推進(jìn)湖北城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政思考

華中師范大學(xué) 李亞娟 張宏哲

與全國(guó)其他地方一樣，湖北城鎮(zhèn)化是在政府主導(dǎo)下開展的，財(cái)政政策對(duì)城鎮(zhèn)化的激勵(lì)引導(dǎo)作用明顯，政府財(cái)政汲取能力對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平和質(zhì)量影響深遠(yuǎn)。但是由于城鎮(zhèn)化建設(shè)與規(guī)模過于超前，造成資金籌措困境和過大財(cái)政壓力，湖北幾乎所有的地方政府都存在嚴(yán)重的財(cái)政缺口，如何有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)政約束問題是我們必須解決的問題?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出“加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。”可以說，在中國(guó)未來一段時(shí)間多重挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的時(shí)代背景下，城鎮(zhèn)化紅利將有力支撐我國(guó)，特別是湖北在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的持續(xù)發(fā)展，因此必須完善財(cái)政體制，調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的持續(xù)拉動(dòng)作用。

關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展和財(cái)政規(guī)模相關(guān)性問題的討論中，比較有代表性的有：郭馳（2005）、薛虹（2007）、孟翠蓮（2010）和孫文基（2011）指出現(xiàn)行財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在財(cái)政收入渠道和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理等問題，并建議通過拓展融資渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效率等方式促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。歐勝彬等（2014）研究了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地財(cái)政問題。王建威等（2012）運(yùn)用“協(xié)同創(chuàng)新”理論視角，實(shí)證研究了福建省財(cái)政金融創(chuàng)新對(duì)城鎮(zhèn)化的支持效率。余紅艷（2008）和劉昊（2013）分別從實(shí)證角度分析并表明了我國(guó)財(cái)政收入、財(cái)政支出和城鎮(zhèn)化之間存在著長(zhǎng)期的協(xié)整關(guān)系。而本文以湖北省為例，分析了湖北財(cái)政在促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、財(cái)政規(guī)模與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系

財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間相互關(guān)聯(lián)，城鎮(zhèn)化建設(shè)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增加，同時(shí)又對(duì)財(cái)政提出新要求，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以促進(jìn)財(cái)政收入增加和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以通過“經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張”和“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)”兩個(gè)方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅收入：在經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程促進(jìn)并完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)，通過發(fā)揮資金、技術(shù)、人才及產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，促進(jìn)投資和消費(fèi)需求的提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展和財(cái)政收入的不斷增加；在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)方面，城鎮(zhèn)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)不斷由附加值較低的第一產(chǎn)業(yè)向附加值較高的第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

另一方面，政府可運(yùn)用財(cái)政政策等手段促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展要求政府不斷增加財(cái)政支出。隨著湖北城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，對(duì)財(cái)政政策和管理提出了新要求：由于城鎮(zhèn)化規(guī)模與建設(shè)較為超前，造成很大財(cái)政壓力，要求政府不斷創(chuàng)新財(cái)政收入的融資渠道，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高政府資金使用效率。因此，湖北政府必須進(jìn)一步完善財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與城鎮(zhèn)化建設(shè)之間的良性循環(huán)。

二、湖北現(xiàn)行財(cái)政政策推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的問題

如圖1所示，當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平正處于第一拐點(diǎn)之后的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1998年的33.35%增長(zhǎng)到了2014年的54.77%。湖北省的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)度更是突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)化率從1998年的31.71%增長(zhǎng)到了2014年的55.67%。按照我國(guó)75%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，未來將有3.5億左右農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城市，1.5億左右的半城鎮(zhèn)化人口繼續(xù)城鎮(zhèn)化。按照湖北省城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)（2010-2030），湖北2030年將實(shí)現(xiàn)66%的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，在2012年基礎(chǔ)上將繼續(xù)吸引934萬人口進(jìn)入城市，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⒊^4000萬。

圖1：湖北城鎮(zhèn)化水平（1978-2014）

根據(jù)調(diào)查，湖北城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)初步形成特大中心城市（1座，武漢）、區(qū)域中心城市（宜昌和襄陽，副省級(jí)中心）、中心城區(qū)（地級(jí)市中心城區(qū)，9座）、重點(diǎn)鎮(zhèn)和新型社區(qū)“五位一體”的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力主要來自市場(chǎng)和政府兩個(gè)方面，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府通過財(cái)政支出為城鎮(zhèn)建設(shè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。但由于管理體制及指導(dǎo)思想等方面的原因，財(cái)政在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中還存在一些問題。

(一)財(cái)政收入渠道不合理

城鎮(zhèn)化過程需要大量的財(cái)政資金投入，但在現(xiàn)行分稅制體制下，75%的財(cái)權(quán)拿到了上面，只有25%的財(cái)權(quán)留給了地方，財(cái)權(quán)財(cái)力上移，造成地方財(cái)政資金不足。由于對(duì)各級(jí)政府事權(quán)法律規(guī)定的模糊性以及行政垂直管理制度的權(quán)威性，本應(yīng)是上級(jí)政府的責(zé)任被強(qiáng)制性的全部或部分轉(zhuǎn)嫁攤派給下級(jí)政府，導(dǎo)致基層政府壓力越來越大。這造成地方政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，使得地方政府獲取收入的能力受到了很大的抑制，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足，迫使地方政府通過出讓土地和向銀行借款等方式融資，這使地方經(jīng)濟(jì)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。表1反應(yīng)了2013年湖北各個(gè)地區(qū)的財(cái)政赤字狀況，十堰、荊州、黃岡和隨州的財(cái)政赤字占其財(cái)政收入的比重超過200%。

表1：湖北各地區(qū)地方財(cái)政收入與支出（2013） 單位：億元

注：數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫(kù)

(二)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

湖北在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，不利于湖北城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1、注重硬件建設(shè),忽視軟件和環(huán)境建設(shè)

湖北各地盲目追求城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)攤大餅趨勢(shì)明顯，而政府基本公共服務(wù)建設(shè)滯后，造成部分社區(qū)人口集聚較少，出現(xiàn)只見房子不見人的鬼城現(xiàn)象。城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大加大城鎮(zhèn)環(huán)境承載能力和公共服務(wù)體系壓力，湖北大部分城市處于重度污染，且在就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等基本公共服務(wù)和公共事業(yè)以及交通、水電等方面的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面的開支不足，影響人們的生活質(zhì)量。

2、產(chǎn)業(yè)支撐不足

湖北各地區(qū)特別是縣域經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不強(qiáng)，缺乏推動(dòng)人口集聚和提供政府稅收的企業(yè)或企業(yè)集群。但是部分地方官員貪大求全，把這些不適合城鎮(zhèn)化的區(qū)域超前城鎮(zhèn)化，通過土地整理和耕地變更，造成農(nóng)民失業(yè)、失地、政府財(cái)政收入頓減，活力不夠，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)稅收的支撐能力不足，加上地方政府對(duì)資本的過度競(jìng)爭(zhēng)采取了過多的稅收優(yōu)惠，地方政府財(cái)政汲取能力嚴(yán)重不足，使得湖北城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，不可能長(zhǎng)期寅吃卯糧，維持城鎮(zhèn)建設(shè)的高態(tài)勢(shì)發(fā)展。

3、社會(huì)保障體系不完善

湖北城鎮(zhèn)化中社會(huì)保障支出不足，對(duì)湖北城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，大量農(nóng)民土地被政府征用，而土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)卻比較低，這造成農(nóng)民后續(xù)的生活沒有得到保障,許多農(nóng)民必須進(jìn)城務(wù)工。而農(nóng)民工技能和文化水平較低，只能選擇工作環(huán)境和條件都很差的地方從事體力性勞動(dòng)，并且拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，農(nóng)民工子女在城市的教育問題也亟待解決。

三、促進(jìn)湖北城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政建議

(一)深化湖北各項(xiàng)體制改革

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不斷深化以戶籍制度、財(cái)政制度、城鎮(zhèn)管理制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)管理制度等一系列制度變革，消除各項(xiàng)制度對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的約束作用，理順城鄉(xiāng)關(guān)系，破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)限制，激活社會(huì)資源，整合各類資金，從而逐步奠定城鎮(zhèn)建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，顯著提高城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量。湖北加快城鎮(zhèn)化發(fā)展最大的瓶頸制約在體制機(jī)制障礙，許多方面不改革就難以推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)力度。要把城鎮(zhèn)建設(shè)與體制機(jī)制改革充分結(jié)合，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)在城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中的重要作用。

(二)創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)地方政府在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、保險(xiǎn)和社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制?！巴晟频胤蕉愺w系”，培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力，加快房地產(chǎn)稅和資源稅改革。“建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制”，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道，創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，提高直接融資比重。

(三)扶持企業(yè)發(fā)展

通過政府扶持一批科技含量高、企業(yè)附加值大、就業(yè)吸納能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，建設(shè)一批基本公共服務(wù)功能完善、輻射農(nóng)村、連接城市的產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)。企業(yè)的發(fā)展壯大可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加地方政府的財(cái)政收入。通過發(fā)揮企業(yè)的積極性，減少政府在城市建設(shè)中的投入，緩解政府財(cái)政壓力。同時(shí)可以發(fā)揮政府供給公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提高政府財(cái)政資金的使用效率。

(四)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

城市的硬件和軟件是一個(gè)整體，兩個(gè)方面的同步發(fā)展才能促進(jìn)城市整體功能的發(fā)揮。針對(duì)湖北城市建設(shè)中軟件投入不足的問題，建議在保證基礎(chǔ)設(shè)施投入的基礎(chǔ)上，注重對(duì)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)境等軟件方面的投入。在湖北城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，要特別注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，創(chuàng)造出適宜人們工作與生活的城市環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)要注重對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，加大社會(huì)保障力度，完善社會(huì)保障體系，特別關(guān)注農(nóng)民工及其子女的生活和教育問題，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提到“依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中保障社會(huì)公平，構(gòu)建和諧社會(huì)。

[1]郭馳.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)稅對(duì)策[J].稅務(wù)研究，2005（12）

[2]孟翠蓮.略論財(cái)政促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010（65）

[3]孫文基.促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政制度轉(zhuǎn)型研究[N].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào),2011(5)

[4]歐勝彬等.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地財(cái)政：兩難困境與破解對(duì)策[N].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（3）

[5]薛虹等.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)稅制度創(chuàng)新[J].財(cái)政研究，2007（11）

[6]王建威等.城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)政金融支持機(jī)制協(xié)同創(chuàng)新的效率分析[J].上海金融，2012（6）

[7]余紅艷.城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)政政策相關(guān)關(guān)系的實(shí)證分析[J].統(tǒng)計(jì)教育，2008（11）

[8]劉昊.城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)政政策相關(guān)性的實(shí)證分析[J].地方財(cái)政研究，2013（4）