區(qū)域協(xié)調(diào)合作應(yīng)實(shí)行“多規(guī)合一”

在產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境、交通等方面，京津冀三地既擁有重大的共同利益，同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的共同問題。這些問題僅靠其中一方的力量難以得到有效解決，必須通過區(qū)域協(xié)調(diào)合作加以整體謀劃。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制難以建立

吳良鏞等專家指出，在以往出現(xiàn)重大區(qū)域性事件時(shí)，京津冀三地都會在生態(tài)、交通、水資源等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作，在合作中越來越體會到，很多局部的、自身的問題只有通過相互協(xié)作才能得到解決，區(qū)域協(xié)調(diào)已經(jīng)成為社會的共識。

然而，僅有共識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)前，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制尚未建立，不能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新和改革。一方面，創(chuàng)新國家層面的頂層設(shè)計(jì)，使區(qū)域協(xié)調(diào)的工作能夠有長期的制度保障，把京津冀三地各自規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐囊?guī)劃，把各自的行動轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐男袆?；另一方面，在中等城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的層面，積極進(jìn)行以縣為單元的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村和制度創(chuàng)新試點(diǎn)，通過體制改革和制度創(chuàng)新，提高基層活力。通過不同層面的制度創(chuàng)新和改革，推進(jìn)京津冀地區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

據(jù)了解，近年來，京津冀地區(qū)圍繞水資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和交通設(shè)施建設(shè)方面，開展了較為廣泛的區(qū)域合作，但區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面仍未有所改觀。

吳良鏞等專家認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制難以建立，首先是因?yàn)榫┙蚣降貐^(qū)跨流域、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)工作，比如大氣環(huán)境治理，渤海海洋環(huán)境的保護(hù)等，始終沒有形成有效機(jī)制，在跨區(qū)域協(xié)調(diào)層面上難以解決。三地出于對地方利益和當(dāng)前利益的考慮，難以站在區(qū)域和長遠(yuǎn)的角度思考問題，自覺解決。其次，北京在土地資源緊張，人口壓力巨大的情況下，為了應(yīng)對金融危機(jī)，要把北京建設(shè)成為全國高端制造業(yè)的重要基地；天津集中精力發(fā)展濱海新區(qū)，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，難以顧及與河北沿海地區(qū)的協(xié)調(diào)；河北發(fā)展“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”，要緊貼北京建設(shè)三個(gè)百萬人口的新區(qū)。三地之間迫切需要建立有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，避免無序競爭，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

邢天河表示，區(qū)域合作與協(xié)調(diào)，首先多規(guī)合一面對的就是利益分配問題。不解決利益分配問題，區(qū)域合作將很難進(jìn)行，也就談不上區(qū)域協(xié)調(diào)。解決利益分配首先要利用市場機(jī)制，研究利用市場的力量推動區(qū)域合作。研究從北京、天津疏散出去的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)自身和接受產(chǎn)業(yè)方各自能夠得到什么利益，如果這些利益分配機(jī)制不建立，企業(yè)很難出去。另外，完全靠市場機(jī)制有時(shí)有些問題難以得到解決，還需利用行政手段加以推動，采取市場機(jī)制和行政措施相結(jié)合，運(yùn)用兩種手段共同促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

協(xié)調(diào)發(fā)展需“多規(guī)合一”

吳良鏞指出，京津冀的發(fā)展仍然存在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，首先是這一地區(qū)人口仍將持續(xù)較快增長，資源和環(huán)境壓力仍難以緩解；其次，京津走廊和沿海地區(qū)仍將是發(fā)展的主導(dǎo)區(qū)域，生態(tài)保護(hù)、民生改善是影響整個(gè)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，但缺乏有效的發(fā)展與保護(hù)戰(zhàn)略。

京津冀地區(qū)不像珠三角那樣能夠在省域內(nèi)解決城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，也不像長三角那樣，城鄉(xiāng)發(fā)育較為成熟，區(qū)域內(nèi)市場高度繁榮。京津冀地區(qū)的問題更為復(fù)雜，面對經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等諸多問題，需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌解決。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，面對京津冀復(fù)雜的問題，需通過“多規(guī)合一”的制度來解決。他介紹，多規(guī)制度是在總體發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上衍生的，是為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)而在具體領(lǐng)域做出的工作部署。由于總體發(fā)展規(guī)劃具有宏觀性和原則性，因此，在其他衍生的規(guī)劃的具體實(shí)施中，由于法律依據(jù)和規(guī)劃領(lǐng)域、角色、立場、目標(biāo)、期限、路徑、數(shù)據(jù)、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)不同，我國各領(lǐng)域規(guī)劃存在著種類過多、審批依據(jù)相互矛盾、審批和監(jiān)管效率低下、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至存在相互矛盾沖突等問題，如做城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)不考慮當(dāng)?shù)氐耐恋毓?yīng)能力和土地保護(hù)要求，做工業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)不考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量。他舉例到，如對工礦用地的界定，在城市規(guī)劃里主要指農(nóng)村里單獨(dú)的工業(yè)用地，在土地規(guī)劃里指所有的工業(yè)和礦業(yè)用地，因此，導(dǎo)致總體規(guī)劃的目標(biāo)難以全部實(shí)現(xiàn)。為此，必須考慮多規(guī)的協(xié)調(diào)性。

國家發(fā)展改革委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委于2014年8月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》。常紀(jì)文介紹，從目前的實(shí)踐情況來看，由于管理思維和工作方法不同，一些部門在“多規(guī)合一”的問題上并沒有取得操作層面的共識。如各試點(diǎn)市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”時(shí)，各部委的文件口徑、要求、信息基礎(chǔ)不一致，國家部委的文件和省市文件不一致。如有的部門想通過“多規(guī)合一”的方式，實(shí)現(xiàn)自己的部門想法，落實(shí)可能引起其他部門非議的建設(shè)項(xiàng)目或者區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目。他認(rèn)為，“多規(guī)合一”制度要得以實(shí)施，必須讓所有的部門認(rèn)可“多規(guī)合一”的統(tǒng)領(lǐng)性。京津冀在制定合一的規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)以發(fā)展目標(biāo)和解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，并尋求解決的方法。設(shè)計(jì)具體的措施時(shí)，切忌“同床異夢”各有想法。通過一體化的發(fā)展戰(zhàn)略和空間開發(fā)管控，既有利于保持原有的發(fā)展優(yōu)勢，又有利于整合資源，淘汰落后，形成新的競爭優(yōu)勢，還利于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，提高環(huán)境容量。

“多規(guī)合一”有利于建立一個(gè)工作平臺和機(jī)制，促進(jìn)各部門在環(huán)境保護(hù)方面充分探討、協(xié)商，取長補(bǔ)短?！岸嘁?guī)合一”的實(shí)施雖然在某些方面限制了發(fā)展，但是其揚(yáng)長避短，以區(qū)域承載力為基礎(chǔ)確定發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模，在行政區(qū)域的空間范圍和生態(tài)范圍內(nèi)實(shí)行環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟(jì)、土地等資源的配置優(yōu)化，創(chuàng)造更多的環(huán)境容量和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保障優(yōu)勢企業(yè)的國際競爭力，為未來創(chuàng)造更多的發(fā)展空間。