香港基本法保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的“定海神針”

文｜齊鵬飛

香港基本法保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的“定海神針”

文｜齊鵬飛

目前香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程，它最初的、也是唯一的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)，就是來自香港基本法，而不是其它。

2015年是香港基本法頒布25周年。25年來香港回歸和特區(qū)“一國(guó)兩制”的偉大實(shí)踐，充分證明了“一國(guó)兩制”的“大憲章”—香港基本法，是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的“定海神針”，也是香港徹底結(jié)束舊時(shí)代英人治港殖民體制全面邁向新時(shí)代港人治港民主政治的法治利器，是特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程之“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“方向盤”。

兩個(gè)“制高點(diǎn)”

眾所周知，在香港回歸以前、英人治港的舊香港時(shí)代，香港的政治體制是典型的英屬殖民政治，是英國(guó)總督獨(dú)裁和英國(guó)總督專制，而絕非什么民主體制，香港同胞即香港本地華人的政治參與權(quán)力極其有限。就拿舊香港時(shí)代香港政治體制中最重要的兩個(gè)“制高點(diǎn)”來看：一個(gè)是香港總督、一個(gè)是香港立法局。

先看香港總督，從1843年上任的第一任總督樸鼎查，一直到1992年上任的最后一任總督彭定康，28個(gè)舊香港的直接統(tǒng)治者，無一不是由英國(guó)女王、英國(guó)政府派出的。

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再看香港立法局，情況也基本一樣。一直到1984年中英談判成功正式簽署香港將于1997年7月1日回歸中國(guó)的中英“聯(lián)合聲明”以前，香港的立法局都不是一個(gè)具有獨(dú)立地位、具有實(shí)質(zhì)意義的立法機(jī)構(gòu)，僅僅是備總督立法時(shí)咨詢的御用機(jī)構(gòu)。香港的立法局，最初叫定例局，在1984年以前，其議員由當(dāng)然議員(即布政司、財(cái)政司、律政司)、政府官員出任的官守議員、民間人士出任的非官守議員三部分組成。除了當(dāng)然議員外，其余成員皆由總督委任。沒有一個(gè)人是香港人民民主選舉產(chǎn)生的。香港總督掌握有香港的絕對(duì)立法權(quán)，他是立法局的主席，可以任命和罷免議員，可以決定立法局的開會(huì)和休會(huì)，可以決定立法局的成立和解散。

這里，有一個(gè)情況必須特別說明，在英國(guó)人統(tǒng)治香港的最后一段時(shí)間(即自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時(shí)期”)里，香港立法局的地位和功能、香港立法局議員的產(chǎn)生和議員結(jié)構(gòu)的確發(fā)生了重大改變，開始引入所謂“代議制”因素、開始引入民主選舉的成分：即1985年立法局的部分議員開始實(shí)行間接選舉；1991年立法局的部分議員開始實(shí)行直接選舉；1995年“舊香港”的最后一屆立法局的60名議員，全部由選舉產(chǎn)生—地區(qū)直接選舉20席、功能組別間接選舉30席、選舉委員會(huì)間接選舉10席。立法局的主席也不再由香港總督擔(dān)任，而是由議員互選產(chǎn)生。

那么，為什么立法局在這時(shí)候會(huì)產(chǎn)生如此重大變化？這必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)—那就是經(jīng)過中英談判，英國(guó)人已經(jīng)非常明確地意識(shí)到他們?cè)谙愀鄣闹趁窠y(tǒng)治已經(jīng)無法再繼續(xù)下去了，在1997年7月1日他們必須把香港交還給中國(guó)。因此英國(guó)人為了能夠在1997年7 月1日香港回歸以后繼續(xù)保持他們對(duì)香港的影響力甚至是控制力，才決定在香港的“過渡時(shí)期”突擊搞有利于他們的政治安排，以便在他們“光榮撤退”以后，在香港還有可以代表他們利益和意志的“政治代理人”，香港回歸以后還可以是一個(gè)“沒有英國(guó)人的英國(guó)社會(huì)”。他們搞這種政治安排的突破口，就選在立法局—因?yàn)樗麄冎老愀畚磥淼奶貐^(qū)行政長(zhǎng)官，他們不好控制；但是香港未來的立法局—即香港特區(qū)立法會(huì)，他們可以在一定程度上有所控制—因?yàn)榱⒎〞?huì)選舉出來，僅僅需要報(bào)中央政府備案而不是批準(zhǔn)。所以，如果這個(gè)選舉制度設(shè)計(jì)好了，至少可以保證他們中意的“政治代理人”可以在其中占據(jù)很大一部分—至少是關(guān)鍵少數(shù)。因此，在“過渡時(shí)期”，英國(guó)人通過1984年《代議政制綠皮書》、1985年的《代議政制白皮書》和《立法局(權(quán)力及特權(quán))條例》、1992年彭定康的“政制改革方案”，逐步實(shí)施和完成了這一戰(zhàn)略布局。這也就是為什么，英國(guó)人在香港100多年的殖民統(tǒng)治期間都不搞“民主”，而偏偏在“光榮撤退”前的十幾年間突然在香港突擊搞“民主”的真實(shí)原因。也就是說，英國(guó)人于“過渡時(shí)期”在香港突擊搞的“民主”，其出發(fā)點(diǎn)并不是他們所標(biāo)榜的“還政于港”、“還政于民”，而是為了最大化地保證英國(guó)人在1997年香港回歸以后的利益以及影響力甚至是控制力。

因此，我們歷史地看，香港的民主絕不是英國(guó)人在“英人治港”的殖民統(tǒng)治時(shí)代“恩賜”給香港人民的，在那個(gè)時(shí)代香港人民是沒有任何政治參與權(quán)力、沒有任何民主選舉權(quán)力的。這是英國(guó)人在“英人治港”的殖民統(tǒng)治時(shí)代給香港人留下的非?！皩擂巍钡臍v史遺產(chǎn)。

那么，目前新香港即香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程，究竟是在哪里起步的？它的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)是什么？這里，有四句話可以說明問題—源自香港回歸的大背景，源自“一國(guó)兩制”、“港人治港”、高度自治的基本國(guó)策，源自“一國(guó)兩制”的“大法典”—香港基本法，源自中央政府的發(fā)動(dòng)、推動(dòng)和依法授權(quán)。

高度自治的新時(shí)代

1984年中英“聯(lián)合聲明”“正文”載明—“香港特別行政區(qū)政府由當(dāng)?shù)厝私M成。行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命”。

中英“聯(lián)合聲明”“附件一”《中華人民共和國(guó)政府對(duì)香港的基本方針政策的具體說明》載明—“香港特別行政區(qū)政府和立法機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)厝私M成。香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生?！?/p>

這也就是說，在1984年中英雙方通過外交談判達(dá)成的國(guó)際協(xié)議—中英“聯(lián)合聲明”正文及其附件中，對(duì)于未來香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的產(chǎn)生，僅僅有兩句話；一句是“行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命”。一句是“香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生”。這里第一次指明了未來香港特區(qū)政治發(fā)展和政制改革之民主化的目標(biāo)和路向，但是無論是行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生還是立法會(huì)的產(chǎn)生，都還沒有任何涉及“普選”的字樣。

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而且，需要特別說明的是，香港回歸以后新香港要搞民主政治、搞民主選舉，這也并不是中英雙方外交談判“談”出來的，不是英國(guó)政府為香港人民向中國(guó)政府施加壓力爭(zhēng)取來的，而是中國(guó)政府依據(jù)“一國(guó)兩制”、“港人治港”、高度自治的基本國(guó)策，從實(shí)現(xiàn)和保障香港人民在新香港“當(dāng)家作主”之民主權(quán)力的戰(zhàn)略考量出發(fā)，單方面作出的政治安排和政治承諾。道理很簡(jiǎn)單，香港回歸以后，未來香港特區(qū)政治發(fā)展和政制改革怎么搞，完全是中國(guó)內(nèi)政，英國(guó)人是沒有資格、沒有權(quán)力參與和干涉的。

香港回歸以后香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的產(chǎn)生，不僅要搞民主選舉，而且要逐步發(fā)展到“雙普選”這一步的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，是中央政府領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)制訂的“一國(guó)兩制”的“大法典”—香港基本法第一次明確下來的。

也就是說，目前新香港即香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程，它最初的、也是唯一的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)，就是來自香港基本法，而不是其它。

而且，中央政府為了體現(xiàn)香港回歸以后在香港特區(qū)推行和落實(shí)民主政治、民主選舉的誠(chéng)意和決心，為了使新香港以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程可以具有可行性、具有可操作性并有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，中央政府還在香港基本法的附件一《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》、附件二《香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序》以及與香港基本法同時(shí)公布的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》中，對(duì)香港回歸以后香港特區(qū)“頭十年”也就是1997年至2007年，“根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則”而逐步增加民主成分最終走向“雙普選”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，進(jìn)行了非常具體的規(guī)定。

那么，“頭十年”過后怎么辦？香港基本法沒有也不可能規(guī)劃和設(shè)計(jì)得那么遠(yuǎn)，但是它有一個(gè)非常具有開放性的指引：香港基本法附件一規(guī)定：“2007年以后各任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法如需修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員2／3多數(shù)通過，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。”香港基本法附件二規(guī)定：“2007年以后香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序，如需對(duì)本附件的規(guī)定進(jìn)行修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員2／3多數(shù)通過，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@充分表達(dá)了中央政府對(duì)于在“一國(guó)兩制”、“港人治港”、高度自治的新時(shí)代，在香港特區(qū)發(fā)展民主政治的堅(jiān)定信心和對(duì)已經(jīng)“當(dāng)家作主”的香港同胞可以管理好、發(fā)展好、建設(shè)好新香港的高度信任。

這里，還有一個(gè)問題必須補(bǔ)充說明：在香港基本法起草過程中，中央政府和各位香港基本法起草委員會(huì)委員達(dá)成了一個(gè)高度共識(shí)；香港回歸以后香港特區(qū)的民主政治建設(shè)及民主化進(jìn)程，必須遵循以下一些指導(dǎo)思想和基本原則：第一，必須符合“一國(guó)兩制”的原則，必須從香港的法律地位和實(shí)際情況出發(fā)，以保障香港的穩(wěn)定繁榮為目的。第二，必須兼顧社會(huì)各階層的利益，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，必須既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進(jìn)地逐步發(fā)展適合香港情況的民主制度。這些指導(dǎo)思想和基本原則，構(gòu)成了香港基本法的重要立法原意。

從以上有關(guān)香港基本法對(duì)于香港特區(qū)政治體制的具體規(guī)定，我們可以得出一個(gè)非常明晰的歷史結(jié)論：香港回歸以后香港特區(qū)民主政治的建設(shè)和發(fā)展，最根本的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)就是憲法和香港基本法，中央政府就是香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程之總體方案及其“時(shí)間表”和“路線圖”的設(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、主導(dǎo)者、推動(dòng)者和監(jiān)督者，也就是我們通常理解的“總設(shè)計(jì)師”、“總工程師”和“總監(jiān)理師”。

齊鵬飛 中國(guó)人民大學(xué)臺(tái)港澳研究中心主任