中拉論壇：新平臺、新起點、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)

文｜左曉園

中拉論壇：新平臺、新起點、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)

文｜左曉園

2015年1月8日，中國國家主席習(xí)近平出席中國－拉共體論壇首屆部長級會議開幕式并發(fā)表重要講話

“中國政府從戰(zhàn)略高度看待對拉關(guān)系，致力于同拉丁美洲和加勒比國家建立和發(fā)展平等互利、共同發(fā)展的全面伙伴關(guān)系?！?/p>

2015年1月9日，中國－拉美和加勒比國家共同體論壇首屆部長級會議在北京閉幕。位于太平洋兩端的中國與拉丁美洲和加勒比共同體實現(xiàn)了歷史性的握手，中拉整體合作由構(gòu)想成為現(xiàn)實，將在新平臺上進(jìn)入落實、推進(jìn)、深化的新階段，為中國與拉美和加勒比的共同發(fā)展創(chuàng)造新的機(jī)遇。

在為期兩天的會議中，雙方達(dá)成共識，通過了《中拉論壇首屆部長級會議北京宣言》、《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃（2015—2019）》和《中拉論壇機(jī)制設(shè)置和運行規(guī)則》等3個重要的成果文件。

作為中國外交開年首場活動，這是中國與拉美和加勒比地區(qū)合作進(jìn)入新階段的歷史性事件，也標(biāo)志著中國的新興大國外交已基本上完成了鞏固、加強與發(fā)展中拉地區(qū)合作的戰(zhàn)略布局。

習(xí)近平擔(dān)任國家主席后，中拉整體性合作取得實質(zhì)的進(jìn)展。中國領(lǐng)導(dǎo)人和拉美與加勒比國家首腦借助各種多邊或雙邊會晤的見面機(jī)會，商討推動中拉整體合作。

中拉論壇的緣起

在21世紀(jì)的頭10年中，中國與拉美和加勒比地區(qū)經(jīng)歷了各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金10年，成為雙方經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入跨越式發(fā)展階段的主要推動力。一方面，中國經(jīng)過改革開放30多年的累積式發(fā)展，出現(xiàn)了對能源和原材料的巨大需求，雙邊貿(mào)易高速增長，在各自貿(mào)易格局中的重要性顯著提升。另一方面，在這10年間，中國由主要的外資接受國轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾耐赓Y來源國。中國作為世界最大外匯儲備國的資金優(yōu)勢快速拓展了雙方在投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作。合作范圍的擴(kuò)大和深入使雙方認(rèn)識到建立一個整體合作平臺的必要性。

2008年11月，中國政府首次發(fā)表了《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》，明確提出：“中國政府從戰(zhàn)略高度看待對拉關(guān)系，致力于同拉丁美洲和加勒比國家建立和發(fā)展平等互利、共同發(fā)展的全面伙伴關(guān)系”。這是中國針對整個地區(qū)的政策文件傳遞了中國與拉美和加勒比進(jìn)行整體合作的意愿。

同時，隨著中國經(jīng)濟(jì)飛速崛起以及作為拉美出口商品目的地和主要外資來源國的重要性不斷增長，拉美和加勒比國家開始重新思考地區(qū)一體化的戰(zhàn)略。2011年，拉共體的成立為實現(xiàn)中拉整體合作提供了契機(jī)。

2012年6月，時任中國總理溫家寶出訪南美四國時，在聯(lián)合國拉美經(jīng)委會發(fā)表演講，提出包括建立中拉合作論壇、設(shè)立中拉合作基金、中拉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作專項貸款、中拉農(nóng)業(yè)發(fā)展專項基金等多項具體建議。

習(xí)近平擔(dān)任中國國家主席后，中拉整體性合作取得了實質(zhì)進(jìn)展。中國領(lǐng)導(dǎo)人和拉美與加勒比國家首腦借助各種多邊或雙邊會晤的見面機(jī)會，商討推動中拉整體合作。

2014年1月在拉共體第二屆峰會上，拉共體所有成員國達(dá)成了與中國建立中拉論壇的共識。2014年7月，習(xí)近平主席在巴西利亞與拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤，共同宣布建立中拉平等互利、共同發(fā)展的全面合作伙伴關(guān)系，建立中拉論壇。在此次會晤中，習(xí)近平主席就中拉整體合作提出了共同構(gòu)建“1+3+6”合作新框架的倡議和新舉措，引起拉美和加勒比地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的熱烈回應(yīng)。

首屆部長級會議的成果

此次中拉論壇首屆部長級會議的主要目的是落實習(xí)近平主席2014年7月在巴西利亞提出的新倡議和新舉措。這個新框架包含“一個規(guī)劃”，即以實現(xiàn)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，制定《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃（2015-2019）》；“三大引擎”，即以貿(mào)易、投資、金融合作為動力，推動中拉務(wù)實合作全面發(fā)展，力爭實現(xiàn)10年內(nèi)中拉貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元，力爭實現(xiàn)10年內(nèi)對拉美投資存量達(dá)到2500億美元，推動擴(kuò)大雙邊貿(mào)易本幣結(jié)算和本幣互換；“六大領(lǐng)域”，即以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)為合作重點，推進(jìn)中拉產(chǎn)業(yè)對接。這個合作新框架全面回應(yīng)了拉美和加勒比國家當(dāng)前在與中國合作中的利益關(guān)切，再次表明中國政府希望與拉共體各國實現(xiàn)合作共贏的態(tài)度，也反映了雙方經(jīng)貿(mào)合作在布局上的新變化。中拉論壇首屆部長級論壇對這些倡議的落實情況將對未來中拉深化全面合作伙伴關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

作為會議成果的3份文件，“北京宣言”確定了中拉論壇的發(fā)展方向和指導(dǎo)原則：“我們將遵循尊重、平等、多元、互利、合作、開放、包容和不設(shè)條件的原則，決心通過創(chuàng)新合作方式，在論壇主要領(lǐng)域及雙方商定的其他領(lǐng)域開展對話，促進(jìn)共同可持續(xù)發(fā)展、社會福祉和經(jīng)濟(jì)增長，為南南合作作出新的貢獻(xiàn)”。

“合作規(guī)劃”確定了未來5年中拉合作的行動路線圖，提出在13個重點合作領(lǐng)域的50多項合作措施，涵蓋政治與安全、國際事務(wù)、貿(mào)易、投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施和交通運輸、能源資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、航空航天、人文交流等。

“機(jī)制設(shè)置和運行規(guī)則”明確了對話與協(xié)調(diào)合作機(jī)制，為論壇的可持續(xù)性提供了機(jī)制保障。

“合作規(guī)劃”還重申了“北京宣言”提出的落實規(guī)劃過程的原則：根據(jù)各自國內(nèi)政策和法規(guī)，“采取自愿和靈活參與的原則”，“不影響任何已經(jīng)達(dá)成一致的雙邊合作項目，也不替代各方已經(jīng)達(dá)成一致的雙邊協(xié)議、決定和承諾”。

這3份文件充分考慮了中國與拉共體成員國中不同類型國家的各自關(guān)切，體現(xiàn)了習(xí)近平主席在開幕式致辭中對中拉論壇未來發(fā)展提出的4點建議：平等相待的合作原則、互利共贏的合作目標(biāo)、靈活務(wù)實的合作方式、開放包容的合作精神。

2015年1月9日，中國國務(wù)院總理李克強在北京人民大會堂集體會見來華出席中拉論壇首屆部長級會議的拉方代表團(tuán)團(tuán)長

中拉論壇得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)是雙方存在廣泛的利益匯合點。中拉論壇首屆部長級會議能夠成功召開本身就體現(xiàn)了中國和拉共體國家深化合作的強烈意愿。

前景與挑戰(zhàn)

從構(gòu)想提出到中拉論壇首屆部長級會議的成功召開，質(zhì)疑中拉論壇可行性的聲音始終存在。首先，拉共體的33個成員國中，各國的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展水平存在較大差異，地區(qū)大國和小國對與中國整體合作的期待值有較大差異，很難協(xié)調(diào)各方利益；其次，拉共體中有12個成員國是中國的未建交國，如何在中拉論壇的平臺上處理與未建交國的關(guān)系將成為一個難題；第三，處理中拉論壇與拉美和加勒比其他地區(qū)性和次地區(qū)性組織之間的關(guān)系也是一個難點。

雖然這些懷疑并非毫無根據(jù)地猜測，但是，中拉論壇得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)是雙方存在廣泛的利益匯合點。中拉論壇首屆部長級會議能夠成功召開本身就體現(xiàn)了中國和拉共體國家深化合作的強烈意愿。

會議成果文件釋放出的信息是用務(wù)實合作和創(chuàng)新合作解決可能出現(xiàn)的矛盾，在地區(qū)合作平臺上的整體合作與國家間的雙邊合作相互促進(jìn)；未建交國在申請合作項目時可以得到平等對待；中拉論壇是個開放、包容性的平臺，不排斥第三方。因此，總體來講，中拉論壇的發(fā)展前景是樂觀的。當(dāng)然，在落實合作過程中，肯定會發(fā)現(xiàn)新問題。新的合作還需要一個摸索完善的過程。

另一種擔(dān)憂是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度開始放緩，中國對拉美能源和原材料的需求減少，價格下滑，將會動搖中拉整體合作，中拉論壇恐怕會陷入伊比利亞美洲組織目前的困境。

但換一個角度看，這個挑戰(zhàn)也意味著新機(jī)遇。目前中國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展，也進(jìn)入轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式的重要時期，中國經(jīng)濟(jì)在未來一段時期內(nèi)仍將是新興經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)頭羊。中國社科院研究員蘇振興認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)為以內(nèi)需拉動為主，將會減少與拉美和加勒比國家在中低技術(shù)產(chǎn)品方面的競爭，擴(kuò)大中國進(jìn)口市場需求的數(shù)量和多樣性，為拉美和加勒比國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級提供重要的市場支持。

另外，中拉經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入新階段后也出現(xiàn)了新的重要利益匯合點。在原有合作領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，雙方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、金融領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作潛力巨大。

不過，國內(nèi)拉美問題專家張森根認(rèn)為，大機(jī)遇將伴隨著大挑戰(zhàn)。臺灣學(xué)者向駿也認(rèn)為，中拉關(guān)系已步入危險性較大的“深水區(qū)”；由“貿(mào)易先導(dǎo)”轉(zhuǎn)為貿(mào)易與投資、金融合作并行，需要更審慎地出牌。

這個挑戰(zhàn)主要來自中國缺乏大批精通拉美和加勒比事務(wù)的人才，對該地區(qū)許多領(lǐng)域相對陌生。與美國和歐洲國家相比，中國在拉美“初來乍到”，與拉美和加勒比國家在社會制度和價值觀上差異較大。

根據(jù)拉美本土民調(diào)機(jī)構(gòu)“拉美晴雨表”和美國的“皮尤全球態(tài)度”的調(diào)查結(jié)果，拉美民眾對中國比較陌生甚至誤解，中國在一些拉美國家中受歡迎程度遠(yuǎn)低于美國，甚至低于日本。今后中拉合作的深入將在很大程度上受到彼此認(rèn)知程度的影響。

中國對拉美的影響力不應(yīng)只局限在經(jīng)貿(mào)層面，而應(yīng)上升到軟實力構(gòu)建的戰(zhàn)略層面，尤其要避免“腳已踏上拉美土地，腦袋還留在國內(nèi)”。否則可能付出巨大的代價。這將是一個長期的任務(wù)。

復(fù)雜多變的國際形勢帶來的不確定性

中國-拉美和加勒比國家共同體論壇首屆部長級會議現(xiàn)場 圖／董寧

當(dāng)前中拉整體合作的進(jìn)程，除了面臨上述內(nèi)生挑戰(zhàn)外，還可能面臨大國博弈帶來的外部挑戰(zhàn)。目前國際形勢復(fù)雜多變，國際秩序進(jìn)入力量重組、秩序重建和規(guī)則重建的轉(zhuǎn)型期。

美國學(xué)者認(rèn)為，國際秩序又在向地緣政治回歸，中國已成為地緣政治的焦點。盡管美國官方也承認(rèn)，中拉經(jīng)貿(mào)合作促進(jìn)拉美經(jīng)濟(jì)繁榮，符合美國的利益，但對中拉關(guān)系發(fā)展的猜忌不會輕易消除，以“西半球安全利益”為名的警惕不會放松。

盡管拉共體是由拉美33個國家參加的地區(qū)一體化組織，體現(xiàn)了廣泛的代表性，但美國仍然認(rèn)為，拉共體是個意識形態(tài)很強的組織。美國更希望拉美國家通過美洲國家組織而非拉共體作為平臺來實現(xiàn)跨區(qū)域的合作。在今年4月即將召開的美洲國家組織會議上，美國或許會提出新的地區(qū)一體化的舉措，將增加中拉整體合作的不確定性。

左曉園 外交學(xué)院拉美中心主任