土地利用總體規(guī)劃與土地集約利用若干問題的分析

徐 巍

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的重要機遇期,在最近不到10年的時間內(nèi),耕地減少了1億多畝。因粗放用地造成的矛盾和問題,特別是濫占耕地的經(jīng)濟增長思路,已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)運行不容忽視的現(xiàn)實問題。針對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的突出矛盾和問題,中央領(lǐng)導曾多次強調(diào),要按照建設(shè)節(jié)約型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求,積極探索建立國土資源管理的新機制,全面落實土地管理的各項措施,節(jié)約和集約使用土地,切實保護耕地特別是基本農(nóng)田。因此,當前節(jié)約集約利用土地已成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和建設(shè)節(jié)約型社會的重要內(nèi)容之一,也是國土資源管理部門的一項重點工作。黨中央、國務院從我國的基本國情出發(fā)，實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度,把土地作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一，形成了與計劃、金融、財政、土地相互配合和制約的調(diào)控機制。作為土地調(diào)控的龍頭和基本手段的土地利用總體規(guī)劃要適應這個要求，就必須以科學的發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的要求，通過技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，完善規(guī)劃的各項制度，進而達到在嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田的同時，通過對建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、開發(fā)次序的控制，防止盲目低水平重復建設(shè)、無序開發(fā)和粗放利用，維護國家糧食安全和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，保障宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行促進土地的集約合理利用和優(yōu)化配置，為經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃，必須全面落實以人為本的科學發(fā)展觀，充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用，以節(jié)約和集約使用土地中心，促進經(jīng)濟增長方式由粗放型向節(jié)約型的轉(zhuǎn)變。

1 土地集約利用概念的來源

土地集約利用是針對粗放式土地利用而言的。土地集約利用的概念最早來自于李嘉圖等古典經(jīng)濟學家在地租理論中對農(nóng)業(yè)用地的研究。他認為農(nóng)地集約利用是指在一定面積土地上,集中投人較多的生產(chǎn)資料和活勞動、使用先進的技術(shù)和管理方法,以求在較小面積土地上獲取高額收人的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。其基本涵義是指增加土地投人,獲得土地最高報酬。

2 落實科學發(fā)展觀，正確認識土地宏觀調(diào)控

以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀是黨中央國務院從國家事業(yè)的全局發(fā)出的重大戰(zhàn)略思想，是對土地利用總體規(guī)劃工作的本質(zhì)要求。堅持科學發(fā)展觀，必須正確認識土地宏觀調(diào)控，把土地作為國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的手段之一，是由我國土地國情、土地供需矛盾和我國經(jīng)濟發(fā)展階段決定的，土地利用總體規(guī)劃作為土地宏觀調(diào)控的基本手段必須引導各業(yè)用地，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理布局，節(jié)約和集約土地資源，達到由粗放型向集約型利用土地的目標。

3 規(guī)劃的空間布局上的節(jié)約與集約

由于我國規(guī)劃編制的自上而下指標控制，在規(guī)劃編制過程中實際上就是落實上級下達的規(guī)劃指標，很少研究各業(yè)發(fā)展布局問題。從本質(zhì)上說，土地利用總體規(guī)劃是空間規(guī)劃，因此布局十分重要，否則會造成土地資源的浪費。

第一，農(nóng)用地布局。根據(jù)我國的國情，今后相當長一個時期內(nèi)我們還要把保護耕地作為規(guī)劃的重點和主線，因此首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，這里主要是基本農(nóng)田布局問題。

第二，建設(shè)用地布局。建設(shè)用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)，要考慮那些地方適合擴大城市規(guī)模，適合進一步聚集人口，那些地方不適合進行大規(guī)模開發(fā)和建設(shè)，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發(fā)展規(guī)劃的空間引導和約束功能來予以解決。

4 完善指標控制方法，確保土地集約利用

為了增加規(guī)劃的可操作性，按照“彈性”與“剛性”相結(jié)合的原則，把指標分成強制性指標和指導性指標。我國土地國情，決定了耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模應是強制性指標，這些指標直接關(guān)系國家糧食安全和經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型的根本轉(zhuǎn)變，這部分指標需要無條件地實施，如規(guī)劃應明確規(guī)定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域和地段。所謂指導性指標，主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標（設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標、生態(tài)退耕）、土地資源生態(tài)保護、林木覆蓋率等指標等，這些指標主要是為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護需要，具體實施是由相關(guān)部門實施。這部分指標體現(xiàn)規(guī)劃的彈性和適應性。這些指標的規(guī)模和時序應是指導行動。

5 合理設(shè)置土地用途分區(qū)，引導土地集約利用

作為土地宏觀調(diào)控的基本手段的土地利用總體規(guī)劃，在用途分區(qū)和管制方面應進行合理引導，根據(jù)《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和土地置換、土地周轉(zhuǎn)等政策，建議 劃中設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、城鄉(xiāng)建設(shè)土地置換區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)土地周轉(zhuǎn)區(qū)，并相應制定用途管制細則，深化土地置換、土地周轉(zhuǎn)政策和可操作性。這些土地用途區(qū)，主要作用是鼓勵農(nóng)民居住向中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)集中，引導土地集約利用。

6 建立土地利用總體規(guī)劃的集約利用評價體系

隨著經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進程不斷推進，對土地資源的需求日益增多，給土地供應帶來了較大壓力。同時，中央對各級政府提出了積極運用土地資源進行宏觀調(diào)控的新任務，也使經(jīng)濟加快發(fā)展的強勁需求和土地資源硬約束的矛盾顯得突出。為此必須創(chuàng)新思路，探索土地管理的長效機制，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展約束用地關(guān)鍵是合理用地、集約用地。為此要建立一個土地利用可操作的量化標準指標，主要包括土地的投入強度、單位面積土地產(chǎn)出強度等方面規(guī)定。

7 調(diào)整規(guī)劃編制主體，適應土地集約利用的要求

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，各級人民政府編制規(guī)劃，但由于地方政府既是土地利益的主體，又是規(guī)劃的主體，地方利益和中央政府利益取向并不完全一致，有時存在“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，這也是規(guī)劃受地方領(lǐng)導人為影響的主要原因。

8 研究規(guī)劃實施機制，優(yōu)化規(guī)劃的實施環(huán)境

現(xiàn)行規(guī)劃實施機制研究不夠，規(guī)劃編制與管理實施脫節(jié)。三分編制，七分實施。規(guī)劃編制和實施管理應該是一個統(tǒng)一的整體，技術(shù)和管理的統(tǒng)一。規(guī)劃的編制本身不是目的，關(guān)鍵是發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控和引導作用。要采取法律和行政手段，合理運用各項經(jīng)濟政策，確保各類規(guī)劃的實施。

8.1 強化耕地保護的經(jīng)濟機制

調(diào)整建設(shè)用地占用耕地與利用原有建設(shè)用地的成本比例，形成“優(yōu)惠挖潛”和“高價外延”的兩個政策價格，提高耕地占用成本，引導城鎮(zhèn)建設(shè)利用非耕地資源和挖掘現(xiàn)有用地潛力。

8.2 調(diào)整土地收益分配辦法

土地既是寶貴的資源又是有很大價值的資產(chǎn)。為了解決一些市、縣為獲取高額土地收益不惜大量處置耕地問題，必須改進目前實行的不加區(qū)別地把占用耕地和利用原有建設(shè)用地的土地收益全額留給地方政府的做法。

9 建立政策性土地金融體系來合理引導土地集約利用

通過對不同土地的用類型實行不同利率的信貸政策，促進土地利用結(jié)構(gòu)日趨合理，進而發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用。