城市土地資源存在問題及合理高效利用研究

楊勇力 高雄林 張 麗

（1.貴州省有色金屬和核工業(yè)地質(zhì)勘查局六總隊，貴州 凱里 556000；2.貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局測繪院，貴州 貴陽 550018）

土地是我們“衣、食、住、行”最基本的生存資料，也是我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的最根本的保障。而城市經(jīng)濟是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，城市土地又是城市經(jīng)濟與社會活動的物質(zhì)載體，城市土地利用既服務(wù)于城市發(fā)展，又對城市的各個方面有著重要的影響。隨著城鎮(zhèn)化的積極推進(jìn)以及城市人口的不斷增加，城市土地資源的破壞、低效利用、布局不合理等成為影響和制約城市經(jīng)濟社會發(fā)展的短板和瓶頸，是建設(shè)“以人為本、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”和諧社會的重要挑戰(zhàn)。如何合理的利用城市土地資源直接關(guān)系到城市的興衰與區(qū)域的發(fā)展，這種合理性在很大程度上又取決于城市土地利用的高效化。

1 城市土地資源利用存在問題

1.1 外延擴張嚴(yán)重，內(nèi)涵挖潛不足

對于城市土地而言，主要存在兩種增加其經(jīng)濟供給的途徑。一種是外延式擴張，另一種是內(nèi)涵式挖潛。外延式擴張是一種直接擴大城市土地供給的方式，導(dǎo)致城市土地供給面積絕對增加，表現(xiàn)為城市土地的增量擴張。內(nèi)涵式挖潛是在保持城市土地數(shù)量不變的情況下擴大城市土地的有效供給，是一種值得提倡的擴大城市土地供給的方式，表現(xiàn)為城市土地的存量調(diào)整。外延式擴張屬于一種短、平、快式的擴張方式，成本低。而內(nèi)涵式挖潛式屬于長、曲、慢式的方式，耗費的人力、物力、財力大，成本高。

當(dāng)今一些政府在畸形的發(fā)展觀和政績觀的主導(dǎo)下，采取拼資源的發(fā)展方式，城市用地呈“攤大餅”式向外擴張，大搞新城區(qū)、開發(fā)區(qū)等建設(shè)，熱衷于搞大片房地產(chǎn)開發(fā)。導(dǎo)致城市郊區(qū)大量的農(nóng)業(yè)用地被圈占為工業(yè)用地。甚至還存在圈而不用，造成土地的閑置、荒蕪現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查了解，除了一些國家級開發(fā)區(qū)的土地使用效率尚可外，其他開發(fā)區(qū)的土地使用效率普遍偏低[1]。

而對于絕大多數(shù)城市內(nèi)部或多或少都有一定數(shù)量的閑置或廢棄地。同時，一些城市尤其是一些小城市中存在住宅建設(shè)項目用地、商服建設(shè)用地等建設(shè)用地的容積率普遍偏低現(xiàn)象。

1.2 土地利用效率低下

城市在建設(shè)的過程中，也在不斷的對舊城區(qū)進(jìn)行改造。但是至今為止，很多城市依然存在“城中村”，城中村一般房屋破舊不堪，街巷縱橫交錯，這個原本屬于城市卻被城市忽略的實體存在土地資源利用效率低下，容積率相當(dāng)?shù)偷膯栴}，給土地資源的合理、高效利用帶來諸多不便。穩(wěn)步、合理、有序的開發(fā)城中村，不僅能滿足城市建設(shè)用地供給，降低城區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地被占用的可能性，而且也為城市土地集約利用提供了重要途徑[2]。諸如，城市開發(fā)區(qū)中的工業(yè)用地，往往存在使用一部分，其他部分不是閑置就是搞綠化，土地利用率比較低。

1.3 土地產(chǎn)出水平不高

對于城市土地的產(chǎn)出水平，國內(nèi)外許多學(xué)者常用城市國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）與城市建成區(qū)面積（平方公里）之比作為衡量城市用地產(chǎn)出的一個表征方法。大范圍看，對于我國城市的用地產(chǎn)出一直呈增長態(tài)勢，但總體水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。土地產(chǎn)出水平都不高，土地高效利用更無從談起。

1.4 土地利用結(jié)構(gòu)與布局不合理

城市土地利用結(jié)構(gòu)的合理化，主要表現(xiàn)為城市各功能區(qū)間的分工明確、相互協(xié)調(diào)，以及各功能區(qū)較合適的用地比例，從而使城市得以高效運作。對于城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局問題，往往與城市規(guī)劃密切相關(guān)。由于一些地方規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識淡薄等方面的原因，導(dǎo)致一些建設(shè)存在規(guī)劃布局不合理問題，從而出現(xiàn)土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不合理。

2 城市土地利用問題的原因分析

2.1 政府走偏的發(fā)展觀與政績觀

一些地方政府緊盯任期內(nèi)的政績和地方的GDP，往往忽略科學(xué)發(fā)展觀[3]。為了地方招商引資，一些地方政府使出渾身解數(shù)，出臺各種優(yōu)惠政策來“筑巢引鳳”。比如，低廉的地價，優(yōu)惠的稅收，舒適的環(huán)境等等。在拼資源，拼土地，重復(fù)建設(shè)的情況下，最大的犧牲品還是土地。

2.2 城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的法律地位薄弱及其本身存在的弊端

第一，雖然城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃有一定的法律地位，但其威懾力略顯不足，違法成本較低。從某些角度來看，加大了違法的可能性。第二，城市規(guī)劃以城市的總體發(fā)展為目標(biāo)，而土地利用總體規(guī)劃則以城市規(guī)劃為基準(zhǔn)，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展對土地的需求為參照進(jìn)行編制，這樣的土地利用規(guī)劃已經(jīng)失去了其原有的作用和意義[4]。第三，城市發(fā)展缺乏合理長期規(guī)劃造成土地資源浪費。

2.3 城市土地真實價格被隱化

《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》均明確規(guī)定了可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)的范圍，2001年國土資源部頒布的 《劃撥用地目錄》進(jìn)一步細(xì)化了劃撥用地的范圍，但這些規(guī)定仍較為原則，地方政府供地時的自由裁量權(quán)很大，造成用地者在取得土地時的不公平。城市土地供應(yīng)的這種“雙軌制”，造成土地供應(yīng)中有償出讓和行政劃撥取得的成本差異過大。對于劃撥取得的用地，其真實價格是被隱化的。一是劃撥用地成本低，一定程度上導(dǎo)致盲目圈占土地，低效、粗放利用土地的現(xiàn)象屢禁不止，節(jié)約集約用地機制難以建立；二是劃撥供地政策為一些單位和個人投機尋租留下了空間，有的甚至憑借國家劃撥供地政策圈占、囤積土地；三是劃撥供地范圍過寬，不利于土地市場的培育和完善[5]。

3 城市土地資源合理高效利用對策

3.1 政府要秉承科學(xué)發(fā)展觀，節(jié)約集約高效利用土地資源

政府要秉承科學(xué)發(fā)展觀，摒棄靠拼資源、拼土地來提高地方GDP的方式方法，避免在沒有科學(xué)論證規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盲目招商引資、大上項目，導(dǎo)致城市土地資源不合理的開發(fā)利用。堅持走“以人為本，資源節(jié)約型，環(huán)境友好型”和諧社會的道路。積極的引導(dǎo)用地單位企業(yè)節(jié)約集約高效利用土地資源。對于城市建設(shè)用地的需求要力求走內(nèi)涵挖潛的道路，盡量減少外延擴張。積極推進(jìn)“城中村”的改造和整治，一方面可以合理利用城市土地，另一方面可以提高城市土地利用效率，促進(jìn)城市土地的集約利用。作為政府來講，建議對GDP的考核，應(yīng)當(dāng)從政府政績考核指標(biāo)中退出，從根源上修正地方政府的政績觀，以科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)政府的政績觀。

3.2 加強規(guī)劃的法律地位，發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用

加強規(guī)劃的法律地位，提高規(guī)劃的違法成本。依法實施規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。提高規(guī)劃的科學(xué)性。加強兩個規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)，相互銜接，發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用。城市土地作為城市的一個子系統(tǒng)，它同時還是城市社會、經(jīng)濟和生活等各項活動的載體，各項經(jīng)濟、社會發(fā)展指標(biāo)將落實到土地的開發(fā)利用上[6]。因此，應(yīng)根據(jù)城市各經(jīng)濟、社會子系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，制定城市土地的利用指標(biāo)，并合理控制城市土地子系統(tǒng)內(nèi)各類土地的使用。所以，一個城市的土地利用規(guī)劃，只要與城市的經(jīng)濟、社會活動緊密銜接、共同發(fā)展，就能保證土地規(guī)模的擴張與用地結(jié)構(gòu)及社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市系統(tǒng)的有序發(fā)展。

3.3 顯化城市土地真實價格，提高土地資源利用效益

要實現(xiàn)城市土地的有效配置，就必須充分發(fā)揮“價值規(guī)律”的作用。我國城市土地供應(yīng)的“雙軌制”，造成土地供應(yīng)中有償出讓和行政劃撥取得的成本差異過大。由于劃撥土地使用權(quán)基本是無償取得的，用地者粗放利用、浪費土地的現(xiàn)象大量存在。這是造成城市土地利用不合理的一個非常重要原因。因此，必須顯化城市土地的真實價格，取消劃撥一定程度上可以遏制粗放用地，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。實行土地有償使用制度，使地價真正成為城市土地利用的“調(diào)節(jié)器”，從而提高城市土地資源的利用效益。

3.4 立體開發(fā)土地，充分利用城市地上、地下資源

在城市化日益加強的今天，建設(shè)用地緊張、交通擁堵、環(huán)境變差等問題的解決都會涉及到用地問題。城市用地應(yīng)從滿足基本的功能需要向城市用地的合理高效利用轉(zhuǎn)變。要積極倡導(dǎo)城市土地綜合立體開發(fā)，充分開發(fā)利用城市土地的地上、地下空間，提高土地利用效率，合理高效利用土地資源，進(jìn)而提高城市土地資源集約利用水平。

［1］董黎明.城市土地問題與土地集約利用[J].中國土地，2005,8：5-7.

［2］李紀(jì)方，包廣靜.城中村改造中的城市土地集約利用問題探討[J].寧夏農(nóng)林科技,2011,52(07):73-74.

［3］郝偉，陳鴻彬.城市土地利用的問題分析與建議[J].中國城市經(jīng)濟,2009,10：42-43.

［4］王勝林.城鎮(zhèn)化過程中土地利用問題研究一以樂山沙灣為例[D].西南財經(jīng)大學(xué),2014,4.

［5］張東芹.劃撥用地能取消嗎？——對劃撥與出讓兩種供地方式并軌的思考[J].中國土地,2006,6:39-41.

［6］屈援，王雪蓮，汪波.城市土地利用及規(guī)劃存在的問題與對策研究[J].城市問題,2007,3:36-40.