軍工科研院所改革步伐加快

□ 江宣林 姜明文 周 華

軍工科研院所改革步伐加快

□ 江宣林 姜明文 周 華

作為全面深化國(guó)防科技工業(yè)改革的重要組成部分，分類推進(jìn)軍工科研院所改革的重要舉措在軍工領(lǐng)域引起極大關(guān)注，反響強(qiáng)烈

取得的進(jìn)展和成績(jī)

2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》首次將軍工科研院所納入事業(yè)單位分類改革范圍。幾年來(lái)，在國(guó)防科工局、中編辦等部門領(lǐng)導(dǎo)下，軍工科研院所改革步伐明顯加快。各軍工集團(tuán)公司按照“先試點(diǎn)、后分類、整體上報(bào)方案”的工作思路，吃透政策，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)調(diào)研，積極探索，穩(wěn)妥推進(jìn)軍工科研院所改革，取得了豐碩成果。

2013年正式啟動(dòng)改革分類試點(diǎn)工作，在對(duì)軍工科研院所進(jìn)行“摸家底”的基礎(chǔ)上，深入各軍工集團(tuán)和若干典型院所調(diào)研解剖，分析轉(zhuǎn)制影響，測(cè)算轉(zhuǎn)制成本，梳理配套政策。2014年在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出軍工科研院所轉(zhuǎn)企改制的配套政策建議，提出改革分類原則和標(biāo)準(zhǔn)，正式啟動(dòng)分類改革。

各軍工集團(tuán)公司結(jié)合各自實(shí)際情況，不斷探索改革新方法、新路子，在改革過(guò)程中涌現(xiàn)不少亮點(diǎn)。如航天科技集團(tuán)組織包括研究院、總體所、分系統(tǒng)所、專業(yè)所、基礎(chǔ)試驗(yàn)所、保障中心等在內(nèi)的10余家科研院所，開(kāi)展改革成本測(cè)算工作,并以一院、七院、八院為試點(diǎn)，積極推進(jìn)大型科研生產(chǎn)聯(lián)合體院級(jí)實(shí)體公司建設(shè)，為科研院所改革探索道路。

航空工業(yè)集團(tuán)加大資本運(yùn)作力度，積極推進(jìn)航空應(yīng)用型科研院所企業(yè)化轉(zhuǎn)制，建立現(xiàn)代科研院所制度，促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力更好走進(jìn)市場(chǎng)。

船舶重工集團(tuán)出臺(tái)《關(guān)于全面深化改革的若干意見(jiàn)》，明確提出加快科研院所的資產(chǎn)證券化步伐，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)重組，適時(shí)注入上市公司。

兵器工業(yè)集團(tuán)提出，大力推進(jìn)法律和政策框架下的“無(wú)禁區(qū)”科研院所改革，并積極開(kāi)展混合制、員工持股、選聘職業(yè)經(jīng)理人等改革試點(diǎn)。

電子科技集團(tuán)提出以事業(yè)部模式試點(diǎn)軍工科研院所改革的思路，在內(nèi)部資源整合方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

各科研院所對(duì)改革精神和政策，改革重點(diǎn)和難點(diǎn)等進(jìn)行了專題研討和分析，在堅(jiān)持保軍強(qiáng)軍思想、確保型號(hào)科研生產(chǎn)任務(wù)完成的同時(shí)，對(duì)如何優(yōu)化單位結(jié)構(gòu)、如何解決資產(chǎn)處置、如何提高職工待遇、如何提升管理水平、如何加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、如何促進(jìn)研發(fā)創(chuàng)新等方面進(jìn)行探索實(shí)踐，為迎接這場(chǎng)改革“大考”、最大程度減少改革“陣痛”，提前做足“功課”。

面臨的機(jī)遇和問(wèn)題

國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)為軍工科研院所改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，國(guó)防建設(shè)要堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)和市場(chǎng)配置資源兩個(gè)作用，國(guó)家主導(dǎo)作用通過(guò)市場(chǎng)資源配置來(lái)體現(xiàn)。這為軍工科研院所改革提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。

全面深化改革為軍工科研院所發(fā)展提供有力支撐，如提出的完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，激發(fā)了軍工科研院所的創(chuàng)新活力，促進(jìn)科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化；提出的推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展，將引導(dǎo)軍工科研院所通過(guò)資源配置實(shí)現(xiàn)技術(shù)、人才等軍民共享。

把握機(jī)遇的同時(shí)，也必須清醒認(rèn)識(shí)到后續(xù)軍工科研院所改革推進(jìn)中面臨的具體問(wèn)題。改革之路仍需摸索前進(jìn)，需要攻克的“碉堡”還很多。

一是改革成本的問(wèn)題。改革成本是影響軍工科研院所改革進(jìn)程的關(guān)鍵因素，主要指影響科研院所經(jīng)營(yíng)狀況的成本，如稅收、土地、計(jì)提折舊等。軍工科研院所改制后，可能不再享受免征軍品流轉(zhuǎn)稅等優(yōu)惠政策。雖然《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》提出，對(duì)在轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評(píng)估增值涉及的企業(yè)所得稅，以及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)稅等給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，但對(duì)優(yōu)惠范圍及程度未予明確。轉(zhuǎn)企后，其計(jì)提折舊比例提高，還會(huì)增加計(jì)提減值準(zhǔn)備。這兩方面數(shù)額不小，必將影響院所利潤(rùn)水平。另外，由于企事業(yè)單位會(huì)計(jì)政策的差別，轉(zhuǎn)制后采用企業(yè)會(huì)計(jì)制度，相關(guān)單位資產(chǎn)、負(fù)債、利潤(rùn)等眾多財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)都會(huì)發(fā)生較大變化，若繼續(xù)按轉(zhuǎn)制前的績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)軍工集團(tuán)進(jìn)行考核，可能出現(xiàn)總體虧損的考核結(jié)果，必將影響各級(jí)單位改革積極性。

二是職工待遇的問(wèn)題。主要包括工資待遇、社會(huì)保險(xiǎn)和離退休費(fèi)用三個(gè)方面。對(duì)于工資待遇，按照國(guó)家目前的政策，轉(zhuǎn)企改制過(guò)渡期內(nèi)的基本事業(yè)費(fèi)和住房公積金照常撥付，而財(cái)政補(bǔ)助中的提租補(bǔ)貼和購(gòu)房補(bǔ)貼等不再撥付，過(guò)渡期后，所有財(cái)政補(bǔ)助均不再撥付。在工資總量上，職工待遇將有所降低。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)，雖然軍工科研院所轉(zhuǎn)制時(shí)，老員工可享受社保費(fèi)用“視同繳納”政策，但由于當(dāng)前軍工科研院所職工的待遇普遍高于當(dāng)?shù)厮?，在確定“視同繳納”基數(shù)時(shí)若以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均收入為標(biāo)準(zhǔn)，則轉(zhuǎn)企后退休職工的收入水平可能不僅低于事業(yè)單位的水平，而且低于原來(lái)同系統(tǒng)企業(yè)單位的水平，帶來(lái)改革不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于離退休費(fèi)用，文件提出，在過(guò)渡時(shí)期5年內(nèi)，財(cái)政部門可以繼續(xù)撥付原有的正常事業(yè)費(fèi)，用于解決轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員的社會(huì)保障問(wèn)題，但由于費(fèi)用額度、撥付時(shí)間的限制，不能從根本上解決“養(yǎng)老保險(xiǎn)空白期”的困境。

三是經(jīng)費(fèi)來(lái)源的問(wèn)題。多年來(lái)，在軍品任務(wù)不穩(wěn)定、科研經(jīng)費(fèi)緊張、技改投入不足和市場(chǎng)化改革導(dǎo)向的多重作用下，軍工科研院所的經(jīng)費(fèi)來(lái)源形成了“撥款+創(chuàng)收”的運(yùn)行模式。一方面，軍工科研院所依靠產(chǎn)品型號(hào)研制、基礎(chǔ)研究、條件建設(shè)等國(guó)撥資金維持運(yùn)行；另一方面積極利用自身資源從市場(chǎng)獲取收益。從目前情況看，與軍工科研院所相比，軍工企業(yè)獲得科研經(jīng)費(fèi)、技改投入的比例較低，且難度較大，這意味著企業(yè)化改制后的軍工科研院所在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上將有所減少。這種“減量式”的改革可能影響改革動(dòng)力和進(jìn)程。

四是價(jià)值取向的問(wèn)題。國(guó)家相關(guān)部門對(duì)軍工科研院所的管理目標(biāo)和要求各有側(cè)重，如國(guó)資委、財(cái)政部強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)做強(qiáng)做大，實(shí)現(xiàn)保值增值；總裝備部、國(guó)防科工局則要求保軍強(qiáng)軍，圓滿完成國(guó)防科研任務(wù)。改革后的軍工科研院所存在多元戰(zhàn)略目標(biāo)取向的問(wèn)題，一是軍工科研院所的行為導(dǎo)向優(yōu)先服務(wù)于國(guó)防和軍事現(xiàn)代化建設(shè)，轉(zhuǎn)制后的軍工科研院所需要考慮生存發(fā)展，必然要追求自身利益最大化。二是在軍品任務(wù)和民品業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)方面難以平衡，在軍品任務(wù)多時(shí)影響民品業(yè)務(wù)發(fā)展，在軍品訂貨量少時(shí)過(guò)度發(fā)展民品，可能導(dǎo)致首尾難以相顧、軍民品均無(wú)法正常發(fā)展的惡性循環(huán)。因此，如何在優(yōu)先保證強(qiáng)軍保軍目標(biāo)的前提下，同時(shí)兼顧改革后院所自身利益最大化目標(biāo)，將是改革需要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

五是軍民融合的問(wèn)題。當(dāng)前，根據(jù)國(guó)防軍工科研能力調(diào)整方案，軍工科研院所實(shí)行軍民品分線，軍品、民品按各自特點(diǎn)和要求進(jìn)行組織管理，各自擁有相對(duì)穩(wěn)定的研發(fā)骨干隊(duì)伍，分開(kāi)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，軍民融合發(fā)展模式尚未建立。軍工科研院所改革后，軍民融合發(fā)展中存在一些亟待解決的問(wèn)題：一方面，民品公司往往在實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化后另起爐灶，擺脫與技術(shù)孵化母體的“臍帶”關(guān)系，但擺脫不了“小作坊”式發(fā)展模式；另一方面，軍工科研院所主要圍繞軍品任務(wù)來(lái)配置資源和建立組織結(jié)構(gòu)，若想面向軍民兩個(gè)市場(chǎng)，則需在技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、成果轉(zhuǎn)化、組織管理等方面提高共享程度。同時(shí)，軍工科研院所開(kāi)發(fā)民品市場(chǎng)和技術(shù)轉(zhuǎn)化能力較弱，尤其缺乏面向市場(chǎng)的營(yíng)銷、經(jīng)營(yíng)等管理型人才，難于適應(yīng)民品市場(chǎng)發(fā)展要求。另外，一些通用產(chǎn)品或組件過(guò)度強(qiáng)調(diào)軍民兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將降低軍民融合效率。

六是管理體制的問(wèn)題。通過(guò)前一階段改革，軍工科研院所的管理體制發(fā)生了較大調(diào)整，管理觀念有所改變，管理效率有所提高。但應(yīng)該看到，當(dāng)前的管理體制仍未解決科研和生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題，難以有效推進(jìn)國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新，管理體制問(wèn)題仍是本輪軍工科研院所改革關(guān)注的重點(diǎn)。另外，長(zhǎng)期以來(lái)，軍工科研院所市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念較為薄弱，與轉(zhuǎn)企后建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求的經(jīng)營(yíng)管理體制差別較大，尤其是主要管理者能力與企業(yè)家應(yīng)具備的全要素經(jīng)營(yíng)管理能力尚有較大差距。

七是保密體系的問(wèn)題。大多數(shù)軍工科研院所都是涉密單位，且具有很高的涉密等級(jí)，目前均采用內(nèi)部審計(jì)方式，改革后可能需要接受外部審計(jì)，保密工作將更加嚴(yán)峻。軍工科研院所改革后，軍民融合資源共享程度加大，面向軍民兩個(gè)市場(chǎng)的科研人員對(duì)軍品相關(guān)資源的接觸范圍和程度均會(huì)擴(kuò)大，市場(chǎng)開(kāi)放與確保軍品核心能力及技術(shù)安全是改革需謹(jǐn)慎處理的問(wèn)題。

推動(dòng)改革進(jìn)一步深化

國(guó)防科技工業(yè)2014年重點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)提出，要通過(guò)軍工科研院所改革，打破體制機(jī)制的束縛，使國(guó)防科技創(chuàng)新平臺(tái)持續(xù)健康運(yùn)行，使廣大職工早日享受改革紅利。

第一，進(jìn)一步做好宣傳工作。應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，關(guān)注科研院所訴求，做好宣傳工作，引導(dǎo)科研人員沖破傳統(tǒng)束縛，徹底轉(zhuǎn)變旱澇保收的“鐵飯碗”等落后觀念，爭(zhēng)取科研人員對(duì)改革的理解和支持，不斷推進(jìn)改革進(jìn)程。應(yīng)采取多種方式，引導(dǎo)科研院所強(qiáng)化成本意識(shí)，樹(shù)立市場(chǎng)觀念，提高改革效益。

第二，堅(jiān)持自主創(chuàng)新，全面提升科研院所核心競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新能力，不斷提升國(guó)防裝備開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)和研制水平。應(yīng)合理利用政府這只“有形的手”和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這只“無(wú)形的手”，改變軍工科研院所“任務(wù)帶學(xué)科”的科研模式，創(chuàng)新考核機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究；應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順主管部門與科研院所的關(guān)系，逐步減少對(duì)科研院所的微觀管理，強(qiáng)化履行制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)；進(jìn)一步落實(shí)科研院所法人自主權(quán)，引導(dǎo)科研院所建立功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制；應(yīng)聯(lián)合軍方創(chuàng)新建立軍品價(jià)格機(jī)制，充分尊重和發(fā)揮價(jià)值規(guī)律在軍品市場(chǎng)中的作用，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的保軍、競(jìng)爭(zhēng)、合同等運(yùn)行機(jī)制。

第三，加強(qiáng)協(xié)調(diào)研究，破除制約改革發(fā)展障礙。應(yīng)研究創(chuàng)新軍工企業(yè)經(jīng)濟(jì)考核體系，合理設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，既要提高企業(yè)考核激勵(lì)效果，調(diào)動(dòng)企業(yè)負(fù)責(zé)人積極性，又要充分實(shí)現(xiàn)軍工資產(chǎn)效益最大化；應(yīng)探索研究軍民融合新機(jī)制，逐步推進(jìn)軍用標(biāo)準(zhǔn)和民用規(guī)范統(tǒng)一，加大科研生產(chǎn)資源統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施軍民共用性，培養(yǎng)軍民兩用技術(shù)人才和管理人才，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、資源、人才的深度融合；應(yīng)研究推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，保障職工合法權(quán)益，解除職工后顧之憂，既要維持現(xiàn)有利益格局下的職工既得利益，保證現(xiàn)有利益不降低，又要通過(guò)改革提升或創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)差異化福利。

四是盡快出臺(tái)配套政策，為改革創(chuàng)造良好環(huán)境。應(yīng)處理好內(nèi)部各項(xiàng)具體改革舉措的關(guān)系，做到改革政策前后銜接、上下銜接，改革措施協(xié)調(diào)配套；應(yīng)繼續(xù)或延長(zhǎng)軍工科研院所改革后在稅收、土地、計(jì)提折舊等方面的減免政策，切實(shí)解決改革成本高的問(wèn)題；應(yīng)進(jìn)一步加大國(guó)家研發(fā)、條件建設(shè)等方面資金支持，不斷提高軍品科研能力；應(yīng)建立必要的政府特殊補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，解決軍品市場(chǎng)特殊屬性與企業(yè)法人一般屬性之間矛盾，充分發(fā)揮科研人員主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)科研人員確立合理的價(jià)值取向；應(yīng)高度關(guān)注保密工作在改革中的重要性，以軍品任務(wù)為核心，做好產(chǎn)品和人員保密分類，制定保密管理辦法，確保改革和保密工作同步推進(jìn)。

（作者單位：國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局軍工項(xiàng)目審核中心）