論提名委員會的民主程序

范宏云

香港基本法賦予提名委員會獨立的憲制地位，提名委員會不隸屬于任何部門，它是一個單一政治職能的機構(gòu)，就是提名行政長官候選人。提名委員會是一個委員會制的機構(gòu)，委員會制不同于首長制，委員會制是一個代表機構(gòu)，它的組成應(yīng)該具有廣泛的代表性，同時委員會制的決策原則也要求具備充分的民主性。香港基本法第45條規(guī)定普選行政長官要先由提名委員會按照“民主程序”提名，但是基本法對該“民主程序”沒有作進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定。在首輪政改咨詢期間，香港社會各界對于“民主程序”的具體含義有不同的理解，但是社會主流意見傾向認(rèn)為“民主程序”是指提名委員會內(nèi)部民主的議事決策規(guī)則。民主雖然是一個具有爭議性的問題，但是，民主的本意就是少數(shù)服從多數(shù)，程序的本意就是方法和步驟，故民主程序就是少數(shù)服從多數(shù)的方法和步驟，這一點已經(jīng)構(gòu)成國際社會的共識。因此，多數(shù)決定制是提名委員會決策的基本原則。提名委員會的提名“民主程序”就是提名委員會按照少數(shù)服從多數(shù)提名行政長官候選人的方法和步驟。少數(shù)服從多數(shù)是民主程序必須遵循的基本原則，多數(shù)制投票表決是貫徹落實該基本原則的必要方法和機制。選擇什么樣的投票表決機制來貫徹落實提名委員會的民主程序，不僅是民主程序設(shè)計中的一個技術(shù)問題，更是一個政治與法律問題。

一、少數(shù)服從多數(shù)是民主的基本原則

民主的一個基本原則就是少數(shù)服從多數(shù)（多數(shù)原則）。羅伯特·達(dá)爾在其《論民主》一書中指出多數(shù)原則體現(xiàn)了人民主權(quán)和政治平等，和其他決策機制相比，多數(shù)原則更能夠保護(hù)少數(shù)，因為少數(shù)派更容易形成聯(lián)合以推翻他們不愿意接受的結(jié)果。任何社會秩序、社會組織機構(gòu)內(nèi)部的秩序，以及為維護(hù)或變更這種秩序而制定的法律、決議、規(guī)章制度和政策等，在實踐中不可能在每一條文、每一個細(xì)節(jié)上都百分之百地為全體社會成員或某一社會組織機構(gòu)的全體成員所一致贊同或執(zhí)行。既然如此，社會全體或組織機構(gòu)的全體成員在制定法律、規(guī)章制度時，就只能盡可能照顧到多數(shù)人的意志。在通過這些法律規(guī)章與重大決策的時候，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，要求少數(shù)人服從多數(shù)人的意志，并由多數(shù)人的意志來代表社會全體的意志和整個機構(gòu)的意志。這種以多數(shù)人的意志作為全體代表的主張，是社會全體或組織機構(gòu)全體共同遵守的原則，是切實可行的民主原則。

有人認(rèn)為，少數(shù)服從多數(shù)原則，犧牲了少數(shù)的利益，這沒有體現(xiàn)民主。少數(shù)服從多數(shù)原則，“對于處于服從者地位的少數(shù)來說，少數(shù)服從多數(shù)的原則并不意味著多數(shù)人的絕對統(tǒng)治，不是多數(shù)人對少數(shù)人的獨裁，而恰恰是民主”。[1]因為少數(shù)服從多數(shù)原則承認(rèn)了少數(shù)存在的權(quán)利，保障了少數(shù)的民主參與權(quán)利，少數(shù)雖然不得不放棄或保留自己的意見而服從多數(shù)，但是這種服從是以事先的民主參與為前提?！半m然通過的決定沒有反映或沒有完全反映少數(shù)的意志，沒有采納少數(shù)的主張，這不是他們所愿意的，但不能因此說這就是不民主。因為雖然少數(shù)人的意志不能合法地代表全體的意志，但是他們還是作為參與決策的一分子享受了自由發(fā)表意見與進(jìn)行投票表決的民主權(quán)利，因此，他們的主張也多少有影響多數(shù)人的意志的可能，從而可以牽制或防止多數(shù)人對少數(shù)人的意志與利益的絕對漠視。在真正民主的制度里，多數(shù)也必須尊重少數(shù)，保護(hù)少數(shù)，聽取少數(shù)人的合理意見，容許少數(shù)人有保留意見的權(quán)利。至于少數(shù)自愿地服從多數(shù)，也是少數(shù)人享有民主權(quán)利的表現(xiàn)。”[2]

少數(shù)服從多數(shù)的民主原則離不開多數(shù)表決制。正是通過多數(shù)表決制，少數(shù)服從多數(shù)的民主原則才可以轉(zhuǎn)化為社會整體或某組織機構(gòu)整體的決定或意見。多數(shù)表決制通常有兩種途徑：一是絕對多數(shù)，絕對多數(shù)是指出席人數(shù)的三分之二、四分之三或五分之四以上，才能通過。如三分之二以上通過，反過來說就是只要三分之一以上的反對，就不能通過。這就是說是這三分之一的少數(shù)迫使多數(shù)人服從他們。三分之二的多數(shù)要尊重這三分之一的少數(shù)。絕對多數(shù)制適用于決定特別重大問題，但是存在某項決定不獲通過的危險。二是比較多數(shù)。比較多數(shù)制只要出席的法定人數(shù)中過半數(shù)，即可通過，又叫簡單多數(shù)。比較多數(shù)制使決定較為容易獲得通過。但有時會產(chǎn)生少數(shù)人即可通過決定的弊端，因為凡出席過半數(shù)即達(dá)到會議的法定人數(shù)，而通過決定時又只要出席者中的過半數(shù)，這樣，即只需超過全體人數(shù)的四分之一，就可以通過議案。四分之一這個少數(shù)即變成了多數(shù)，代表了全體。在英國，上議院有九百人，按照議事規(guī)則，只要有三人出席就達(dá)到法定人數(shù)，于是兩人贊成即可通過議案，按此辦理，則兩個人代表了九百人。當(dāng)然，實際上上議院在習(xí)慣上是由三十人出席才開會，眾議院則只要達(dá)到法定人數(shù)四十人，即可開會。這仍然是少數(shù)代表了多數(shù)。所以，為了避免這種情形，有些投票制度規(guī)定，無論出席會議人數(shù)多少，只要贊成票超過全體人數(shù)（包括出席會議和沒有出席會議）的一半，決定才獲得通過。比如，由1000人組成的委員會，委員會決定必須以過500票的有效票通過，無論出席會議的人數(shù)是501人還是1000人。只有這樣才能保證少數(shù)服從多數(shù)的真正民主，才能保證通過的決定或獲得當(dāng)選的人具有認(rèn)受性。

少數(shù)服從多數(shù)同樣是提名委員會的“民主程序”應(yīng)該遵循的原則，多數(shù)表決機制是該“民主程序”的基本方法和步驟。提名委員會作為一個由眾多提名委員組成的單一政治職能機構(gòu)，其功能就是依照投票權(quán)平等和少數(shù)服從多數(shù)原則形成提名委員會的意志和決定，產(chǎn)生若干名行政長官候選人。在提名委員會制度下，對于愛國愛港人士，無論他是屬于某個政黨或政治團(tuán)體，還是獨立的社會人士，人人都有平等的被提名的機會，人人必須接受少數(shù)服從多數(shù)原則和多數(shù)制投票表決機制的檢驗，只有這樣才能獲得提名委員會的正式提名。提名委員會必須遵循少數(shù)服從多數(shù)的“民主程序”，因而就不可能做到事先確保任何人獲得正式提名。但是，反對派和某些社會團(tuán)體認(rèn)為，只有確保少數(shù)派獲得正式提名的程序才算是“民主程序”。如香港大律師公會政改意見書認(rèn)為，“如果一個人只有獲得提名委員會簡單多數(shù)的通過才能被提名，那么政治上的少數(shù)派不可能會有真正的合理的機會參選，以確保選民自由和真正選擇候選人的機會”。顯然大律師公會意見書的觀點是，確保少數(shù)派“出閘”的程序才是民主的程序。正如上文所述，任何人都必須經(jīng)過少數(shù)服從多數(shù)原則和多數(shù)投票機制的檢驗，任何提前確保某個人或某個少數(shù)派人士“出閘”的程序不僅違背少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，而且使提名委員會的民主陷入“人人說了算”、“人人說了又不算”的癱瘓局面。

二、多數(shù)制投票制度分析

體現(xiàn)少數(shù)服從多數(shù)原則的投票制度，即多數(shù)制投票制，目前在選舉實踐中經(jīng)常被采用的主要有以下幾種：

一是領(lǐng)先者當(dāng)選制。領(lǐng)先者當(dāng)選制是多數(shù)制的最簡單形式，得票最多的一名或幾名候選人贏得選舉，即便當(dāng)選人沒有得到絕對多數(shù)的有效票。采取該制度，在議會選舉中對大黨有利，容易導(dǎo)致兩黨制，如英國國會選舉。在國家元首或行政領(lǐng)導(dǎo)人選中，有可能導(dǎo)致當(dāng)選人的認(rèn)受性不足。如1987年韓國總統(tǒng)選舉，在野黨候選人金大中、金泳三的主要支持者重疊，導(dǎo)致選票分散，于是執(zhí)政黨候選人盧泰愚以不足40%的得票率當(dāng)選總統(tǒng)。2000年臺灣地方領(lǐng)導(dǎo)人選舉，國民黨籍連戰(zhàn)和無黨籍宋楚瑜的主要支持者重疊，導(dǎo)致泛濫選票分散，于是在野黨民進(jìn)黨籍陳水扁以不足40%的得票率當(dāng)選。

二是兩輪選舉制。兩輪選舉制指選舉無法一次選出結(jié)果，采用兩輪投票的選舉制度。如果沒有候選人在第一輪投票中得到一定比例的選票（常常是過半數(shù)），那么就進(jìn)行第二輪投票。法國的總統(tǒng)和議會選舉都采用兩輪選舉制。法國總統(tǒng)選舉，第一輪投票中得到過半數(shù)選票的候選人當(dāng)中得票最多的候選人當(dāng)選。法國國民議會選舉，如得票過半數(shù)即可當(dāng)選。兩輪選舉制一定程度上可以緩解領(lǐng)先者當(dāng)選制票源分散當(dāng)選者認(rèn)受性不足的困境。

三是排序復(fù)選制。選民在選票上把候選人按照自己的選擇排列優(yōu)先次序，計票時，首選位最少的人被淘汰，其得票按照排序復(fù)選制的規(guī)則分配給余下的候選人，取得過半數(shù)的候選人當(dāng)選，其選票也按照排序復(fù)選制的方式再分配給其他候選人，計票程序按此進(jìn)行下去，直至選出所有席位。排序復(fù)選制會導(dǎo)致與領(lǐng)先者當(dāng)選制不一樣的結(jié)果。如圖，只有B>C>A是把B排在第一位的，因此B是最少選票（10票）放在第一位的，所以直接淘汰B，于是12張選票選擇了A>C，有10＋11=21張選票選擇了C>A，按照排序復(fù)選制，C獲勝。

但是，如果是只記首選項的話，按照領(lǐng)先者當(dāng)選制，則是A當(dāng)選，而A的得票率實際上只有36.4%，屬于少數(shù)當(dāng)選。如圖：

排序復(fù)選制雖然能夠克服少數(shù)當(dāng)選的局限性，但是多次計票會增加選舉結(jié)果的不確定性。有時會存在“黑馬”在后幾輪逆轉(zhuǎn)取勝的情況。排序復(fù)選制還可能選出激進(jìn)的候選人。比如某個激進(jìn)分子得到30%選票而其余7個溫和候選人由于搶票而每個人只得到10%的選票的情況。也可能會埋沒一些有廣泛群眾基礎(chǔ)的人。如果某提名參選人是大量投票者的第二選擇，但可能很少人把他作為第一選擇，這樣，他在第一次計票中就被淘汰了。

四是全票制（全額連記制或多議席多票制）。全票制適合于多議席選舉或多人當(dāng)選。投票者擁有與既定當(dāng)選人數(shù)相等的選票，得票最多的前幾名候選人當(dāng)選。假設(shè)要從七名候選人中選出三人，每名投票者擁有三張選票，以得票最多的前三名候選人當(dāng)選。該制度可以使群眾基礎(chǔ)最廣泛的提名候選人在提名中獲勝，減少偏激的候選人勝出的機會。它比領(lǐng)先者當(dāng)選制更能體現(xiàn)投票者的態(tài)度。全票制鼓勵那些原本因為無法做出唯一選擇而干脆放棄投票的人參與投票。例如：有42名支持A但不愿意放棄B的人選擇了A和B，有58名最想支持C但不愿意放棄B的人選擇了C和B，于是B得到42＋58=100票并勝出，而A只有42票，C只有58票。投票結(jié)果：B得票最多，B獲勝。

上述案例，如果改成每張選票只能寫上一個人的領(lǐng)先者當(dāng)選制。

投票結(jié)果：被多數(shù)人所喜歡的C獲勝。而在可以多選的全票制下，C卻會輸給B。

如果投票者不選擇某個候選人的話，也可能會使他更偏愛的人落選。例如：

三、“過半數(shù)”的提名委員會投票機制

2014年8月31日全國人大常委會發(fā)布了關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官2017年普選和2016年立法會產(chǎn)生辦法的重大決定，決定指出提委會必須由多余半數(shù)決定候選人名單?；谛姓L官應(yīng)向中央政府負(fù)責(zé)和向香港特區(qū)負(fù)責(zé)，候選人必須愛國愛港。全國人大決定是具有權(quán)威性的法律文件，也是設(shè)計提名委員會的民主程序和投票機制的指導(dǎo)性文件。根據(jù)全國人大決定，提名委員會的民主程序不僅僅是一個民主程序設(shè)計的技術(shù)性問題，而且是一個政治問題。因為中央在香港特首普選問題上已經(jīng)明確了政治底線，那就是香港特首必須符合“愛國愛港”的標(biāo)準(zhǔn)，簡單地說，必須設(shè)計一套既符合民主、又有利于“愛國愛港”人士出線的民主程序和投票機制。首輪政改咨詢期間，香港社會各界針對提名委員會的民主程序設(shè)計了多種投票方案。泛民團(tuán)體方案都是確保泛民代表“出閘”的方案，如香港2020方案、18學(xué)者方案、真普聯(lián)方案、學(xué)界方案等。湯家驊曾建議采用排序復(fù)選制，正如上文所述，排序復(fù)選制的選舉結(jié)果具有很強的不確定性，不能派出泛民代表“出閘”的可能性。建制派方面設(shè)計的投票機制大都利于“愛國愛港”人士出線。如民建聯(lián)、工聯(lián)會和鄉(xiāng)議局提出的全票制加過半數(shù)方案，但是全票制容易導(dǎo)致票源分散，如果提名委員會中的建制派支持票分擔(dān)，就不能派出泛民人士“出閘”的可能性。新民黨、自由黨、經(jīng)民聯(lián)提出領(lǐng)先者當(dāng)選制，即提名委員會一人一票，得票最多的三至四人出線，毋須過半數(shù)。在此方案下，如果建制派提委選票分散，泛民人士有非常大的“出閘”機會，而且毋須過半數(shù)也不符合人大決定的精神。

饒戈平教授提出的“逐個陳述、逐個表決”方案具有極高的參考價值?！爸饌€陳述、逐個表決”是一種“一一過關(guān)”的贊成投票制。具體而言，提名委員會確定參選人選之后，要求每個參選人向提委會陳述政見，以保障全體提名委員的知情權(quán)，以及保障參選人的陳述權(quán)利。之后，提委會逐個表決，結(jié)果公開，選票最多的N個參選人可成為候選人。根據(jù)饒戈平教授的初步設(shè)計，該方案嚴(yán)格依照基本法和2007年全國人大常委會的決定，也符合“公平、公正、公開”的“三公原則”及羅伯特·達(dá)爾關(guān)于民主程序的標(biāo)準(zhǔn)。全部過程向社會公開，有助于體現(xiàn)全體選民對提名委員會工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！爸饌€陳述、逐個表決”可以說是既民主又安全的投票機制?！爸饌€陳述、逐個表決”方案泛民人士幾乎沒有“出閘”機會，因此該方案必然會遭到泛民陣營的極力反對。為了減少阻力，提名委員會的投票機制可以選擇“逐個陳述、逐個表決”和兩輪選舉制相結(jié)合的方案。具體操作如下：第一輪可以采取較低門檻，目前比較多的意見是八分之一委員推薦，就可成為參選人，此階段可能有一至兩名泛民代表成為參選人；第二輪采取“逐個陳述、逐個表決”，獲半數(shù)支持才能出線，成為正式候選人，泛民參選人根本無出閘可能。這樣設(shè)計的好處是，第一輪設(shè)計照顧了泛民的參與要求，第二輪設(shè)計保證了中央政策底線的絕對安全。

[1][2]郭道暉.論少數(shù)服從多數(shù)的表決制[J].政治與法律，1985（1）.