對(duì)口支援災(zāi)后重建項(xiàng)目管理模式研究

黃建剛

（上海城投（集團(tuán)）上海老港固廢綜合開(kāi)發(fā)有限公司，上海市 200336）

0 引言

災(zāi)后恢復(fù)重建過(guò)程具有工程屬性。災(zāi)后重建工作需要極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要配備管理責(zé)任明晰、專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量齊全的工程管理機(jī)構(gòu)。在實(shí)施恢復(fù)重建的過(guò)程中，通過(guò)工程管理機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)后重建工程從規(guī)劃設(shè)計(jì)、物資采購(gòu)、施工監(jiān)督、驗(yàn)收交付等各方面進(jìn)行全過(guò)程專(zhuān)業(yè)化的計(jì)劃和控制、組織和協(xié)調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)政府在災(zāi)后重建中主要采用建設(shè)工程指揮部模式。隨著項(xiàng)目管理模式的不斷創(chuàng)新和我國(guó)項(xiàng)目管理水平的不斷提高，我國(guó)政府在2008年的汶川地震后的恢復(fù)重建過(guò)程中引進(jìn)了一些新型的項(xiàng)目管理模式。

不同受災(zāi)縣災(zāi)后重建進(jìn)度差異較大，除了規(guī)劃編制時(shí)間短、前期準(zhǔn)備不充分、地質(zhì)條件等共同因素影響外，援建方式、援建對(duì)象、援建金額的不同，特別是援建項(xiàng)目管理模式的不同直接影響重建進(jìn)度。

本文根據(jù)都江堰市災(zāi)后重建的實(shí)際情況，上海市對(duì)口援建工作主要采取“代建制”項(xiàng)目管理模式，并在實(shí)施中嚴(yán)格把握實(shí)施重點(diǎn)，體現(xiàn)了管理創(chuàng)新。

1 災(zāi)后重建管理模式簡(jiǎn)介

1.1 指揮部模式

災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目指揮部模式是指在自然災(zāi)害發(fā)生后，由政府成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)恢復(fù)建設(shè)的組織指揮部門(mén)。對(duì)整個(gè)重建過(guò)程中的設(shè)計(jì)規(guī)劃、清理搬遷、建設(shè)施工、市政工程、物質(zhì)供給、交通運(yùn)輸?shù)确矫孢M(jìn)行協(xié)調(diào)和控制。災(zāi)后重建專(zhuān)項(xiàng)指揮部是整個(gè)災(zāi)后重建工程的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心和中堅(jiān)指揮機(jī)構(gòu)，在災(zāi)后重建過(guò)程中發(fā)揮出了統(tǒng)一、集中、高效的組織協(xié)調(diào)作用。在災(zāi)后重建專(zhuān)項(xiàng)指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下，重建呈現(xiàn)出規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、施工、分配和管理六個(gè)統(tǒng)一的良好局面。隨著災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建情況的變化，子指揮部或其他形式的指揮機(jī)構(gòu)會(huì)相應(yīng)建立，使災(zāi)區(qū)重建工程的指揮結(jié)構(gòu)形成點(diǎn)面結(jié)合、層次分明、集中與分散協(xié)調(diào)統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)。

1.2 傳統(tǒng)模式

傳統(tǒng)模式(Design-Bid-Build Pattern)，又稱(chēng)設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造方式，是國(guó)際上目前最通用的項(xiàng)目管理模式。采用這種模式的項(xiàng)目包括世行、亞行貸款項(xiàng)目和采用國(guó)際咨詢(xún)工程師聯(lián)合會(huì)(FIDIC)“土木工程施工合同條件”的項(xiàng)目等。在災(zāi)后重建過(guò)程中，這種工程項(xiàng)目管理模式也被諸多工程項(xiàng)目選取使用。

1.3 BOT模式

受自然災(zāi)害的影響，受災(zāi)地區(qū)生命線系統(tǒng)幾乎陷于癱瘓，相當(dāng)多大型公共基礎(chǔ)設(shè)施有待恢復(fù)重建。巨大的資金缺口給災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目造成了巨大壓力。這時(shí)，政府部門(mén)就可以通過(guò)引入BOT模式，來(lái)為災(zāi)后恢復(fù)重建過(guò)程中的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資，引入BOT的同時(shí)，恢復(fù)重建項(xiàng)目的工程風(fēng)險(xiǎn)也轉(zhuǎn)嫁到了承包人身上，如此，政府就能夠有更多的精力去關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)重建中的其他問(wèn)題。BOT承包人通過(guò)對(duì)承建項(xiàng)目的建設(shè)與管理，并在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下取得經(jīng)營(yíng)收益，將實(shí)現(xiàn)一個(gè)雙贏的局面。

2 上海市對(duì)口援建都江堰市災(zāi)后重建項(xiàng)目管理模式

針對(duì)都江堰市災(zāi)后重建的實(shí)際情況，上海市對(duì)口援建工作主要采取“代建制”項(xiàng)目管理模式，由援建后方上海市委托專(zhuān)業(yè)的代建公司——都江堰項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，而上海市援建指揮部作為間接的使用單位，負(fù)責(zé)履行項(xiàng)目使用單位的部分職責(zé)，在項(xiàng)目建設(shè)完成后再由其向都江堰市當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)使用單位進(jìn)行移交。

2.1 代建制的特點(diǎn)

2004年，國(guó)家發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，其中對(duì)代建制作了如下表述：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。政府部門(mén)可以委托具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)資質(zhì)和管理能力的法人單位作為代建人，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理工作。代建制主要運(yùn)用于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目。

在災(zāi)后恢復(fù)重建過(guò)程中，災(zāi)區(qū)政府可以利用代建制作為一種新的政府投資項(xiàng)目的管理方式，提高項(xiàng)目管理水平，控制項(xiàng)目投資規(guī)模，轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。另外，利用代建制管理模式進(jìn)行投資，可以提高項(xiàng)目建設(shè)期的財(cái)政資金使用效益，降低運(yùn)營(yíng)期的成本和費(fèi)用。

2.2 代建項(xiàng)目的實(shí)施程序

代建項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程主要包括四個(gè)工作階段。

（1）確立代建項(xiàng)目

公益性的建設(shè)項(xiàng)目首先由使用部門(mén)或單位根據(jù)實(shí)際需要和發(fā)展規(guī)劃編制項(xiàng)目建議書(shū)，報(bào)發(fā)改委審批，經(jīng)由發(fā)改委批復(fù)，確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，以明確具體的代建方式。項(xiàng)目立項(xiàng)后，使用單位再按照發(fā)改委批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模和總體投資金額，提出項(xiàng)目使用的功能配置、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，最后由代建人進(jìn)行設(shè)計(jì)管理。

（2）確定代建人

代建工程項(xiàng)目由政府部門(mén)直接委托或者公開(kāi)招標(biāo)選擇代建人。

（3）訂立代建合同

“項(xiàng)目代建合同”由代建人、發(fā)改委和使用單位三方共同簽訂。

（4）履行代建合同

代建合同訂立之后，代建人就開(kāi)始行使代業(yè)主的職能，負(fù)責(zé)選擇、勘察、設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備的招標(biāo)等相關(guān)工作，并需要接受政府部門(mén)的監(jiān)督和管理。

2.3 援建項(xiàng)目代建制管理模式特點(diǎn)

上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目的管理模式具有以下一些特點(diǎn)：

（1）具有很強(qiáng)的約束機(jī)制；

（2）援建項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)化；

（3）分工明析，責(zé)任明確；

（4）投資控制嚴(yán)格規(guī)范。

3 災(zāi)后重建項(xiàng)目的管理重點(diǎn)

3.1 項(xiàng)目組織

3.1.1 組織設(shè)置的原則

（1）統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、界面清晰

上海指揮部是在上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后重建工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、推進(jìn)上海市對(duì)口支援項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。上海的其他參建主體在其統(tǒng)一指揮下開(kāi)展各項(xiàng)工作，確保援建項(xiàng)目命令和指揮的統(tǒng)一。上海指揮部各部門(mén)、各參建單位和都江堰各主管部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中根據(jù)其所承擔(dān)的任務(wù)在開(kāi)展工作時(shí)明確各方的工作界面，在合理分工的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)密切合作，確保項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。

（2）簡(jiǎn)潔、高效的扁平化管理

由于項(xiàng)目種類(lèi)多、數(shù)量大、管理任務(wù)重，必須建立簡(jiǎn)潔、高效的管理體系，合理設(shè)置管理幅度及跨度，進(jìn)行項(xiàng)目的扁平化管理，實(shí)現(xiàn)管理資源的有效配置。

（3）充分授權(quán)與過(guò)程監(jiān)督有機(jī)結(jié)合

針對(duì)重建項(xiàng)目的特點(diǎn)，為了提高管理效率，需對(duì)各參建方根據(jù)責(zé)任范圍進(jìn)行充分授權(quán)，同時(shí)為了加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的控制，必須對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督，設(shè)置一定的授權(quán)范圍，體現(xiàn)充分授權(quán)與過(guò)程監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

（4）項(xiàng)目群與單項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理

為了在有限資源下，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目群及各單項(xiàng)目的最優(yōu)化統(tǒng)籌管理，構(gòu)建重建項(xiàng)目管理群體與單體層面密切協(xié)作的矩陣式組織架構(gòu)，并在項(xiàng)目群中創(chuàng)建單體項(xiàng)目間相互協(xié)作的工作環(huán)境，充分利用所有項(xiàng)目資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)目的建設(shè)。

3.1.2 項(xiàng)目各階段職責(zé)分配矩陣

項(xiàng)目各階段職責(zé)分配矩陣見(jiàn)表1。

3.2 前期管理

為有序、有效地開(kāi)展項(xiàng)目前期工作，貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院、上海市委市政府關(guān)于重建工作的精神，結(jié)合國(guó)家和地方關(guān)于重建工程的有關(guān)建設(shè)管理規(guī)定，規(guī)范包括項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、開(kāi)工前準(zhǔn)備等相關(guān)證照辦理、相關(guān)手續(xù)審核和批準(zhǔn)等項(xiàng)目前期工作，制定前期證照辦理工作的規(guī)定。

表1 項(xiàng)目參建各方職責(zé)矩陣表

根據(jù)重建工程的總體職責(zé)分配，項(xiàng)目前期的各種證照辦理由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，項(xiàng)目管理部予以配合、協(xié)助，為證照辦理提供必要的材料。

3.3 設(shè)計(jì)管理

項(xiàng)目公司為了規(guī)范重建項(xiàng)目從前期方案設(shè)計(jì)至工程完成整個(gè)過(guò)程中的設(shè)計(jì)管理流程，明晰設(shè)計(jì)管理中的參與各方職責(zé)及工作界面，制定設(shè)計(jì)管理規(guī)定。設(shè)計(jì)管理的基本目的是通過(guò)對(duì)整個(gè)設(shè)計(jì)過(guò)程有效的管理，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量，控制設(shè)計(jì)進(jìn)度，滿足工程建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理，保證項(xiàng)目實(shí)施的順利進(jìn)行。

3.4 進(jìn)度管理

項(xiàng)目公司為規(guī)范重建項(xiàng)目進(jìn)度管理的工作步驟、內(nèi)容、工作程序及工作記錄，明確各參建單位進(jìn)度管理的范圍、內(nèi)容、要求、程序及職責(zé)分工，制定進(jìn)度管理規(guī)定。

3.5 投資控制及合同管理

項(xiàng)目公司為規(guī)范上海市對(duì)口支援都江堰災(zāi)后重建項(xiàng)目的投資控制及合同管理的工作步驟、內(nèi)容、工作程序及工作記錄，制定投資及合同管理規(guī)定。

3.6 質(zhì)量管理

項(xiàng)目公司根據(jù)國(guó)家、上海市、都江堰市和工程建設(shè)行業(yè)對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量管理的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，為加強(qiáng)工程建設(shè)的質(zhì)量管理，明確參建各方的管理職責(zé)，切實(shí)貫徹工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步提高工程建設(shè)質(zhì)量管理水平，保證工程質(zhì)量符合相關(guān)規(guī)定和設(shè)計(jì)文件，滿足社會(huì)公眾利益需求，制定質(zhì)量管理規(guī)定。

3.7 應(yīng)急事件管理

項(xiàng)目公司為確保上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后重建工程的順利進(jìn)行，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行及時(shí)有效的處置，避免事態(tài)的擴(kuò)展，按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的要求，結(jié)合援建工程的實(shí)際情況，制定應(yīng)急事件管理規(guī)定。

3.8 會(huì)議管理

項(xiàng)目公司為規(guī)范重建項(xiàng)目的會(huì)議管理，確保會(huì)議決議文件的及時(shí)簽發(fā)和有效落實(shí)，積極協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題，制定會(huì)議管理規(guī)定。

4 對(duì)口援建管理創(chuàng)新

項(xiàng)目公司援建工作在上海援建指揮部正確領(lǐng)導(dǎo)下，在指揮部援建項(xiàng)目及資金管理等一系列機(jī)制下，在抓住項(xiàng)目建設(shè)工程質(zhì)量安全、工程進(jìn)度、資金監(jiān)管和投資控制不放的同時(shí)，通過(guò)管理創(chuàng)新，讓高效管理成為了援建重要的“生產(chǎn)力”，為又好又快推進(jìn)援建項(xiàng)目建設(shè)提供了技術(shù)和專(zhuān)業(yè)保障。管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：

（1）第一時(shí)間建立各項(xiàng)管理制度，規(guī)范建設(shè)程序；

（2）抓住總盤(pán)投資可控，落實(shí)“可研、初設(shè)、施工圖階段”投資控制，“交鑰匙”項(xiàng)目決算投資比概算批復(fù)投資結(jié)余5%左右；

（3）攻堅(jiān)招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，保障援建建設(shè)“提速不出軌”；

（4）“精細(xì)、準(zhǔn)確、嚴(yán)格”，做好合同管理和支付管理；

（5）貫徹指揮部“聚焦工程一線，服務(wù)工程一線，傾斜工程一線”的管理要求。

5 結(jié)語(yǔ)

采用代建制管理模式，上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后重建項(xiàng)目保質(zhì)保量建成。期望本文的研究對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建工程項(xiàng)目管理的理論和實(shí)踐有一定借鑒意義。