社區(qū)治理減負(fù)增效之思考
——以武漢市為例

◎郭昕欣

隨著城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程的加快和公民意識(shí)素質(zhì)的提升，對(duì)社會(huì)治理能力提出了更高的要求，社區(qū)作為重要的社會(huì)基層單元，需要進(jìn)一步提升治理能力和水平。然而，現(xiàn)如今社區(qū)也面臨著“社區(qū)是個(gè)筐，啥都往里裝”的窘境，越來越多的公共事務(wù)下沉到社區(qū)，社區(qū)工作重心更多在于完成行政任務(wù)而非側(cè)重服務(wù)，尤其是各項(xiàng)評(píng)比考核、臺(tái)賬材料和證明蓋章等的泛濫，影響了社區(qū)治理效能的發(fā)揮。

2019 年是基層減負(fù)年，中共中央辦公廳印發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)要解決困擾基層的形式主義問題，切實(shí)為基層減負(fù)，基層社區(qū)負(fù)擔(dān)重問題得到一定程度的緩解，然而現(xiàn)實(shí)中還存在一系列的問題。因此，如何更好地推動(dòng)社區(qū)“減負(fù)增效”，幫助社區(qū)卸下不必要的“重?fù)?dān)”，使其回歸至為民服務(wù)的自治本位，成為如今我們需要研究探索和積極解決的重要問題。

一、武漢市基層社區(qū)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀

2015 年，武漢市出臺(tái)了創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的“1+10”系列文件，構(gòu)建起基層社會(huì)治理新格局，在推動(dòng)社區(qū)治理中取得了顯著的成效；2018 年，武漢市委市政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見》，提出培育擴(kuò)大協(xié)商多元主體，推動(dòng)各方參與社區(qū)協(xié)商，以提升治理效能；2019 年上半年，民政部會(huì)同市委組織部、市委政法委等部門研究起草《關(guān)于建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度的通知（征求意見稿）》，明確了《社區(qū)依法自治（監(jiān)督）事項(xiàng)清單》和《社區(qū)依法協(xié)助政府（群團(tuán)）工作事項(xiàng)清單》，旨在厘清權(quán)責(zé)邊界，推動(dòng)社區(qū)減負(fù)，回歸自治本位。

在政策文件的指導(dǎo)下，武漢市圍繞社區(qū)一系列形式主義問題，從整治社區(qū)形式主義掛牌入手，進(jìn)行一個(gè)月的集中清理整頓，全市社區(qū)形式主義掛牌問題有所好轉(zhuǎn)，由以前的平均205 塊減少為22 塊；同時(shí)研究制定社區(qū)工作事項(xiàng)清單，清單上的事項(xiàng)由165 項(xiàng)減少到56 項(xiàng)；探索建立“民呼我應(yīng)”服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)，推出“武漢微鄰里”等平臺(tái)，提升群眾訴求響應(yīng)能力。經(jīng)過探索和實(shí)踐，武漢市社區(qū)減負(fù)增效工作取得了一定的成效。

然而，據(jù)眾多社區(qū)工作者反映，社區(qū)工作依然雜亂繁多，減負(fù)工作治標(biāo)未治本，當(dāng)前武漢市社區(qū)工作負(fù)擔(dān)仍然較重。

一是行政任務(wù)過度下沉問題，各部門熱衷于把社區(qū)作為任務(wù)實(shí)施者而非協(xié)助者，多項(xiàng)事務(wù)均要求社區(qū)負(fù)責(zé)落實(shí)，基層無力應(yīng)對(duì)；

二是臺(tái)賬、材料等文書工作繁雜，為應(yīng)對(duì)檢查，社區(qū)被要求有完整的工作留痕，這使得社區(qū)聯(lián)系和服務(wù)居民的根本工作沒有充足的時(shí)間精力保證，例如武漢軍運(yùn)會(huì)期間，很多社區(qū)工作人員都在分工進(jìn)行社區(qū)巡查、衛(wèi)生整治等實(shí)踐工作，而上級(jí)要求的簡(jiǎn)報(bào)、臺(tái)賬等材料卻應(yīng)接不暇，使社區(qū)工作人員陷入兩難困境；

三是會(huì)議考核多，社區(qū)形成的例會(huì)制度一定程度上減少了會(huì)議頻次，然而實(shí)際中還要增加各種各樣的小會(huì)，上級(jí)有任務(wù)、有精神都需要通知社區(qū)開會(huì)、學(xué)習(xí)，各種檢查考評(píng)也使社區(qū)無暇顧及本職工作，忙于文山會(huì)海和考核活動(dòng)；

四是電子政務(wù)過多，信息化本是為提升社區(qū)服務(wù)效率，然而在實(shí)際操作中一些職能部門往往從自身角度出發(fā)下指標(biāo)、定任務(wù)，比如規(guī)定社區(qū)每天應(yīng)保證居民線上評(píng)議工作的數(shù)量，指標(biāo)超越了社區(qū)事務(wù)實(shí)際情況，導(dǎo)致社區(qū)為完成指標(biāo)而采取捷徑手段，同時(shí)根據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅一個(gè)社區(qū)需要注冊(cè)的政務(wù)APP、工作群等多達(dá)幾十個(gè)，這無疑增加了社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。

二、武漢市社區(qū)負(fù)擔(dān)重、治理效能有限的成因

1.治理結(jié)構(gòu)缺陷：政府角色膨脹與治理體制不順。

我國的行政體制設(shè)置使得地方政府和派出機(jī)構(gòu)出臺(tái)的各項(xiàng)政策規(guī)定缺乏直接實(shí)施載體，社區(qū)的基礎(chǔ)性地位決定了其扮演任務(wù)終端的角色，成為行政任務(wù)落實(shí)到群眾的主要執(zhí)行者。各個(gè)政府部門社區(qū)的內(nèi)部擴(kuò)張以及準(zhǔn)入制度也使得社區(qū)承載著多個(gè)職能部門的基層落實(shí)工作，行政任務(wù)的無限度下沉形成了“漏斗效應(yīng)”，導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)繁重冗雜。同時(shí)，社區(qū)本身的自治職能被大量積壓，政府與社區(qū)的結(jié)構(gòu)關(guān)系也由指導(dǎo)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)，政府習(xí)慣于把社區(qū)視為行政機(jī)關(guān)的延續(xù)，健康的關(guān)系鏈條未能形成，社區(qū)被過度行政化，影響了服務(wù)功能的有效發(fā)揮。

2.行政主體內(nèi)部問題：官僚化和形式主義現(xiàn)象。

目標(biāo)管理制度下各項(xiàng)考核和評(píng)比造成了一定程度的形式主義，上級(jí)政府在對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行考核和檢查時(shí)，往往是看簡(jiǎn)報(bào)、臺(tái)賬等材料，而非深入調(diào)研看實(shí)際成效，這就導(dǎo)致本來應(yīng)該更多走進(jìn)群眾中的社區(qū)工作人員，要把時(shí)間花在做臺(tái)賬、寫簡(jiǎn)報(bào)上，同時(shí)有些任務(wù)制定也不符合社區(qū)實(shí)際，難免存在不實(shí)、應(yīng)付檢查的情況，抓實(shí)干、留痕少的社區(qū)似乎總是不能評(píng)先進(jìn)，而精于臺(tái)賬和表面文章的卻更受青睞。各個(gè)部門之間也缺乏溝通、各自為政、懶政怠政，熱衷于在社區(qū)設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子，人員和服務(wù)卻跟不上，呈現(xiàn)出“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的局面。

3.社區(qū)主體資源有限：治理能力存在不足。

首先，社區(qū)居委會(huì)的能力與資源比較有限。在物力資源方面，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施比較短缺，尤其是在老舊社區(qū)，居民活動(dòng)室、設(shè)備器材等配備數(shù)量很少，且部分設(shè)施不能及時(shí)得到維護(hù)更新，無法跟上居民的需求；人力資源方面，社區(qū)工作人員數(shù)量非常有限，整體素質(zhì)和專業(yè)化水平不高，面對(duì)社區(qū)繁雜的工作時(shí)處理起來往往有難度，只能提供簡(jiǎn)單的勞務(wù)型服務(wù)，智力型多樣化服務(wù)能力不足；財(cái)力資源方面，社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)資金大都由基層政府撥付，撥付數(shù)量有限，未考慮不同社區(qū)具體情況，在如今基層事務(wù)較為繁雜的情況下，使得一些社區(qū)除了正常的、基本運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用后所剩無幾，對(duì)社區(qū)開展服務(wù)形成了制約。其次，社會(huì)參與力量還比較薄弱，社會(huì)組織規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)松弛、管理方式粗放，發(fā)育還不夠成熟；提供服務(wù)的企業(yè)能力也有限，很多企業(yè)運(yùn)作也存在人、財(cái)、物上的資源短缺，影響所提供公共服務(wù)的質(zhì)量。

4.自治意識(shí)淡?。壕游瘯?huì)和居民的理念缺失。

我國先前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期實(shí)行，使政府管理職能膨脹，社會(huì)組織的發(fā)育和自治權(quán)利的行使都受到了限制，社區(qū)缺乏應(yīng)有的自治意識(shí)，往往只是機(jī)械執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)，一切聽從上級(jí)指揮，缺乏能動(dòng)意識(shí)和服務(wù)精神；居民大多參與城市社區(qū)治理的熱情也并不高，往往只是辦事才會(huì)找到社區(qū)，不愿意因社區(qū)公共事務(wù)占用自身時(shí)間，甚至對(duì)社區(qū)的治理情況漠不關(guān)心，以此使得社區(qū)共治氛圍不佳，社區(qū)治理成果也不能很好地實(shí)現(xiàn)居民共享，治理效能難以落實(shí)。

三、武漢市社區(qū)治理減負(fù)增效路徑

1.加快推進(jìn)社區(qū)減負(fù)步伐。

（1）精準(zhǔn)定位和厘清社區(qū)職能。

隨著社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，社區(qū)工作人員逐漸專職化，社區(qū)承擔(dān)的職能越來越多，需要對(duì)社區(qū)的角色進(jìn)行重新定位。首先要正視社區(qū)自治性和行政性的關(guān)系，將必要的行政職能予以合法性，探索行政資源與社區(qū)需求相嵌合的機(jī)制；同時(shí)，進(jìn)一步厘清區(qū)政府、街道和社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，以制度性文件加以確定，并加強(qiáng)政府職能部門改革，改變工作負(fù)擔(dān)向下積壓的狀態(tài)，借鑒北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的體制機(jī)制，調(diào)整條塊權(quán)責(zé)劃分，賦權(quán)基層；另外，完善社區(qū)準(zhǔn)入清單并確保其發(fā)揮實(shí)效，避免建立空頭文件，破除非制度性約束和行政化傳導(dǎo)，形成政府部門下派事項(xiàng)的審核制度，讓各項(xiàng)減負(fù)制度切實(shí)發(fā)揮作用，回歸社區(qū)自治本位。

（2）建立科學(xué)的留痕制度。

留痕工作的本質(zhì)是為了行政規(guī)范化，但任何一項(xiàng)留痕工作，都是合規(guī)性成本的增加，要防止合規(guī)性成本大于收益。要避免社區(qū)痕跡管理變得形式化，減少不必要的臺(tái)賬和材料，辦公室業(yè)務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化事務(wù)、政務(wù)可以留痕，群眾工作、非標(biāo)準(zhǔn)事務(wù)少留痕，要避免工作人員額外花費(fèi)大量時(shí)間與精力去展示工作，設(shè)計(jì)合理的留痕工作流程，切實(shí)減輕社區(qū)工作者的負(fù)擔(dān)。

（3）優(yōu)化考核評(píng)價(jià)制度。

進(jìn)一步完善考核制度，采取更加靈活多樣的評(píng)價(jià)體制，簡(jiǎn)化指標(biāo)體系，引導(dǎo)社區(qū)更加關(guān)注群眾實(shí)際問題，關(guān)注服務(wù)效果，而非以工作完成量為標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)考評(píng)的上級(jí)部門也應(yīng)深入社區(qū)調(diào)研實(shí)際情況，而非以上交的書面文件為了解社區(qū)的主要途徑，取消無實(shí)際意義的考評(píng)、檢查活動(dòng)等，建立一套對(duì)社區(qū)兩委工作的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，將居民滿意程度作為重要指標(biāo)。以此使社區(qū)減少不必要的工作，更加關(guān)注服務(wù)需求，避免行政化導(dǎo)致的形式化、展示性自治等問題。

2.進(jìn)一步提升社區(qū)治理效能。

（1）繼續(xù)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。

武漢市高度重視社區(qū)黨組織在治理機(jī)制創(chuàng)新中發(fā)揮的作用，2017 年，武漢印發(fā)《關(guān)于實(shí)施“紅色引擎工程”推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見》及相關(guān)配套文件，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿至社區(qū)治理的全過程。為提升社區(qū)治理效能，武漢市應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，積極發(fā)揮我國制度優(yōu)勢(shì)，一方面健全黨建整合機(jī)制，在街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)的其他機(jī)關(guān)、單位黨組織的優(yōu)勢(shì)，整合社區(qū)資源，形成集聚有效工作合力；同時(shí)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，在黨委牽頭協(xié)調(diào)下開展社區(qū)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基層黨建格局從自我運(yùn)行發(fā)展向一體化聯(lián)動(dòng)共治轉(zhuǎn)型[[]]；還應(yīng)鼓勵(lì)黨員帶頭參與公共事務(wù)，從各個(gè)層面探索為民服務(wù)的新模式，破解社區(qū)治理的難題，積極對(duì)下沉的工作任務(wù)和社區(qū)治理情況進(jìn)行監(jiān)督，提升居民的滿意度和獲得感，使社區(qū)服務(wù)向全天候、全方位拓展。

（2）促進(jìn)社區(qū)居委會(huì)能力提升。

首先要加強(qiáng)社區(qū)財(cái)力保障，應(yīng)設(shè)置動(dòng)態(tài)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，使社區(qū)管理和服務(wù)活動(dòng)確保充足的經(jīng)費(fèi)，建立多渠道籌集資金模式；同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為社區(qū)配備更多的物力資源；另外，要全方位提升社區(qū)居委會(huì)的人員素質(zhì)，強(qiáng)化社區(qū)人才的培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)于社區(qū)工作者的統(tǒng)籌管理，實(shí)施注冊(cè)登記和人才備案管理等制度；強(qiáng)化對(duì)于社區(qū)工作人員的培訓(xùn)，可以推廣武漢市江漢區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，依托區(qū)委黨校、社會(huì)組織管理服務(wù)中心和專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等資源，打造社區(qū)工作者人才培育平臺(tái)，以社區(qū)治理存在的問題為導(dǎo)向，使培訓(xùn)內(nèi)容做到理論與實(shí)踐的銜接，提升社區(qū)工作者的綜合素質(zhì)；完善人才選拔機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，最大程度激勵(lì)社區(qū)工作者的積極性，提高對(duì)社區(qū)事務(wù)的應(yīng)對(duì)能力和服務(wù)能力。

（3）實(shí)現(xiàn)治理主體多元聯(lián)動(dòng)。

社區(qū)居委會(huì)應(yīng)在完成必要行政事務(wù)的同時(shí)，堅(jiān)持民主化科學(xué)化決策，將部分決策權(quán)與行動(dòng)權(quán)下放給社區(qū)組織和居民，為社區(qū)多元主體搭建信息資源共享、協(xié)調(diào)溝通的平臺(tái)；一方面要完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范社會(huì)組織的培育、管理和監(jiān)督，引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與和發(fā)展。另一方面要在資金、人才等方面為社區(qū)治理的其他參與主體給予支持；對(duì)于為社區(qū)提供專業(yè)服務(wù)的企業(yè)，可以建立企業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，在融資貸款、稅收減免等方面加大對(duì)企業(yè)的支持力度，高校、機(jī)關(guān)單位也可以組織志愿者協(xié)助開展部分社區(qū)活動(dòng)，以此形成更多健康繁榮的社會(huì)參與主體，為社區(qū)減負(fù)增效給予支持；同時(shí)，要提升居民的公共參與意識(shí)，廣泛動(dòng)員群眾，拓展居民參與渠道，使治理過程廣泛反映民意，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，提升治理效能。

（4）深入推進(jìn)治理信息化建設(shè)。

信息化平臺(tái)的運(yùn)用可以提升社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量和效率，要加強(qiáng)對(duì)信息平臺(tái)使用的宣傳指導(dǎo)，推動(dòng)廣大社區(qū)工作者和居民轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)適應(yīng)新型管理服務(wù)模式，積極學(xué)習(xí)和使用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提升工作效率和辦事效率；同時(shí)，不斷完善社會(huì)服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)，以網(wǎng)格化為依托，打造資源共享、動(dòng)態(tài)追蹤、全面覆蓋的精準(zhǔn)服務(wù)管理體系，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門之間的信息資源交流共享，提升各個(gè)主體的協(xié)同治理的能力，社區(qū)也應(yīng)鼓勵(lì)居民積極參與智慧平臺(tái)互動(dòng)，以更有效地了解社區(qū)治理問題和居民的意見建議，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化、信息化、精準(zhǔn)化的社區(qū)治理。

四、結(jié)語

在未來社會(huì)發(fā)展中，社區(qū)發(fā)揮的作用越來越重要，社區(qū)治理效能的提升需要對(duì)社區(qū)進(jìn)行減負(fù)。解決社區(qū)負(fù)擔(dān)問題不僅僅是減少工作事務(wù)，更重要的是要理順關(guān)系，賦予社區(qū)合理的實(shí)權(quán)和能力，真正做到賦能、歸位、增效。今后，我們也應(yīng)繼續(xù)關(guān)注基層、關(guān)注社區(qū)，探索不同地方的創(chuàng)新成果和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)社區(qū)治理研究的進(jìn)一步深入。