰評(píng)估、如何評(píng)估、參照標(biāo)準(zhǔn)、公正監(jiān)督等事項(xiàng)隨意性大，評(píng)估的宅基地價(jià)值差異較大，公允度難以讓宅基地確權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可。

（三）農(nóng)村“三權(quán)”作為抵押品處置難度較大。一是如法律法規(guī)約束土地不能作為貸款抵押物，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中均規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外”。二是現(xiàn)行法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，上述規(guī)定導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)借口以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的債權(quán)變現(xiàn)難度大，風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)難以開辦以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，嚴(yán)重阻礙涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。

（四）“三權(quán)”流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增大與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的不匹配。如，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)在原有農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上一般發(fā)展規(guī)模種植，進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化操作，需要更多的信貸資金投入，以形成產(chǎn)業(yè)化鏈條，取得規(guī)模效應(yīng)。但由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，不能擺脫“靠天吃飯”的本質(zhì)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)后其風(fēng)險(xiǎn)累積。由于目前縣內(nèi)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全，相關(guān)配套扶持政策不到位，社會(huì)保障體系不完善，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展又相對(duì)滯后等問題，制約了金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)質(zhì)量和水平。

四、意見和建議

（一）發(fā)揮政府在“三權(quán)”流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用。政府要強(qiáng)化經(jīng)管部門的職能，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真履行“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)和管理職責(zé)，依法規(guī)范管理“三權(quán)”流轉(zhuǎn)工作，確保規(guī)范有序進(jìn)行?？茖W(xué)制定農(nóng)村“三權(quán)”利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土管、財(cái)政、金融、科技等部門要通力協(xié)作、密切配合，為“三權(quán)”流轉(zhuǎn)以及生產(chǎn)過程提供技術(shù)、信息、資金、科技服務(wù)，以流轉(zhuǎn)促調(diào)整，以流轉(zhuǎn)增效益。

（二）提高農(nóng)民對(duì)“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的積極性。一是將農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一納入社保，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度、失地農(nóng)民基本生活保障制度等適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)保障制度，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。二是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)額，建立養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制和省級(jí)調(diào)劑制度。三是進(jìn)一步加快改革農(nóng)村戶籍制度，打破農(nóng)民身份的限制，取消農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，把已經(jīng)放棄經(jīng)營(yíng)土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)對(duì)接，避免再次返鄉(xiāng)爭(zhēng)地，從而穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系。

（三）加快“三權(quán)”登記，金融機(jī)構(gòu)要積極開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款。一是產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提，政府應(yīng)加強(qiáng)“三權(quán)”的確權(quán)工作效率，依法確定“三權(quán)”的權(quán)屬范圍，明晰“三權(quán)”使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。二是金融機(jī)構(gòu)要完善農(nóng)村金融服務(wù)，積極開展農(nóng)村“三權(quán)“抵押貸款，要通過逐步實(shí)現(xiàn)貸款對(duì)象從一般農(nóng)戶向?qū)I(yè)戶、農(nóng)村中小企業(yè)轉(zhuǎn)變，貸款重點(diǎn)從支持一般種養(yǎng)業(yè)向支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及支持農(nóng)戶發(fā)展市場(chǎng)農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)和高附加值農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。三是加大信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度，滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信貸需求，金融機(jī)構(gòu)要探索開發(fā)大額農(nóng)貸品種。要研究適合農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)后新興農(nóng)副產(chǎn)品加工方面的有針對(duì)性的貸款品種，針對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)后新興的農(nóng)業(yè)規(guī)模種植、農(nóng)副產(chǎn)品加工方面對(duì)大額信貸資金需求，研究開發(fā)相應(yīng)的大額農(nóng)貸品種，如農(nóng)產(chǎn)品訂單質(zhì)押貸款等。嘗試將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、種養(yǎng)殖業(yè)大戶等生產(chǎn)規(guī)模較大、科技含量和產(chǎn)品附加值高、具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的規(guī)模農(nóng)業(yè)，允許以流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、預(yù)期收益、農(nóng)產(chǎn)品訂單為擔(dān)保抵押物，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大金融支持力度。

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The Investigation and Reflection on Rural “Three Rights”

Circulation of Qingcheng County

XIANG Lin LEI Xiumei

（Qingcheng County Sub-branch PBC， Qingcheng Gansu 745100）

Abstract： Along with the deepening of rural “Three Rights” system reform， the third Plenary Session of 18th CPC also grants farmers more property rights， mainly referring to protecting farmers three basic rights according to laws， namely land contractual operating rights， the collective economy income distribution rights， and residential land usufructuary rights. How to make the rural resources orderly flow and really realize the rural resources capitalization is the original intention of the rural “Three Rights” system reform， and “Three Rights” circulation is the key link. The paper analyzes the existing problems based on the special investigation on “Three Rights” circulation in Qingcheng county， and puts forward related suggestions.

Keywords： rural finance；production element market

責(zé)任編輯、校對(duì)：張宏亮