財政科研項目管理改革相關(guān)問題探討

唐春娥, 張 賀

(機械工業(yè)儀器儀表綜合技術(shù)經(jīng)濟研究所， 北京 100055)

科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，同時也是保障國家安全的關(guān)鍵?？茖W(xué)技術(shù)具有世界性、時代性，是人類共同的財富。近幾年，中國出臺了系列改革政策，其中多項涉及資金管理、間接費用管理等財務(wù)管理方面。

經(jīng)過調(diào)研，各科研院所、高等學(xué)校均對中央提出的財政科研項目改革高度重視并作出及時響應(yīng)，紛紛出臺并落實了多項政策辦法。財政科研項目改革初見成效，呈現(xiàn)出了“放、管、服”的新氣象，科研人員的獲得感明顯提高。但與此同時也發(fā)現(xiàn)了少數(shù)財務(wù)管理政策在落實的過程中，因種種因素還存在切實的“痛點”和“堵點”。通過總結(jié)和分析調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的問題，針對如何進一步推動政策的落地提出了具體改革建議。

1 財政科研項目經(jīng)費管理制度及落實情況

高層制度、中層制度和基層制度是目前總結(jié)出的財政科研項目經(jīng)費管理制度體系的三大類[1]。

高層制度在財政科研項目經(jīng)費管理制度體系中處于主導(dǎo)地位，具有權(quán)威性和指導(dǎo)意義。中層和基層制度應(yīng)依據(jù)高層制度按照國家方針政策指向調(diào)整。中層和基層制度的完善，國家的方針政策才能真正落實到位。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127 號)，為激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性，圍繞促進科技成果轉(zhuǎn)化。但在調(diào)研、督查中也發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)和單位不同程度存在落實不到位的問題，突出表現(xiàn)為沒有及時修訂科研管理相關(guān)制度規(guī)定，科技成果轉(zhuǎn)化、薪酬激勵、人員流動、科研經(jīng)費報銷等還受到其他相關(guān)規(guī)定的約束，影響了政策落實效果。

中層制度需要在符合高層制度的前提下，有地區(qū)財政科研的理解，并對基層制度有指導(dǎo)意義。與高層制度相比，中層制度在具體的內(nèi)容上要比高層制度具體一些。在《關(guān)于進一步優(yōu)化國家重點研發(fā)計劃項目和資金管理的通知》中，科技部、財政部強調(diào)要擴大承擔(dān)單位預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，減少信息填報和材料報送。但制度落實并不到位，其中出現(xiàn)的主要問題是部分省市照搬了高層的制度而沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。

基層制度是項目承擔(dān)單位根據(jù)高層制度、中層制度，結(jié)合單位實際情況因地制宜的內(nèi)部管理制度?；鶎又贫韧到y(tǒng)化程度差，適用性差。目前很多單位的基層制度都有待完善，比如勞務(wù)費管理制度、科研費用管理制度、薪酬管理制度等。

基于各層面推行政策，當(dāng)前科研項目經(jīng)費管理具有3個特點。第一，經(jīng)費來源不同。分別來自高層、中層或基層的經(jīng)費管理要求不同，因此造成經(jīng)費在核算環(huán)節(jié)難度大。第二，周期不固定。不同科研項目對成果研發(fā)的要求不同，所需要時間周期不同。有的是幾個月，有的是幾年。第三，研發(fā)人員對經(jīng)費管理缺乏經(jīng)驗，使用經(jīng)費不合理。這就造成經(jīng)費使用后審計難度大。

2 現(xiàn)行財政科研項目經(jīng)費管理制度存在的主要問題

2.1 項目承接單位重項目申報、輕管理現(xiàn)象廣泛

科研項目申請的流程復(fù)雜，在項目經(jīng)費沒有下達前各單位和科研人員普遍保持高度重視的態(tài)度。在經(jīng)費下達后，相關(guān)人員便松懈下來，對經(jīng)費的使用情況缺少監(jiān)管?！爸厣陥螅p管理”的現(xiàn)象在目前的科研項目申報和進展過程中普遍存在。

不難發(fā)現(xiàn)，目前的一些項目承接單位缺少經(jīng)費支出計劃，還出現(xiàn)在項目面臨審計期限時才到財務(wù)部認(rèn)領(lǐng)科研經(jīng)費的情況。這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響科研項目完成進度，于此同時也可以看到，目前的財政管理部門所下達的資金進度要求，很多科研單位不但不加以重視，還出現(xiàn)購置相同設(shè)備等情況，損失了大量的科研經(jīng)費。

1)項目主要研究單位對參與研究單位的協(xié)調(diào)能力較弱。目前，大型科研項目一般采用的是一個企事業(yè)單位領(lǐng)頭作為主要研究單位，多個單位為研究參與者的形式進行。但是可能存在的問題是主要研究單位與參與研究單位之間有效的交流與溝通不充分，項目申請完成后，主要研究單位對參與研究單位的科研進展情況、科研經(jīng)費支出情況等信息掌握較少，而且缺乏控制，甚至一些科研項目的主要研究單位在審計前仍無法獲得相關(guān)資金，導(dǎo)致審計主體驗收的延誤。

2)多項目齊頭并進，經(jīng)費支出管理錯雜。項目的責(zé)任人通常會有的誤區(qū)是：在符合財務(wù)報銷規(guī)定的前提下，將在同一周期內(nèi)的多個項目混用，認(rèn)為報銷可以從任一項目經(jīng)費列支都可以，而沒有考慮該項的支出是否屬于或真正適合于項目的研究內(nèi)容。項目周期內(nèi)經(jīng)費未能按照起初的預(yù)算編制計劃執(zhí)行或混合交叉使用，這將有可能導(dǎo)致某一項目的實際經(jīng)費支出項與實際的研究內(nèi)容不一致，并且同樣導(dǎo)致實際的項目進度和預(yù)算支出進度、項目預(yù)算與項目決算缺乏統(tǒng)一性。

2.2 科學(xué)化程度不高，預(yù)算監(jiān)管不規(guī)范問題突出

有研究人員認(rèn)為財政性科研經(jīng)費管理中存在“預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、預(yù)算管理不規(guī)范、監(jiān)管過程不到位等情況”[2]。還有的研究人員認(rèn)為“財政科研項目經(jīng)費在使用的過程中缺乏有效的控制，實際使用經(jīng)費與預(yù)決算經(jīng)費不符”[3]，“對科研項目經(jīng)費結(jié)余監(jiān)管不善，結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象普遍”[4]。經(jīng)費預(yù)算在開展科研項目過程中，不能充分理解和對照相應(yīng)管理單位的財務(wù)管理制度和規(guī)定，經(jīng)常存在科研項目重復(fù)立項、預(yù)算編織不一致、資金來源多、管理散漫等問題。

2.3 實時性和完備性不足，經(jīng)費管理的信息化進程緩慢

科研事業(yè)單位內(nèi)部管理意識薄弱，重視程度較低。周波[5]認(rèn)為要充分發(fā)揮信息處理平臺的作用，為財政科研項目經(jīng)費信息化建設(shè)創(chuàng)造條件。與此同時，信息化也能夠讓資源真正得到共享，財務(wù)、科研等相關(guān)負(fù)責(zé)人實現(xiàn)信息同步?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部人員缺乏專業(yè)知識，需要進行系統(tǒng)的培訓(xùn)。內(nèi)部控制信息化及制度化建設(shè)有待加強。具體表現(xiàn)是內(nèi)部相關(guān)責(zé)任追究體系有待完善，責(zé)任主體往往不明確。

3 現(xiàn)存問題的原因分析

3.1 法治化程度不高，行政化思維強烈

李海楠[6]認(rèn)為，目前缺少一部關(guān)于科研項目立項和審批、經(jīng)費使用以及監(jiān)管制度的法律法規(guī)和制度約束。此后，張怡等[7]指出，目前還沒有出現(xiàn)針對于科研項目經(jīng)費的法律法規(guī)。科研項目經(jīng)費管理主要以財政部、科技部等部門的規(guī)范性文件、高等院校內(nèi)部的財務(wù)管理辦法以及科研項目設(shè)立機構(gòu)的規(guī)定等為依據(jù)。由于以上情況引起科研人員和管理人員對國家科研經(jīng)費的法制意識不夠以及對科研經(jīng)費如何使用的認(rèn)知水平不高。

3.2 經(jīng)費預(yù)算體制不盡合理，執(zhí)行效果欠佳

通常情況下，經(jīng)費預(yù)算制定小組由項目負(fù)責(zé)人和成員組成，其中，成員人選根據(jù)實際需求決定。雖然項目成員在研究領(lǐng)域內(nèi)具有較高的專業(yè)水平，但是有關(guān)所涉項目資金預(yù)算編制的知識在理解和關(guān)注方面都有限；財務(wù)人員不熟悉科研工作的特點和風(fēng)險點，無法提供專業(yè)意見支持科研項目資金的使用和分配。此外，科研生產(chǎn)過程中會存在一些避免不了的不確定性因素，而這些因素都會影響科研項目經(jīng)費預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和合理性。尤其在項目下發(fā)與申報截止時間較短的情況下，沒有針對項目實際需求開展預(yù)算有效的調(diào)研與論證，并且財務(wù)預(yù)算審核人員更加關(guān)注的是所編制材料的審核程序而不是參與申報項目預(yù)算編制的全過程。此外申報審批后，財政資助資金的撥款到賬日期通常晚于初始項目預(yù)算編制的實施周期，因此為了實現(xiàn)財務(wù)支出進度的平衡，期中或期末集中花錢的現(xiàn)象時有發(fā)生，綜上情況都不可避免地造成期初預(yù)算與最終支出的嚴(yán)重脫節(jié)、項目資金執(zhí)行效率低下等問題。例如，一些科研項目的間接成本僅由項目負(fù)責(zé)人的經(jīng)驗比例決定。再比如，文件中明確規(guī)定了項目資金的分類。由于財務(wù)人員不了解政策文件，錯誤地將辦公耗材的支出歸類為材料成本支出。這樣的預(yù)算違背了目標(biāo)的相關(guān)性，也為以后科研項目的實施和審計埋下了隱患。

3.3 信息化水平不高，內(nèi)部制度有待完善

目前現(xiàn)有的信息化平臺能夠完成大部分項目的申報和項目結(jié)題工作，特別是項目的申報這一環(huán)節(jié)，項目的線上入庫做到了統(tǒng)一和透明化管理，盡最大可能減少科研工作者在此環(huán)節(jié)所花費的時間。目前落實各個項目的具體機構(gòu)單位，基本都具備自己的會計核算和相應(yīng)的資產(chǎn)管理平臺，但依然存在一些管理上的不足，沒有結(jié)合各個課題的特點與差異實現(xiàn)差異化的管理，已有的科研業(yè)務(wù)與相關(guān)財務(wù)平臺還不能實現(xiàn)對項目的具體實施進度的掌握和對經(jīng)費支出的監(jiān)管，長此以往，項目負(fù)責(zé)人對各自負(fù)責(zé)的課題的經(jīng)費支出不能很好地把控，財務(wù)部門也不能及時了解科研業(yè)務(wù)的進度，導(dǎo)致雙方存在信息的滯后。若課題承擔(dān)單位或負(fù)責(zé)人同時進行多個科研項目的情況下，雙方因信息差而存在的問題容易導(dǎo)致項目進展混亂，項目驗收前突然不知所措，對科研項目的順利進行具有不利的影響。

4 加強財政科研項目經(jīng)費管理的對策建議

4.1 培養(yǎng)和增強科研人員的法律責(zé)任意識

科研經(jīng)費的日常使用及管理可能并不如科研工作者日常所認(rèn)為的那樣，很多人認(rèn)為科研經(jīng)費是自己所屬團隊通過辛勤的努力所獲得的，所屬團隊理所應(yīng)當(dāng)有如何使用項目經(jīng)費的決定權(quán)。這種認(rèn)知是極其不正當(dāng)?shù)模瑹o論何種類型的項目經(jīng)費，都是相關(guān)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)費，必須按照機構(gòu)中相關(guān)的管理辦法使用，沒有人能夠存在特權(quán)違規(guī)使用。

科研經(jīng)費的使用不當(dāng)對科研進展以及經(jīng)費的支出監(jiān)管部門都有較大的危害，為了使科研工作者的法律意識得到進一步提高，相關(guān)的部門應(yīng)該對科技工作者特別是項目負(fù)責(zé)人普及關(guān)于經(jīng)費使用的法律知識，從而提高科研經(jīng)費的利用率。

4.2 完善預(yù)算申報管理體系，強化經(jīng)費報銷流程管理

科技強國引領(lǐng)下的新時期，傳統(tǒng)的財政科研項目管理方法難以應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，特別是課題申報的預(yù)算管理體系，亟須修訂與完善。首先，以合理安排課題經(jīng)費為切入點，項目與課題負(fù)責(zé)人樹立科學(xué)的成本把控觀念，明確各項經(jīng)費實施細則，強化資源節(jié)約意識，起好模范帶頭作用。其次，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)費進度與實施成本，制定科研經(jīng)費監(jiān)督檢查計劃，優(yōu)化項目經(jīng)費執(zhí)行效率。最后，采取同行評議手段，對申報預(yù)算進行查漏補缺，實現(xiàn)多元化的預(yù)算申報管理體系，全面提高科研課題經(jīng)費預(yù)算管理的合理性與有效性。

在完善預(yù)算申報管理體系的基礎(chǔ)上，還需要對經(jīng)費報銷流程管理進行科學(xué)合理的強化，提高科研財政項目的管理質(zhì)量。一方面，要劃分好單位與部門之間的職責(zé)，嚴(yán)格把控經(jīng)費的認(rèn)領(lǐng)流程，健全科研經(jīng)費報銷流程；另一方面，項目負(fù)責(zé)人與課題負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌協(xié)力，項目負(fù)責(zé)人對課題項目經(jīng)費的報銷具有審批權(quán)并對項目報銷的真實性、合法性負(fù)責(zé)。課題負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審批科研成員的經(jīng)費報銷，其自身由兩位以上相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進行審核監(jiān)督，從而達到科研經(jīng)費審批監(jiān)督相輔相成的關(guān)系，提升管理效力。

4.3 夯實科研財政管理基礎(chǔ)，提升財政信息化服務(wù)水平

為更好實現(xiàn)整個項目周期內(nèi)實現(xiàn)財政管理，秉持著“打鐵必須自身硬”的理念，相關(guān)財務(wù)人員需要不斷學(xué)習(xí)提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，精通自身專業(yè)，熟悉領(lǐng)域業(yè)務(wù)，善于溝通交流，貫通財務(wù)管理細分領(lǐng)域的專業(yè)壁壘，從而成為科研財政管理的復(fù)合型人才。同時，加強信息化系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建單位信息化平臺，將相關(guān)科研信息錄入平臺系統(tǒng)，從而實現(xiàn)科研管理信息的共享與可視化，化被動為主動地監(jiān)控項目經(jīng)費，預(yù)警財政風(fēng)險，實現(xiàn)科研項目生命周期中經(jīng)費的全信息化處理 。